STS, 3 de Marzo de 2016

Ponente:WENCESLAO FRANCISCO OLEA GODOY
Número de Recurso:3012/2014
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución: 3 de Marzo de 2016
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 3012/14 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Dª Silvia de la Fuente Bravo, en nombre y representación de la mercantil "FRAI DESARROLLOS INMOBILIARIOS, S.L.", contra sentencia de 11 de junio de 2014 dictada en el recurso número 130/2012 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.

Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que ostenta

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida de fecha 11 de junio de 2014 contiene parte dispositiva del siguiente tenor: <<Que desestimando la causa de inadmisibilidad del recurso, alegada por la Abogacía del Estado, entrando a conocer del fondo de la litis, desestimamos el recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora Doña Silvia de La Fuente Bravo, en nombre y representación de FRAI DESARROLLOS INMOBILIARIOS S.L., contra la resolución del Ministerio de Defensa de 5 de julio de 2011 que desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial, por ser ajustada a Derecho. Procede hacer expresa declaración de condena en costas a la actora.>>

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de "Frai Desarrollos Inmobiliarios, S.L.", presentó escrito ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, fundamentado en los motivos siguientes:

Primero.- Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia la infracción del artículo 3.1º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 9.3º de la Constitución y 2.2º de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado ; en relación con el principio de confianza legítima que se encuentra consagrado en nuestro Derecho partiendo del de seguridad jurídica y del de personalidad única de la Administración, conforme tiene declarado la jurisprudencia, de la que se deja cita concreta. Se aduce que cuando la recurrente comprobó que el planeamiento municipal estaba aprobado con el visto bueno de la Administración General del Estado, sin salvedad alguna y sin que pusiera de manifiesto la carencia de ninguno de los informes exigidos legalmente, actuó razonablemente confiando en que el Estado no tenía ninguna objeción al planeamiento municipal, lo que implicaba que éste no afectaba a servidumbres aeronáuticas y que todos los informes, incluidos los relativos a las posibles afecciones a la defensa nacional, habían sido emitidos sin salvedades. Al pretender posteriormente el Estado que la ejecución del planeamiento vulneraba las servidumbres de la base aérea, fue contra sus propios actos y quebró el principio de confianza legítima, lo que conlleva la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados.

Segundo.- Por la vía casacional que autoriza el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia la infracción del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , e relación a la valoración de la prueba documental, por entender la defensa de la mercantil recurrente que la intervención del Estado en la aprobación del planeamiento urbanístico es un hecho incontrovertido, por lo que no resulta necesario articular ningún motivo para impugnar la base fáctica de la sentencia. No obstante, se plantea el presente motivo para denunciar la ilógica valoración de la prueba y la infracción del precepto procesal mencionado, que contiene una norma tasada de valoración de la prueba de documentos públicos, al señalar que éstos harán "prueba plena del hecho" que documenten.

Se termina suplicando a la Sala que "... case la Sentencia recurrida, dictando otra por la que estime íntegramente la demanda interpuesta por mi representada".

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Abogado del Estado para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala que "... mediante sentencia que DESESTIME en su integridad dicho recurso, confirmando la sentencia recurrida y condenando al recurrente a pagar las costas procesales causadas en el mismo."

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia el día 23 de Febrero de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se interpone el presente recurso de casación por la mercantil "Frai Desarrollos Inmobiliarios, S.L.", contra sentencia de 11 de junio de 2014, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 130/2012 ; que había sido promovido por la mencionada sociedad, en impugnación de la resolución del Ministerio de Defensa, de 5 de julio de 2011, por la que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial. La mencionada resolución tenía como antecedente la reclamación que se había efectuado en nombre de la recurrente al Ministerio de Defensa, en fecha 17 de diciembre de 2009, en reclamación de los daños que se decía se le habían producido " como consecuencia del anormal funcionamiento de la Administración Pública, derivado... del hecho de haber obtenido... diversas licencias de edificación que no ha podido ejecutar en sus propios términos como consecuencia de la existencia de las servidumbres aeronáuticas del Aeródromo Militar de Armilla (Granada). De dichos daños son responsables, solidariamente, el Estado, la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Alhendin, pues... las tres entidades han participado en el proceso de tramitación de los diversos instrumentos urbanísticos y la concesión de licencias mostrando su conformidad a todo el procedimiento, sin hacer ninguna advertencia ni salvedad en relación con la existencia de las citadas servidumbres aeronáuticas ." Conforme se hacía constar en dicha reclamación -página 9- se reclamaba por esa responsabilidad la cantidad de 20.191.269,60 €. Dada la desestimación de dicha reclamación, se interpone demanda ante la Sala de instancia reclamando, por el concepto indicado, la cantidad de 19.959.917,29 €.

