STS, 15 de Marzo de 2016

PRIMERO .- Como antecedentes de su recurso, la representación procesal de UNESA señala los siguientes:

1. - Por Ley de las Cortes de Castilla y León 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras (Ley 1/2012), se creó el Impuesto sobre Eliminación de Residuos en Vertederos (IERV).

2. - En el Boletín Oficial de Castilla y León núm. 47, de 7 de marzo, de 2012, se publicó la ORDEN HAC/108/2012, de 5 de marzo, por la que se aprueba el modelo de autoliquidación del Impuesto sobre Eliminación de Residuos en Vertederos, sus normas de gestión y se regula su repercusión (ORDEN HAC/108/2012).

3. - Mediante escrito presentado el 4 de mayo de 2012, la representación procesal de UNESA interpuso, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), recurso contencioso-administrativo, que se siguió con el número 535/2012, y en el que recae la sentencia núm. 1925/2014 , de 25 de septiembre de 2014, que es objeto, ahora, de su recurso de casación.

   SEGUNDO .- Los motivos de casación son tres, formulados al amparo del artículo 88.1.d) LJCA .

   El primero se refiere a la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley 1/2012, reguladores del IERV, por disconformidad de este impuesto con la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de tributos de carácter extrafiscal y finalidad medioambiental, con infracción del principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31.1 CE .

   El segundo es, también, por inconstitucionalidad de los preceptos de la misma Ley 1/2012, reguladores del IERV, por infracción del artículo 6.3 LOFCA.

   Por último, el tercero es, igualmente, por inconstitucionalidad de dicha Ley 1/2012, reguladora del IERV, por incompetencia de la Comunidad Autónoma para establecer el impuesto.

   TERCERO .- La recurrente considera que la Ley 1/2012, reguladora del IERV infringe la doctrina del TC sobre tributos de carácter extrafiscal y finalidad medioambiental, vulnerando el principio de capacidad contributiva establecido en el artículo 31.1 CE .

1. - Después de referirse a la contestación dada por la sentencia recurrida a su alegación sobre esta materia formulada en la instancia, señala que hasta este momento la consideración del carácter extrafiscal y finalidad medioambiental de los tributos autonómicos se ha desenvuelto en conjunción con la vulneración o no por dichos tributos de los límites fijados a la potestad tributaria en los apartados 2 y 3 del artículo 6 LOFCA, como si dichos tributos carecieran, en sí mismos considerados, de canon constitucional al que debieran acomodarse.

   El IERV, aunque no grave ningún hecho imponible gravado por un tributo estatal (artículo 6.2 LOFCA) o local (artículo 6.3 LOFCA), y aunque grave legítimamente materia imponible objeto de tributos locales (artículo 6.3 LOFCA), debe responder, no obstante y en todo caso, al carácter extrafiscal y a la finalidad medioambiental que su ley reguladora le atribuye. Y ha de responder a ese carácter extrafiscal y a esa finalidad medioambiental conforme a lo establecido en la doctrina del TC, principalmente, en la STC 289/2000 (fundamento jurídico 5), de la que extrae una serie de criterios que enumera. Y, según la recurrente, la regulación del IERV no se ajusta a ellos por las siguientes razones:

   1. De la regulación del impuesto no se desprende que se haya articulado en consonancia con la capacidad de cada supuesto de eliminación de residuos en vertederos para incidir en el medio ambiente que dicha regulación dice proteger.

   2. El IERV no somete a gravamen todos los supuestos de eliminación de residuos en vertederos, ya que:

      1. Por vía de no sujeción ( artículo 27.2 Ley 1/2012 ) queda fuera del alcance del Impuesto "la gestión de los residuos incluidos en el capítulo 01 residuos de la prospección, extracción de minas y canteras y tratamiento físico y químicos de minerales.

      2. Por la vía de exención [ artículo 29.a) Ley 1/2012 ] queda excluido de la tributación efectiva "el depósito de residuos ordenados por las autoridades públicas en situaciones de fuerza mayor, extrema necesidad o catástrofe.

      3. Por vía de exención [ artículo 29.b) Ley 1/2012 ] queda excluido de tributación efectiva "el depósito superior a 15.000 Tm anuales por cada sujeto pasivo, en el caso de productores iniciales de residuos industriales no peligrosos que eliminen éstos en vertederos ubicados en sus instalaciones, cuya titularidad sea del mismo productor y para su uso exclusivo".

