STS 725/2016, 31 de Marzo de 2016

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 1 de julio de 2014, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 237 de 2011 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS : Desestimamos el recurso contencioso administrativo núm 237 /2011 , interpuesto por D. Dionisio , Dª Marisa ( sic ), Dª Valle Y PERLA ALICANTE SL SLU , contra la resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de 1.4.20111 que aprobó definitivamente el PGOU EL Campello SA a excepción de los sectores S-5 ,S-6 y S-7 . Sin pronunciamiento en costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente razonamiento: «Respecto al estudio económico financiero el escrito de demanda invoca el artículo 35 del RD 2159/1978 que aprobó el reglamento de suelo y ordenación urbana, olvidando que el PGOU aprobado se rige por la LUV y ROGTU, consideraciones técnica jurídica primera del Acuerdo y que el artículo 64 de la LUV exige como Documentación del Plan General a) Documentos sin eficacia normativa: Memoria informativa. - Planos de información. - Memoria justificativa. b) Documentos con eficacia normativa: Directrices estratégicas de evolución urbana y ocupación del territorio. - Normas Urbanísticas, que incluirán fichas de planeamiento y gestión de cada Sector, Unidad de Ejecución o Área de Reparto - Planos de ordenación. - Catálogo de bienes y espacios protegidos » .

- Notificada la referida sentencia a las partes la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 22 de septiembre de 2014, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad, y el Ayuntamiento de El Campello, representado por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Díez-Picazo, y, como recurrentes, Don Dionisio , Doña Marisa , Doña Valle y la entidad mercantil Perla Alicante S.L., representados por la Procuradora Doña María José Orbe Zalba, al mismo tiempo que ésta presentó, con fecha 5 de noviembre de 2014, escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de Don Dionisio , Doña Marisa , Doña Valle y la entidad mercantil Perla Alicante S.L. se basa en seis motivos, esgrimidos todos, salvo el primero, al amparo lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ; el primero, invocado al amparo del apartado c) del mencionado artículo 88.1 de la propia Ley Jurisdiccional , porque la sentencia recurrida adolece de falta de motivación y de incongruencia, debido a la contradicción existente entre los razonamientos de la demanda, las alegaciones de los demandados y la argumentación que se hace en la sentencia recurrida, incurriendo con ello en palmaria incongruencia omisiva y positiva, prohibida por los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 33.1 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , resultando, además, arbitraria y falta de motivación, al haber decidido acerca de alegaciones que no fueron realizadas por demandantes y demandados, conculcando con ello lo establecido en el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil ; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución y en el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa , ya que no aparece justificado que la actuación proyectada tenga interés social ni público que justifique la expropiación de una parcela que ocupa una situación de privilegio; el tercero porque, si bien es cierto que el artículo 64 de la Ley Urbanística Valenciana no exige la incorporación del estudio económico-financiero, no es menos cierto que la normativa básica estatal ( artículo 37.5 del Real Decreto 2159/78 ) lo exige, y, además, así se desprende del referido precepto autonómico y del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, aprobado por Decreto del Consejo 67/2006, de 19 de marzo, del que se pueda deducir la asignación de recursos económicos para llevar a cabo la gestión del suelo, y concretamente para ejecutar la expropiación prevista; el cuarto por haber conculcado la Sala de instancia el principio de distribución de beneficios y cargas recogido en el artículo 14 de la Constitución , así como en los artículos 8.3.c) del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, y 4.c) de la Ley 16/2005 Urbanística Valenciana, en cuanto que se niega a la parcela de los recurrentes la materialización de unos aprovechamientos urbanísticos que se han reconocido a los demás propietarios del entorno; el quinto por cuanto la sentencia recurrida vulnera lo dispuesto en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976 , y lo que, en desarrollo de la legislación estatal básica, establece el artículo 184.1.d) de la Ley Urbanística Valenciana 16/2005, respecto del deber de la Administración de ejecutar y llevar a cabo las expropiaciones previstas en el planeamiento urbanístico, que impide mantener, sin una mínima justificación, una previsión expropiatoria en los sucesivos planeamientos, de modo que es contraria a tales preceptos la justificación que la Sala de instancia ha dado de la previsión expropiatoria que se contuviese en el Plan General de Ordenación Urbana de 1986; y el sexto por haber conculcado la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan y transcriben en relación con las siguientes materias: a) la necesidad de motivación en supuestos de singular intensidad; b) la exigencia de que el planeamiento general cuente con un estudio económico financiero, que debe avalar y justificar la viabilidad de la ordenación urbanística establecida en el planeamiento; c) el imprescindible respeto del principio de equidistribución de beneficios y cargas; y d) el cómputo de los plazos del anterior planeamiento cuando no se ejecuta la expropiación, a pesar de lo que se mantiene en términos equivalentes en el nuevo Plan General, que requiere tener en cuenta la persistente inactividad de la Administración a efectos del cómputo de dichos plazos, sin que se pueda premiar la inactividad de la Administración en perjuicio del afectado por la expropiación, y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que «declare nulo de pleno derecho el documento del Plan General de El Campello, en el tratamiento y calificación que se le otorga a nuestro suelo, por su manifiesta arbitrariedad, y reconozca íntegramente el derecho de mi representado a ser calificada la parcela urbana consolidada de nuestra propiedad, con frente al PASEO000 , CALLE000 , así como a las CALLE001 y DIRECCION000 , dentro de la manzana que se comparte con el solar cuyo aprovechamiento urbanístico ha sido materializado en un edifico de ocho plantas, y de esta forma se considere por el documento de planeamiento general, con la clave residencial y con el aprovechamiento homogéneo del solar con el que se comparte la manzana, antigua clave 15 b, de manera que se reciba un trato justo en su relación con el resto de propiedades del municipio; y subsidiariamente para el supuesto de que la Sala no considerase el derecho de esta parte a materializar los aprovechamientos urbanísticos de la misma forma que el resto de propiedades de la primera línea del Paseo Marítimo del municipio de El Campello, desde la CALLE001 hasta el DIRECCION001 , (antes clave 15 b, hoy SUC 1), se ordene su calificación dotacional como actuación aislada, estableciendo el mecanismo de la expropiación para la adquisición inmediata por la Administración Pública del solar, debiéndose iniciar el procedimiento de expropiación para la determinación del justiprecio a pagar de conformidad con el derecho del solar a los aprovechamientos urbanísticos del solar que comparte su manzana, totalmente urbanizada y que constituye parte integrante de la malla urbana, y de esta forma, poder la Administración Municipal ocupar el solar según la calificación que se ha fijado para su ocupación e incorporación al patrimonio público todo ello de forma inmediata».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se remitieron las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, y, una vez recibidas, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 6 de febrero de 2015, en la que se mandó dar traslado a las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, pudiesen formalizar por escrito su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo el Abogado de la Generalidad con fecha 17 de marzo de 2015, y la Procuradora representante del Ayuntamiento de El Campello con fecha 24 de marzo de 2015.