La Sala de instancia desestima la pretensión y confirma la resolución originariamente impugnada. Las razones que se dan en la sentencia recurrida como fundamento del fallo desestimatorio se contienen, en lo que trasciende al presente recurso, en los fundamentos cuarto y quinto, en los que se declara:

" La jurisprudencia viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor ( STS de 20 de junio de 2006 ).

A estos efectos indicar que contrariamente a lo expuesto en la demanda, no se da esa relación de causalidad ni el daño por los siguientes hechos y consideraciones:

En primer lugar que las citadas servidumbres fueron establecidas en el Real Decreto 511/1989, de 28 de abril, por el que se establecen las servidumbres aeronáuticas del aeródromo Militar de Armilla (Granada), sus instalaciones radioeléctricas, aeronáuticas y operación de aeronaves, siendo publicado en el BOE nº 14 de 13 de mayo de 1989. Dicho Real Decreto es una concreción para la Base de la Armilla de lo dispuesto con carácter general sobre servidumbres aeronáuticas por el artículo 51 de la ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea .

En su artículo 1º dicho Real Decreto dispone que: ...

El Real Decreto 584/1972, de 24 de febrero, de servidumbres aeronáuticas, recoge en su capítulo IV, las disposiciones generales a todas estas servidumbres. Así, cabe destacar que el artículo vigésimo octavo dispone que:...

La línea argumental en que descansa la demanda entronca con el principio de confianza legítima, trasunto del principio de seguridad jurídica, que puede concretarse, en palabras del Tribunal Constitucional, en la expresión «saber el ciudadano a qué atenerse», pues, según expone, la recurrente, confiando en las determinaciones de la Administración, a través de la consecución de diversas licencias de edificación municipales que no ha podido ejecutar en sus propios términos, para más tarde ver frustradas sus inversiones ante un cambio en las condiciones de edificaciones ante la afectación a las mismas de las servidumbres aeronáuticas.

El principio de seguridad jurídica, tal y como viene enunciado en el artículo 9.3 CE , no aparece configurado como un derecho subjetivo ( STC 28/1994, de 27 de enero ), sino como una exigencia objetiva del ordenamiento, que se impone al funcionamiento de todos los órganos del Estado ( STC 62/1984, de 21 de mayo ). Como ya declarase el Tribunal Constitucional en Sentencia 8/1981, de 30 de marzo , el principio de seguridad jurídica -ex artículo 9.3 CE -, bien que dirigido en especial al legislador, constituye un mandato a los poderes públicos.

En este contexto, además de lo expuesto, la Sala conviene con la Abogacía del Estado en que la recurrente ha podido ver limitadas o frustradas sus posibilidades, pero no lesionados sus derechos reales y patrimoniales pues no puede confundirse lo que constituye derechos consolidados con meras expectativas. Es que además el cambio de condiciones, respetando las servidumbres, ha sido aceptado por el mismo que reclama ahora el daño, ya que el propio actor aceptó la propuesta del Ministerio de Defensa respecto a la forma en que debían ejecutarse las obras en la zona de servidumbre, aceptando (al no recurrirla en tiempo y forma) la resolución de 10 de diciembre de 2007 por la que se supeditaba la realización de construcciones en la zona a determinados requisitos. Por tanto, puesto que dichos requisitos se impusieron por una resolución aceptada y no recurrida, tampoco cabe esgrimir la ilegalidad del perjuicio sufrido.

En efecto, por Resolución del Director General de Infraestructuras del Ministerio de Defensa de 31 de agosto de 2007 (folio 44), se acuerda denegar a la mercantil Frai Desarrollos Inmobiliarios, S.L, autorización para la realización de las obras que interesa, toda vez que las obras perjudican la servidumbre aeronáutica del Aeródromo Militar de Armilla (Granada).