   3. De la regulación de la base imponible del IERV, contenida en el artículo 30 Ley 1/2012 , no se desprende que dicha magnitud se haya configurado en consonancia con la supuesta finalidad medioambiental del tributo en cuestión.

   4. En la regulación del IERV no existe ninguna medida que coadyuve en sentido negativo a disuadir a quienes realicen entregas en vertederos ni a los titulares de éstos de su actividad contaminante; y tampoco existe una sola medida que, en sentido positivo, estimule con igual finalidad. No existen bonificaciones ni deducciones que incentiven una actitud tendente a dejar de producir el supuesto daño ambiental.

   5. En la regulación del IERV no se arbitra un solo instrumento dirigido a conseguir la presunta finalidad del tributo; es decir, la protección del medio ambiente. En consecuencia con ello, el IERV no grava la capacidad económica pretendidamente sometida a imposición, como una forma de contribuir al sostenimiento del gasto público que genera la indebida, o incluso debida, utilización del medio ambiente.

   6. No se advierte cómo el IERV se vincula a la verdadera aptitud de cada sujeto pasivo para incidir en el medio en el que se desenvuelve.

   7. El IERV debe gravar efectivamente la actividad contaminante que constituye su objeto, pero no lo consigue, pues desconoce el impacto medioambiental en que incurren los sujetos pasivos del impuesto, es decir, desconoce la medida concreta en que cada uno afecta al medio ambiente.

   8. No se puede considerar que el IERV grave efectivamente la actividad contaminante que constituye su objeto, ya que no somete a imposición todos los supuestos de eliminación de residuos en vertederos.

   9. En suma, concluye la recurrente, el IERV carece de finalidad medioambiental, pues la tributación resultante del mismo no queda vinculada a la finalidad que supuestamente persigue.

2. - Los tributos autonómicos, sin duda, deben acomodarse a las exigencias derivadas de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los impuestos medioambientales, contenida, fundamentalmente en las siguientes sentencias de dicho Tribunal: 289/2000, de 30 de noviembre , 168/2004, de 6 de octubre , 179/2006, de 13 de junio , 196/2012, de 31 de octubre , 60/2013, de 13 de marzo , y 22/2015, de 16 de febrero .

   Conforme a ella, en los tributos medioambientales debe prevalecer una finalidad extrafiscal o retributiva respecto de la propiamente fiscal o contributiva. Su existencia ha de fundamentarse, tanto desde la perspectiva económica como jurídica, en ser verdaderos instrumentos de protección del medio ambiente. Y esta finalidad ha de ser efectiva, respondiendo al principio de que "quien contamina paga".

   En esta clase de impuestos se ha llegado a cuestionar la vigencia del principio de capacidad económica. Pero ya la STC 37/1987 declaró su compatibilidad con la extrafiscalidad en los siguientes términos: es necesario que la capacidad económica exista como riqueza real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto. Y tal capacidad económica debe apreciarse en los tributos medioambientales desde una perspectiva diferente a su tratamiento genérico o absoluto, debe reorientarse a la capacidad contaminante de la materia imponible gravada en cada caso y medirse en términos de extrafiscalidad. Y, en todo caso, la capacidad económica debe servir como criterio de valoración para la determinación de la cuantía del impuesto.

   En definitiva, la extrafiscalidad y la capacidad económica de los impuestos medioambientales deben deducirse de los elementos estructurales de estos tributos, sin que sirvan las meras declaraciones contenidas en las exposiciones de motivos de las leyes.

   En el presente caso, el objeto y el hecho imponible se definía en el artículo 27 de la Ley 1/2012 en función de la capacidad o riesgo contaminante. Esto es, la entrega o depósito de residuos para su eliminación en vertederos situados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (artículo 27.1), sin que desvirtuase esta consideración la previsión, como supuesto de no sujeción a que se refiere la recurrente, contenida en el apartado 2 de dicho artículo 27, que alude a unos residuos que se gestionan con arreglo a planes específicos, justificados por su propia naturaleza y que se contemplan en su propia normativa que desarrolla el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio , sobre gestión de los residuos de industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio físico afectado por actividades mineras, o normas que la sustituyan.