El Abogado de la Generalidad, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, se opone al recurso de casación porque la sentencia recurrida cuenta con sobrada motivación y no es incongruente según la doctrina constitucional que se cita y transcribe, mientras que, en cuanto al resto de los motivos de casación alegados, deben ser inadmitidos, dado que en éstos los recurrentes se limitan a reproducir lo que ya alegaron en la instancia sin efectuar crítica alguna de la sentencia recurrida, motivos que, en cualquier caso, debe ser desestimados por las razones ya aducidas por la Administración autonómica al contestar la demanda, finalizando con la suplica de que se inadmita el recurso de casación o, en su defecto, se desestime, declarando que la sentencia recurrida es ajustada a derecho.

La representación procesal del Ayuntamiento, comparecido como recurrido, se opone al recurso de casación porque la sentencia recurrida no ha incurrido en incongruencia omisiva y no se aparta de las alegaciones de los litigantes estando debida y suficientemente motivada como lo estuvo el Plan General impugnado y se recoge en su Memoria a fin de satisfacer el interés social y colectivo del municipio; apareciendo debidamente justificada la expropiación de la parcela de los recurrentes para destinarla a espacio público y se prevé la forma de satisfacer el justiprecio con la adjudicación de valor o aprovechamiento equivalente por convenio con el propietario; mientras que, conforme al ordenamiento jurídico autonómico, no es necesario que el Plan General cuente con estudio económico financiero, sin que la representación procesal de los recurrentes haya explicado las razones por las que no se ha respetado el principio de equidistribución de beneficios y cargas, limitándose a afirmar que así es, a pesar de que, en cuanto a la adquisición de la parcela en cuestión, se prevé que lo sea por el sistema de expropiación, y, finalmente, la Sala sentenciadora no ha conculcado la jurisprudencia que se cita y transcribe en el sexto y último motivo de casación, por lo que terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a los recurrentes.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 15 de marzo de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate ,

Se alega, como primer motivo de casación, que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia y en falta de motivación porque no da respuesta a las cuestiones planteadas en la demanda, mientras que no expresa con claridad la razón de la decisión, y, en consecuencia, la Sala de instancia, al así proceder, ha conculcado lo establecido en los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 33.1 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción y la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias que se citan y transcriben.