Interpuesto recurso de reposición, por Resolución del propio Director General de Infraestructura de fecha 10 de diciembre de 2007 (folios 54 a 56), se desestima el mismo, al existir vulneración de las servidumbres aeronáuticas establecidas en el Real Decreto 511/1989, de 28 abril, y haberse efectuado las comunicaciones en él previstas. No obstante, en la propia resolución desestimatoria se permitiría la autorización solicitada, si se llevase a cabo modificación del Proyecto constructivo de acuerdo con los requerimientos indicados en los informes de 23 y 28 de noviembre de 2007 del Estado Mayor del Aire, asumiendo la entidad recurrente, con las garantías que al efecto se establezcan, el importe íntegro de los costes necesarios para la adecuación de la pista y las instalaciones asociadas, a fin de garantizar la seguridad de las operaciones aeronáuticas de la Base Militar de Armilla (Granada).

Al folio 68 del expediente obra Acta de Conformidad, de 28 de noviembre de 2008, suscrita entre la empresa Frai Desarrollos Inmobiliarios, S.L, y el Mando de Apoyo Logístico del Ejército del Aire.

Y es así que el incremento de costes que se demanda deriva de algo no imputable al Ministerio de Defensa, sino a la propia parte al no interesar la previa autorización de dicho Ministerio «antes del inicio de las obras», y de otra parte los perjuicios de mayor coste derivan, además del respeto de las servidumbres, de su propio proceder al aceptar y no recurrir la ya mencionada resolución de 10 de diciembre de 2007, en la que se acepta autorizar las obras siempre que se lleve a cabo la modificación del proyecto «con la asunción de la actora de los costes», propuesta que aceptó."

A la vista de esos fundamentos se interpone el presente recurso que, como ya se dijo, se funda en dos motivos; ambos por la vía casacional del "error in iudicando" del artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por los que se denuncia que la sentencia de instancia vulnera, en el primero de ellos, los artículos 3.1º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 9.3º de la Constitución y 2.2º de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado . En el segundo de los motivos, se denuncia la infracción del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Se termina suplicando a esta Sala casacional que se estime el recurso, se anule la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en la que se estime íntegramente el recurso interpuesto por la recurrente.

Ha comparecido en el recurso la Abogacía del Estado que suplica la desestimación del recurso.

SEGUNDO

Por lo que se refiere al primer motivo del presente recurso, ya dijimos que se funda en la vulneración de los artículos 3.1º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 9.3º de la Constitución y 2.2º de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado . En la fundamentación del motivo lo que se reprocha a la Sala de instancia es la vulneración del principio de confianza legítima que se dice garantizado en los preceptos mencionados. Y esa vulneración se ha producido, en el razonar del recurso, en el hecho de que hay constancia en las actuaciones que la Comisión de Urbanismo que procedió a la aprobación de los instrumentos del planeamiento en que se legitimaban las licencias urbanísticas que se le habían otorgado por el Ayuntamiento, se había dado traslado a la Administración General del Estado, vía Subdelegación del Gobierno en Granada, sin que por parte del Ministerio de Defensa se opusiera objeción alguna en relación con las limitaciones que para los terrenos afectados por dichos planes comportaban las ahora invocadas servidumbres aeronáuticas. De ahí se concluye que la recurrente " actuó razonablemente confiando en que el Estado no tenía ninguna objeción al planeamiento municipal, lo que implicaba que el mismo no afectaba a servidumbres aeronáuticas y que todos los informes, incluidos los referentes a las posibles afecciones a la defensa nacional habían sido emitidos sin salvedades ." Al pretender posteriormente el Estado que la ejecución del planeamiento vulneraba las servidumbres de la base aérea, fue contra sus propios actos y quebró el principio de confianza legítima, lo que conlleva la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados.

Suscitado el debate en la forma expuesta el motivo merece una delimitación ya desde el punto de vista formal que trasciende a lo que con el mismo se pretende. En efecto, no podemos olvidar que el recurso de casación, por tratarse de una recurso extraordinario, no autoriza a un examen completo del debate que se suscitó en la instancia o, si se quiere, a una revisión nueva de la legalidad de la actividad administrativa que fue objeto de impugnación ante el Tribunal "a quo"; al modo que autorizan los recurso ordinarios, como es el de apelación. En la casación, el objeto no es aquella actividad, sino la propia sentencia impugnada, porque la finalidad del recurso no es otra que la de controlar que los Tribunales de instancia, al dictar sentencia, proceden a la aplicación de las normas y jurisprudencia que fueran procedentes a la cuestión ante ellos suscitada. Por todo ello, los motivos del recurso han de estar referidos, en su formulación y fundamentación, a la propia sentencia recurrida y no a las cuestiones suscitadas en la instancia.

Se han hecho las anteriores consideraciones porque en la fundamentación del motivo se aprecia una exposición parcial e incompleta de lo que se ha decidido y razonado por la Sala de instancia y se omiten las referencias a lo ya examinado en la sentencia recurrida. En efecto, bien es verdad que la pretendida vulneración del principio de confianza legítima había sido ya invocada en la demanda de la recurrente como fundamento de la pretensión accionada. Precisamente por esa invocación, la sentencia de instancia hace referencia al mencionado principio, como se ha visto en su trascripción, porque no es cierto, como se aduce en el escrito de interposición, que el Tribunal de instancia se limitase a declarar que el ministerio de Defensa no tenía información alguna del planeamiento municipal. Como se ha visto antes, lo que se declara por la sentencia es, de un parte, que esa manifestación se hace en el último párrafo del fundamento cuarto y como corolario del régimen de las servidumbres legales que se examinan en el mismo. De otra, que el auténtico fundamento de la desestimación de la alegación referida a la vulneración del principio de confianza legítima invocada en la demanda se contienen en el fundamento quinto, donde se deja constancia que no puede aceptarse que se hubiesen "lesionado" los derechos "reales y patrimoniales" de la recurrente porque no existían auténticos "derechos consolidados" sino que, en su caso, existían "meras expectativas". Y para ello se funda la sentencia en la misma actuación de la propia recurrente, dejando constancia la sentencia de la aceptación de las decisiones adoptadas por la Administración militar para salvaguardar sus derechos, como ya hemos visto en la trascripción de la sentencia. Es decir, a juicio de la Sala de instancia, fue la propia actuación de la recurrente quien se aquietó a lo decidido por el Ministerio de Defensa para la efectividad de los derechos a la edificación, conforme a las licencias que se le habían concedido por el Ayuntamiento, de ahí que se rechazase la pretendida vulneración del principio de confianza legítima que, manifiestamente encaja mal con ese aquietamiento a las decisiones de la Administración.

Lo expuesto es relevante para resolver el motivo de casación que examinamos, porque ya en su planteamiento desconoce lo declarado por la sentencia de instancia, debiendo señalarse que no nos es dable proceder a revisar los hechos de que se parte en la sentencia recurrida porque, entre otros motivos, no han sido cuestionados. Ello obliga a concluir que ha sido la misma actuación pasiva de la recurrente la que ha supuesto la efectividad de las modificaciones que se dicen haber impuesto en la ejecución de las obras legitimadas por las licencias, aquietándose a lo declarado por la Administración en cuanto a la salvaguarda de esas limitaciones legales que imponen las servidumbres ya constituidas y los derechos reconocidos en las licencias concedidas, como se declara en la sentencia de instancia. Todo ello comporta rechazar la pretendida invocación de la vulneración de la confianza legítima que es lo que constituye el objeto del motivo que examinamos.

No obstante lo anterior, de por suficiente para rechazar el motivo que examinamos, no está de más que recordemos, siguiendo lo ya declarado en nuestra sentencia de 30 de octubre de 2012, dictada en el recurso 1657/2010 , que " el principio de la confianza legítima tiene su origen en el Derecho Administrativo Alemán ( Sentencia de 14 de mayo de 1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), del que fue recepcionado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo acoge ya en las sentencias de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz-Werk ) y se acepta como un principio general del Derecho Comunitario ( STS de 22 de Marzo del 2012, recurso 2998/2008 ). En Derecho Administrativo Español, regido por el principio de legalidad estricta de inspiración francesa, la institución no fue acogida hasta ya tardíamente, si bien la Jurisprudencia de esta Sala aplicó la confianza legítima como fundamento del examen de legalidad de las actuaciones administrativas (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio , 28 de julio de 1997 , 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , citadas en la de 22 de marzo de 2012 , ya mencionada), vinculando la confianza legítima con los principios más generales de la seguridad jurídica y buena fe, de larga tradición en nuestro Derecho Administrativo ( SSTS 10 de mayo de 1999 y la de 26 de abril de 2012 ). Nuestro Legislador, con ocasión de la reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1999, incorpora la confianza legítima en el artículo 3 , referido a los principios generales a los que debe adaptar su actividad la Administración Pública.