   Los sujetos pasivos se determinaban en función de la capacidad contaminante o riesgo medioambiental que se pretende gravar, y así se consideraba, a título de contribuyente, a quienes contaminasen mediante la entrega o depósito de residuos. Esto es, las personas físicas o jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica a que se refiere el artículo 35.4 LGT que entregasen o depositasen directamente los residuos en un vertedero para su eliminación (artículo 28.2). A ellos se añadían las entidades locales titulares de las instalaciones, en el caso de depósito de los residuos cuya gestión sea competencia de las entidades locales (artículo 28.1).

   La referida exigencia no excluía, sin embargo, la utilización de la modalidad de sustituto de contribuyente, que, en la previsión de la norma legal, se otorgaba a quienes realizasen la explotación de los vertederos (artículo 28.2).

   Las exenciones que la ley establecía no son objetables desde la perspectiva propia de la pretendida naturaleza medioambiental del impuesto, en cuanto de una parte, contemplaba el depósito de residuos ordenado por las autoridades competentes en situaciones de fuerza mayor, extrema necesidad o catástrofe, y, de otra, potenciaba, en determinadas condiciones, la eliminación de residuos industriales no peligrosos en vertederos ubicados en instalaciones propias cuya titularidad corresponda al mismo productor para su uso exclusivo (artículo 29).

   La base imponible traduce la dimensión económica del hecho imponible a través de una referencia a unidades objetivas que, en la previsión legal se concretaba en el peso de los residuos depositados, determinado, con carácter general, mediante estimación directa, a través de sistemas de peaje aplicados por el sustituto del contribuyente, y, de forma subsidiaria, mediante estimación indirecta, conforme al artículo 53 LGT , pero teniendo en cuenta cualquier dato, circunstancia o antecedente que pudiera resultar indicativo del peso de los residuos depositados y, en particular, el levantamiento topográfico, volumen de residuo vertido y la caracterización del residuo vertido, con determinación de la densidad y composición, de acuerdo con el procedimiento establecido por la Consejería competente en materia de medios ambiente (artículo 30).

   El tipo impositivo se establecía distinguiendo entre aquellos residuos cuya gestión era competencia de las entidades locales y el resto de supuestos, diferenciando en este caso los residuos peligrosos de los que no lo son. Y, en todos ellos se establecía una cantidad de euros por tonelada, con prorrateo correspondiente a la fracción de tonelada (artículo 31). En definitiva, se trataba de una materialización del principio de "quien contamina paga", aunque no incorporase una escala realmente progresiva más allá de la consideración de la susceptibilidad de valoración y de la peligrosidad de los residuos que se depositan.

   En todo caso, los tipos reflejaban, suficientemente, la capacidad contaminante en función de los mencionados parámetros, por lo que no cabe cuestionar la condición medioambiental del impuesto ni el respeto, acorde con la naturaleza y afectación que establecía el artículo 26 de la Ley 1/2012 , cuando calificaba el impuesto de naturaleza real y finalidad extrafiscal, cuya finalidad era fomentar el reciclado y la valorización de los residuos, así como disminuir los impactos sobre el medio ambiente derivados de su eliminación en vertedero. Tampoco cabe ignorar que la norma legal establecía que los ingresos procedentes del impuesto se afectaban a la financiación de los programas de gasto relativos a actuaciones medioambientales, en colaboración con las entidades locales, y que se determinen en las leyes anuales de presupuestos de la Comunidad (artículo 26).

   Por consiguiente, procede desestimar el primero de los motivos de casación, ya que la regulación del IERV que contenía la Ley 1/2012 no genera dudas de constitucionalidad por la alegada infracción del artículo 31 CE y de la doctrina del Tribunal Constitucional.

   CUARTO .- La segunda inconstitucionalidad que se proyecta sobre las previsiones reguladoras del IERV es la que deriva de la infracción del artículo 6.3 LOFCA.

1. - Argumenta la recurrente que una vez facultadas las Comunidades Autónomas, por el segundo inciso del mismo artículo 6.3 LOFCA para establecer tributos propios sobre materias imponibles reservadas a las Corporaciones Locales, el tercer inciso del mismo precepto dispone literalmente: "En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de aquellas corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro". Y esta exigencia del inciso tercero está absolutamente ausente de la regulación del IERV; de forma que la contrapartida a la facultad de establecer el tributo, esto es, las medidas de compensación o coordinación a favor de los municipios castellano-leoneses no aparece establecido en norma alguna.

2. - El motivo no puede ser acogido por las siguientes razones.