De la articulación y desarrollo de este primer motivo de casación se deduce que lo que realmente se plantea por los recurrentes es que el Tribunal a quo no haya tenido en cuenta sus alegaciones y su versión de los hechos, pero lo cierto es que éste ha dado respuesta a todas las cuestiones suscitadas por aquéllos y ha motivado debida y suficientemente su decisión, como se deduce de la lectura de los motivos de impugnación aducidos por la representación de los demandantes y de la respuesta recibida de la Sala sentenciadora.

La única cuestión que los recurrentes sostienen que no ha sido analizada debidamente en la sentencia recurrida es la relativa a las zonas verdes y a la justificación de la expropiación de la parcela de su propiedad, destinada por el planeamiento impugnado a espacio libre de dominio público, pues el resto de las omisiones que reprochan a la sentencia no pasan de ser alegaciones genéricas e inconcretas salpicadas de manifestaciones de desacuerdo con las razones por las que la Sala de instancia desestimó sus pretensiones.

Pues bien, aquella cuestión, relativa a las zonas verdes y a la expropiación de la parcela, aparece claramente examinada y motivada en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida por más que los recurrentes no compartan el parecer de la Sala, que les atribuye haber reconocido en la demanda que en la Memoria Informativa del Plan se señalan las carencias del municipio, entre ellas la insuficiencia de zonas verdes.

Como apunta la representación procesal del Ayuntamiento al oponerse a este motivo de casación, en la página 14 del escrito de demanda, al desarrollar la alegada arbitrariedad de la Administración y la ausencia de motivación del acuerdo impugnado, se reconoce que en la Memoria justificativa del Plan se alude a "la insuficiencia de zonas verdes " y a la "falta de equipamientos y espacios libres ", y más adelante se expresa que "una vez analiza la documentación del PGOU, que supuestamente fundamenta la calificación de la parcela de mis representados, podíadesprenderse que la calificación SAL de la finca podía deberse a las carencias de zona verde alertadas por el equipo redactor del Plan, pero nada más lejos de la realidad, más bien responde a un mero capricho de la Administración Local ".

La Sala de instancia no comparte ese reproche de arbitrariedad y falta de motivación y así lo expresa en el fundamento jurídico segundo, que comienza indicando que las consideraciones que a continuación se exponen llevan a desestimar la alegación de los recurrentes referente a la arbitrariedad en el ejercicio de las competencias urbanísticas, para seguidamente expresar los razonamientos por los que no comparte la tesis de los demandantes acerca de la falta de dotaciones públicas y zonas verdes, argumentos con los que, evidentemente, no están de acuerdo los ahora recurrentes pero que impiden tachar la sentencia recurrida de incongruente o inmotivada.

El resto de los motivos de casación se consideran por el representante procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, inadmisibles por limitarse a reproducir lo aducido en la sentencia sin hacer critica alguna de la sentencia recurrida.

Hemos de reconocer que los motivos de casación esgrimidos por infracción de ley y de jurisprudencia no contienen un razonamiento descalificador de los argumentos empleados por la Sala para desestimar cada uno de los motivos de impugnación alegados en la instancia, aunque no se puede negar que en ellos se denuncia la infracción de una serie de preceptos del ordenamiento jurídico estatal y de la doctrina jurisprudencial que se atribuye a la Sala sentenciadora al haber rechazado los planteamientos de su demanda, razón por la que la referida causa de inadmisión no puede prosperar.

Entre los motivos de casación invocados por infracción de ley y de jurisprudencia, hay uno, concretamente el tercero, completado parcialmente por lo expresado en el apartado B) del quinto, relativo a la conculcación de la doctrina jurisprudencial, que afecta al procedimiento de aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, objeto de impugnación en la instancia, y que, por consiguiente, de prosperar, determinaría no sólo la nulidad de la clasificación y calificación del suelo propiedad de los recurrentes, según éstos han pedido en la instancia y ahora en casación, sino la del propio Plan General de Ordenación Urbana por haberse incumplido un requisito esencial para la aprobación del mismo, lo que aconseja que, aunque se invoca en el tercero y quinto lugar, lo examinemos después de haber desestimado el único de los motivos esgrimidos al amparo de la infracción de las normas reguladoras de las sentencias.

Según hemos resumido en el antecedente cuarto de esta nuestra sentencia, en el tercer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia no haber observado la normativa básica estatal que exige, para la aprobación de los planes, la incorporación de un estudio económico financiero, conforme a lo establecido en el artículo 37.5 del Reglamento de Planeamiento , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, para después, en el motivo quinto, abundar en la doctrina jurisprudencial relativa a tal exigencia recogida en las sentencias que se citan y transcriben de esta Sala y Sección de fechas 17 de septiembre de 2010 y 19 de octubre de 2011 , exigencia que no está excluida ni negada por la Ley Urbanística Valenciana, citada por la Sala de instancia, ni por el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, aprobado por Decreto del Consejo de la Generalidad Valenciana 67/2006, de 19 de mayo.