Conforme a lo declarado por la antes mencionada sentencia de 6 de julio de 2012 el principio de confianza legítima comporta que «la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento».

En esa misma línea se declara en la sentencia de 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ) que la institución «... encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento...». Se declara en la misma sentencia, con cita especial de la de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ), en relación con las consecuencias de la actuación contraria a la confianza legítima, «que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha...». Ese criterio se reitera frecuentemente por la Jurisprudencia de esta Sala como pone de manifiesto las citas que se contienen en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ).

En cuanto a los elementos de la confianza legítima, aparece como elemento básico para su apreciación que el ciudadano tenga, en palabras de la sentencia de 26 de abril de 2012 , antes citada, la «creencia racional y fundada» de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión. Ello no asimila la confianza legítima con el precedente administrativo, porque en éste lo que existe es una previa decisión de la Administración que, para un supuesto ulterior, no puede desconocer sin la preceptiva motivación, conforme a lo que se impone en el artículo 54 de le Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pero sin trascendencia indemnizatoria. En la confianza, la actuación administrativa a considerar está en el mismo procedimiento, en el que por las decisiones que se han adoptado por la Administración existe la creencia racional y fundada de que la decisión definitiva, la resolución, tendrá un determinado sentido para el ciudadano que, en esa creencia, ha realizado unos gastos y generado unas expectativas. Ese elemento psicológico de la confianza legítima se erige en elemento esencial de la institución y se viene exigiendo de manera reiterada por la Jurisprudencia de esta Sala. En este sentido se declara en la sentencia 3 de julio de 2012 (recurso 6558/2010 ): «... La protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de protección aquella ‹confianza› sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes...».

Lo que caracteriza a la confianza es que la propia Administración ha venido adoptando decisiones, en el mismo procedimiento, que han generado esa creencia racional y fundada de que se adoptará una decisión favorable a la petición del interesado.

Pero de las propias decisiones de esta Sala, se ha de concluir en un importante y relevante elemento para configurar la confianza legítima, a saber, que la concreta actuación que se espera en esa confianza sea conforme al Ordenamiento (sentencia últimamente citada), es decir, es preciso que la actuación de la Administración, con su conducta, induzca al administrado «a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho» ( sentencia de 3 de julio de 2012, dictada en el recurso 6558/2010 ). En ese mismo sentido se ha declarado que no puede ampararse en la confianza legítima «la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias», como se declara en la sentencia de 22 de marzo de 2012 (recurso 2998/2008 ), en la que se concluye que no puede mantenerse irreversible un comportamiento que se considera injusto.

Dando un paso más en esa vinculación entre actuación basada en la confianza legítima, la Jurisprudencia viene excluyendo la posibilidad de apreciarla cuando la actuación de la Administración no está sujeta a una potestad discrecional. Como declara la sentencia de 10 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), --por cierto, referida a un supuesto similar al de autos y que ha de servir para el examen de las cuestiones que se suscitan en la demanda-- «la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado. En estos supuestos el quebrantamiento del principio de confianza legítima tan solo podrá llevar consigo la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados al administrado como consecuencia del mismo (...)». Se hace con ello referencia a la idea, que se contiene en la demanda, de que la confianza legítima ha de entrar en juego cuando no se trate de una actividad reglada, porque en tales supuestos el resarcimiento deberá canalizarse por la vía de la responsabilidad patrimonial; es decir, en tales supuestos la actividad reglada habrá generado, en su caso, un auténtico derecho cuyo resarcimiento deberá canalizarse por esa institución de la responsabilidad, cuyo alcance es el valor económico del derecho frustrado; en tanto que en la confianza legítima, precisamente por esa incidencia en la actividad discrecional de la Administración, tan solo genera el derecho de resarcir los gastos o daños ocasionados en la actuación desplegada por el ciudadano, en la creencia racional y fundada y basada en hechos de entidad suficiente, de que se produciría una determinada actividad por la Administración, sin afección a derecho concreto.

Como se declara en la sentencia de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ) «...no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado». Y se concluye en la mencionada sentencia que «ha de insistirse en que la regulación legal no se ve alterada por el principio de confianza legítima.» (FJ 3º)

(...)Es cierto, como en el motivo casacional se razona, que no puede asimilarse la confianza legítima con la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, ya que en esta existe una auténtica frustración de un derecho, en tanto que en aquella basta con la existencia de esa creencia de que la Administración va actuar de una determinada manera, por la creencia generada con los actos previos ocasionando una serie de gastos que han de ser resarcidos; pero no supone ello que la Sala de instancia haya confundido ambas instituciones de contenido bien diferente; porque en el caso de autos, ni cabe apreciar aquella creencia razonable y fundada ni cabe apreciar la existencia de unos gastos que se hayan visto decepcionados porque la actuación de la recurrente demuestra una desidia ante el informe desfavorable -y no definitivo- impropia de la actuación que había mostrado erigiéndose en promotora del Proyecto. Razones todas que obligan a rechazar el motivo examinado. (FJ 5º)"

Pues bien, teniendo en cuenta lo expuesto, no puede estimarse que en el presente supuesto nos encontremos con un supuesto de actuación de la recurrente con base en la confianza legítima generada por las resoluciones en que se le otorgaron las licencias urbanísticas. En primer lugar, porque como ya dijimos antes y deja constancia la Sala de instancia en su sentencia, es indudable que si la recurrente se aquietó a lo declarado por la Administración militar para hacer efectivo su derecho de edificación, con salvaguarda de las servidumbres legales impuestas por la instalaciones del aeródromo militar, difícilmente puede hablarse de ese actuar basado en aquellas licencias que ella misma, en su efectividad, estuvo dispuesta a rectificar.

De otro lado, es necesario constatar que, conforme se ha dicho, la jurisprudencia diferencia entre la confianza legítima y la responsabilidad, como instituciones bien diferentes, sin perjuicio de sus efectos, y que en el recurso se confunden, precisamente porque aquella se funda en la creencia psicológica y la segunda en la efectividad del derecho vulnerado, en cuanto aquella puede entrar en juego cuando no existan potestades regladas. En el caso de autos no existe esa vulneración del derecho, precisamente porque la decisión que se reprocha a la Administración no es discrecional, porque no puede serlo aquella decisión encaminada, en su caso, a la defensa de las servidumbres legales o, si se quiere y evitando la asimilación de la institución con los clásicos derechos reales, con la limitaciones que la ley impone a la propiedad con fundamento en el artículo 33 de la Constitución .

Y es que no puede silenciarse una cuestión que se ha obviado en todo el proceso. En efecto, se ha omitido traer al proceso las resoluciones en las que se otorgaron las licencias, resoluciones olvidadas en todas las alegaciones de la recurrente, cuando esas resoluciones, por su misma naturaleza, precisamente por tratarse de actos de autorización, de una parte, son actos reglados; de otra, son actos que se atienen al control de legalidad de la actuación de los particulares en el ámbito exclusivamente urbanístico.

La consideración de las resoluciones en que se conceden las licencias de urbanismo como resoluciones en que se ejercita un control de legalidad se configuran como actos reglados en que la Administración no ejerce potestades discrecionales, porque ese control ha de atenerse a lo que se impone en el planeamiento. Y si ello es así, y conforme ya hemos visto al delimitar el concepto de la confianza legítima, no es admisible esa invocación cuando se trata de actos de tal naturaleza.

De otra parte, y como complemento de lo expuesto, precisamente por constituir las licencias urbanísticas un control previo de la actividad a desarrollar en la propiedad de los particulares conforme a lo establecido en el planeamiento, se hace dejación de aquellos otros presupuesto de la concreta actividad a desarrollar se impongan por normativa de otra naturaleza. De ahí la salvedad que siempre en nuestro Derecho han tenido las licencias sobre la necesidad de obtener las restantes autorizaciones que fueran necesarias. Así lo exige el artículo 169, en su párrafo primero, de la Ley de la Asamblea de Andalucía 7/2002, de 17 de diciembre , de Ordenación Urbanística de Andalucía, en la que se impone la necesidad de obtener licencia urbanística municipal para los actos de " construcción o edificación e instalación ", pero ello " sin perjuicio de las demás autorizaciones o informes que sean procedentes ". Es decir, se dejaba a salvo la necesidad de otro tipo de autorizaciones que fueran necesarias por afectar a los concretos actos pretendidos por el dueño de los terrenos.

Teniendo en cuenta ese condicionante de las licencias urbanísticas, debe tenerse en cuenta la normativa en materia de servidumbres aéreas que recaían sobre los terrenos a los que se hace referencia en la sentencia de instancia y en las resoluciones de la Administración en el expediente. Tales resoluciones, que tienen como presupuesto precisamente esa necesidad de solicitar esa autorización vinculada a esas servidumbres y que es donde se enmarcaría la resolución de la Administración, que la recurrente dejó firme y consentida, en las que se determinaba la forma en que podría ejercitar su derecho a edificar sin afectar a las servidumbres impuestas al servicio del aeródromo.

Bien es verdad que sería el planeamiento general donde encontraran claro acomodo la compatibilidad entre las limitaciones que el derecho a la transformación urbanística imponen estas servidumbres legales y las previsiones del planeamiento, compatibilidad que, en efecto, deberían canalizarse por la vía de la emisión de informe de la correspondiente Administración en favor de la cual se imponen esas servidumbres y el planificador. Sin embargo, es lo cierto que esas servidumbres, por su propia naturaleza, se imponen directamente por la ley y, como se ha dicho reiteradamente por la Jurisprudencia, se adaptan mal a la vieja institución romanista de la servidumbre, porque constituyen el marco normal del derecho de propiedad, de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Constitución . Y en este sentido es el artículo 51 de la Ley de Navegación Aérea (Ley 48/1960, de 21 de julio) a que se hace referencia en la sentencia de instancia la que excluye la obtención de facultades con base al derecho de propiedad, que es a lo que se refieren las licencias, por imponerse al mismo contenido del derecho.

Procede desestimar el motivo primero del recurso.

TERCERO

El segundo motivo del recurso, también por la vía del "error in iudicando", denuncia que la sentencia de instancia vulnera el artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . En la fundamentación del motivo, se razona que constituye un hecho incontrovertido que La Administración General del Estado tuvo intervención en la aprobación tanto del Plan General de Ordenación Urbana municipal como del Plan Especial que afectaba a los terrenos de la recurrente a que se refieren las licencias de las que traen causa la reclamación indemnizatoria accionada en este proceso. Se pretende vincular esa intervención en el hecho de que no se hubiere hecho referencia a las servidumbres aeronáuticas en el momento de tramitación de los mencionados instrumentos del planeamiento, lo que refuerzan la concurrencia de la actuación sobre la base de la confianza legítima de la recurrente.

Nuevamente es necesario que este Tribunal haga una aclaración al motivo que examinamos y también desde el punto de vista formal. Ya de entrada porque el motivo está formulado " a efectos meramente cautelares y para el caso de que se entendiera que resulta necesario para el relato fáctico de la sentencia ", en orden a la intervención de la Administración General del Estado en las tramitación de los instrumentos del planeamiento ya mencionados; lo cual no deja de ofrecer una incompatibilidad con la misma técnica casacional a la que es extraña esa formulación de motivos desde el punto de vista preventivo, porque los motivos concurren sólo en cuanto exista la vulneración, en la modalidad casacional elegida, de las normas y jurisprudencia en que se fundan, de conformidad con lo establecido en el artículo 88.1º.d), en relación con el artículo 92.1º, ambos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Pero además de ello, vincular este motivo segundo al pretendido principio de la confianza legítima, le hace correr la misma suerte que el anterior.

Además de lo anterior, en la medida en que se está cuestionando la valoración que se hace por la Sala de instancia de las pruebas aportadas al proceso, es de recordar que una jurisprudencia inconcusa de este Tribunal viene declarando que el recurso de casación no autoriza, en principio, la revisión de la valoración de la prueba realizada por los Tribunales de instancia, porque estando basada dicha actividad probatoria en el principio de inmediación, son los Tribunales de instancias los que están en mejores condiciones para realizarla, de ahí que solo en aquellos supuestos extremos en que dicha valoración pueda ser tachada de arbitraria, ilógica o conduzca a resultados inverosímiles, afectando al derecho fundamental a la tutela judicial efectividad del artículo 24 de la Constitución , podrá revisarse en casación. Pues bien, en el caso de autos ni se aduce ni se aprecia que exista esa extrema deficiencia en la valoración de la prueba.

Procede desestimar el motivo segundo y, con él, de la totalidad del recurso.

CUARTO

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

No ha lugar al presente recurso de casación 3012/2014, promovido por la representación procesal de "FRAI DESARROLLOS INMOBILIARIOS, S.L.", contra sentencia de 11 de junio de 2014, dictada en el recurso número 130/2012, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , con imposición de las costas a la parte recurrente, hasta el límite señalado en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , haciendo constar que es firme y no procede interponer recurso alguno. D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª. Ines Huerta Garicano PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.