   A.- Se defiende a través de su planteamiento un interés ajeno, el de los municipios castellano-leoneses a no ver mermados sus ingresos por la tasa de recogida y tratamiento de basuras como consecuencia del IERV autonómico. Y no puede servir para reconocer legitimación suficiente la alegación que la recurrente efectúa de ser una asociación que integra a sujetos pasivos no solo del IERV, sino también de tributos propios de los municipios. De una parte, se sigue invocando un interés que parece ser diferente del específico de la asociación, de otra, aunque fuera una finalidad específica de esta la defensa de los intereses de los asociados como contribuyentes de la correspondiente tasa municipal, también sería ajeno a ellos el montante global de ingresos que por ella pudieran obtener los referidos municipios. En definitiva, la recurrente no es una asociación de municipios castellano- leoneses ni constituye su objeto la defensa de unos intereses municipales en los que poder incluir los ingresos globales derivados de un tributo municipal.

   B.- El artículo 6.3 LOFCA es cierto que se refiere a hechos imponibles gravados por tributos locales y a materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales, pero aunque consideremos que cuando dispone que "deberán establecerse medidas de compensación o coordinación adecuadas" se refiere a impuestos autonómicos que incidan en materias imponibles locales, lo que no exige es que éstas se establezcan en la propia regulación del impuesto autonómico controvertido, ni tampoco señala unas concretas medidas compensatorias o de coordinación, con tal de que, finalmente, no se vean reducidos los ingresos de las corporaciones locales ni reducidas sus posibilidades de crecimiento futuro.

   C.- La reducción de ingresos municipales como consecuencia del IERV es una afirmación sin el suficiente contraste probatorio. Como la propia parte reconoce, determina o puede determinar; y por otra parte, no cabe olvidar que tratándose de tasas rige el principio de suficiencia financiera, de manera que su importe por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

   QUINTO .- La última inconstitucionalidad atribuida a la Ley 1/2012 es por incompetencia de la Comunidad Autónoma de Castilla y León para establecer el impuesto.

1. - Se razona que dicha falta de competencia infringe los artículos 133.2 y 157 CE , el artículo 84.a) Ley Orgánica 4/1983 , en su redacción dada por la Ley Orgánica 14/2007 y el artículo 4.1b ) LOFCA.

   El Tribunal Constitucional, en sentencia 37/1987, de 26 de marzo , reconoce la potestad de las Comunidades Autónomas para establecer tributos propios de carácter extrafiscal, siempre que concurra un doble título habilitante: que la Comunidad Autónoma ostente potestad tributaria; y que ostente competencia material sobre el objeto del tributo de que se trate.

   En el presente caso, el tratamiento y eliminación de los residuos, según se desprende del artículo 26.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Locales , es competencia exclusiva. Así como servicio de prestación obligatoria de los municipios, por sí o asociados, la recogida de residuos, en todo caso [ artículo 26.1ª) LRBRL ], y el tratamiento de dichos residuos, en los municipios de población superior a 5.000 habitantes [ artículo 26.1.b) LRBRL ]. De esta forma queda claro que en lo atinente a la recogida y tratamiento de residuos la Comunidad Autónoma de Castilla y León carece de competencia, con lo que falta el segundo de los títulos que, en otro caso, habilitaría a dicha Comunidad Autónoma para establecer un tributo propio extrafiscal como el IERV.

2. - Es correcta la premisa de la que parte el motivo relativo a la necesaria concurrencia del doble título competencial para establecer tributos de naturaleza extrafiscal por las Comunidades Autónomas. Pero lo que no se comparte con la recurrente es la reserva constitucional a favor de los municipios que extrae del artículo 26 LRBRL .

   El diseño competencial de las entidades locales en el marco constitucional difiere del que corresponde a las Comunidades Autónomas. A diferencia de lo que ocurre con éstas, la Constitución no desarrolla por sí misma el contenido y alcance de la autonomía local a través de una concreta reserva competencial.

   La doctrina del Tribunal Constitucional explicó tempranamente la autonomía local como una garantía institucional, que supone un núcleo indisponible para el legislador, al que, en lo demás, la Constitución se remite para la determinación concreta de las competencias.

   En la LRBRL, las competencias de las entidades locales territoriales son competencias propias y delegadas. De conformidad con el artículo 4 de la Carta Europea de la Autonomía local, las competencias propias se determinan por la ley y se ejercen en régimen de autonomía bajo la propia responsabilidad. La propia LRBRL establece un régimen básico de competencia de los municipios que deben ser completados por la legislación sectorial, que debe asegurar a los entes locales territoriales su derecho a intervenir en cuanto asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles la competencia que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate, y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos ( art. 2.1 LRBRL ).

   La previsión como servicios públicos municipales de prestación obligatoria de la recogida de residuos y, para ciertos municipios, del tratamiento de residuos, no excluye la competencia que corresponda a las Comunidades Autónomas sobre el medioambiente, en el que tiene una indudable incidencia dicha recogida y tratamiento.

   Por otra parte, la recogida y el tratamiento de residuos constituyen, sin duda, unas competencias propias de los municipios. Pero no puede decirse que correspondan al círculo de los intereses exclusivos de las entidades locales; intereses que, ciertamente, son difíciles de determinar, dado que en muchas materias, incluida, de manera muy especial y paradigmática, la del tratamiento de residuos, no existe hoy una clara separación entre los intereses locales y los supralocales.

   Por lo demás, la competencia tributaria de las Comunidades Autónomas para la aprobación de verdaderos impuestos medioambientales ha sido reconocida tanto por el Tribunal Constitucional como por este Tribunal.

   Así, ad exemplum, STS de 19 de junio de junio de 2014 (rec. de cas. 397/2013 ): os que son aplicables igualmente al presente caso (FJ 2): "...la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas "autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias" ( art. 156.1 CE ), competencias "que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respetivos Estatutos" ( art. 1.1 LOFCA). Y para garantizar esa "autonomía financiera" la Norma Fundamental les asigna una serie de recursos financieros que están constituidos, entre otros, por sus "propios impuestos, tasas y contribuciones especiales " [ art. 157.1 b) CE ], y les habilita para "establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes" ( art. 133.2 CE ) [...]

   Lo anterior supone que las Comunidades Autónomas, en virtud de su autonomía financiera constitucionalmente garantizada ( art. 156.1 CE ), son titulares de determinadas competencias financieras ( STC 13/2007, de 18 de enero , FJ 7), entre las que se encuentra la potestad de establecer tributos, bien como una fuente de ingresos, esto es, como una manera de allegarles medios económicos para satisfacer sus necesidades financieras, fin fiscal; bien como instrumento al servicio de políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria, fin extrafiscal ( SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13 ; 197/1992, de 19 de noviembre, FJ 6 ; 186/1993, de 7 de junio, FJ 4 ; 194/2000, de 19 de julio, FJ 7 ; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4 ; 179/2006, de 13 de junio, FJ 3 ; y 122/2012, de 5 de junio , FJ 4). Competencias financieras que no sólo deben ser ejercidas dentro del marco y límites establecidos por el Estado en el ejercicio de su potestad originaria ex arts. 133.1 , 149.1.14 y 157.3 CE [ SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7 ; 31/2010, de 28 de junio, FJ 130 ; 19/2012, de 15 de febrero , FJ 3 b); 32/2012, de 15 de marzo, FJ 6 ; y 100/2012, de 8 de mayo , FJ 7], sino también "dentro del marco de competencias asumidas" ( SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13 ; 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4 ; y 179/2006, de 13 de junio , FJ 3)."

   Y, respecto de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el artículo 71 de su Estatuto de Autonomía la atribuye en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que ella establezca, la competencia para la protección del medio ambiente y de los ecosistemas, prevención ambiental, vertidos a la atmósfera y a las aguas superficiales y subterráneas.

   Por tanto la Comunidad contaba con los títulos competenciales necesarios para aprobar, en el Ley 1/2012, el IERV

   SEXTO .- Los anteriores razonamientos justifican el rechazo de los motivos de casación y la consiguiente imposición de costas a la recurrente, aunque, haciendo uso de la facultad que reconoce el artículo 139.3 LJCA , señalamos como cantidad máxima por dicho concepto la cifra de 8.000 euros.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad conferida por la Constitución esta sala ha decidido

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la "ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), contra la sentencia, de fecha 25 de septiembre de 2014, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 535/2012. Sentencia que confirmamos con imposición de las costas a la recurrente, si bien que limitadas en su cuantía máxima a la cifra de 8.000 euros.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso.

Insértese en la colección legislativa,

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico Rafael Fernandez Montalvo PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Fernandez Montalvo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.