Efectivamente, la Sala sentenciadora entiende que, al no venir expresamente exigido el estudio económico financiero por el artículo 64 de la Ley Urbanística Valenciana , dicho documento no es necesario para la elaboración y aprobación de un Plan General en la Comunidad Autónoma Valenciana.

Esta tesis de la Sala de instancia ha sido expresamente desautorizada en nuestra Sentencia de fecha 23 de octubre de 2014 (recurso de casación 403/2012 ), en la que se lleva a cabo una recapitulación de la doctrina jurisprudencial relativa a la exigibilidad del estudio económico financiero en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística, para terminar declarando, en un supuesto equivalente al ahora enjuiciado y en el que la Ley de Suelo de la Comunidad Autónoma de Madrid no exigía expresamente el estudio económico financiero, que « carece de consistencia la tesis del desplazamiento del derecho supletorio estatal por parte de la norma autonómica antes citada, por cuanto la propia literalidad del precepto, que se dice aplicado, no excluye la exigibilidad del indicado estudio económico financiero ».

Con idéntica rotundidad se ha manifestado esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 30 de marzo de 2015 (recurso de casación número 1587 de 2013 ), en la que no sólo se declara la exigibilidad del estudio económico-financiero sino también el informe o memoria de sostenibilidad económica impuesto por el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (en la actualidad artículo 22 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre -B.O.E. nº 261, de 31 de octubre de 2015), aclarando que en el estudio económico-financiero se debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en el sector o ámbito concreto, mientras que el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ese sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística.

En definitiva, este tercer motivo de casación debe ser estimado porque, aun cuando el ordenamiento urbanístico propio de la Comunidad Autónoma Valenciana no exija expresamente, como declara la Sala de instancia en la sentencia recurrida, entre la documentación del Plan General dicho estudio económico-financiero ni el informe o memoria de sostenibilidad económica, éstos son exigibles conforme a los citados preceptos del ordenamiento jurídico estatal y a la referida doctrina jurisprudencial , razones por las que este tercer motivo de casación debe ser estimado, lo que hace innecesario examinar el resto encaminados a cuestionar exclusivamente las determinaciones del Plan General relativas a la clasificación y calificación del suelo propiedad de los recurrentes.

La estimación del indicado motivo comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto frente a la sentencia pronunciada por la Sala de instancia con la consiguiente anulación de dicha sentencia y es nuestro deber, conforme a lo establecido en el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que se circunscriben a decidir si, al carecer el Plan General de Ordenación Urbana de El Campello aprobado por el acuerdo impugnado de la Comisión Territorial de Urbanismo de estudio económico- financiero, este Plan General es nulo de pleno derecho.

Por las mismas razones expresadas para estimar el tercero de los motivos de casación invocados por los recurrentes, debemos declarar que, conforme a lo establecido en los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , 68.1.b ), 70.2 , 71.1.a ) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , el Plan General de Ordenación Urbana del municio de El Campello y el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo, que lo aprobó con fecha 1 de abril de 2011 (B.O.P. de Alicante nº 89, de 12 de mayo de 2011), son nulos de pleno derecho.

Es cierto que, tanto en la instancia como ahora en casación, los recurrentes sólo han interesado la declaración de nulidad de pleno derecho del referido Plan General en cuanto al tratamiento y calificación que confiere al suelo de su propiedad por los motivos de nulidad alegados en su demanda. Ahora bien, como el vicio denunciado y apreciado por nosotros afecta a la tramitación y aprobación del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de El Campello en su integridad, así lo debemos declarar, sin que ello implique exceso respecto de las pretensiones formuladas por las partes con incumplimiento de lo establecido en los artículos 33.1 de la Ley de esta Jurisdicción y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil , ya que los recurrentes, tanto en su demanda como en el recurso de casación, han invocado un motivo determinante de la nulidad radical del Plan General de Ordenación Urbana en su integridad y, por consiguiente, nuestra sentencia ha de ser eficaz frente a todos los afectados por el mismo Plan.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena respecto de las costas procesales causadas con dicho recurso, según lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En cuanto a las costas de la instancia, respecto de las que también hemos de decidir conforme a lo dispuesto en el artículo 95.3 de la misma Ley Jurisdiccional , no procede tampoco imponerlas a cualquiera de las litigantes al no apreciar en su actuación mala fe ni temeridad, de acuerdo con la redacción que el artículo 139.1 de esta Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa tenía antes de la modificación introducida por Ley 37/2011, que entró en vigor el 31 de octubre de 2011, mientras que el pleito se inició en la instancia el 12 de julio de 2011.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .