STS, 2 de Marzo de 2016

PRIMERO .- La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 13 de febrero de 2014 sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 539/2009 , promovido por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA), en el que fue impugnada la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de marzo de 2009, por la que se aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos 29.190 metros de longitud que comprende el término municipal de Miengo (Cantabria) excepto el tramo de unos 250 metros que linda con el término municipal de Polanco.

SEGUNDO .- En el expresado recurso, la Sala de instancia dictó sentencia cuya parte dispositiva declara, literalmente reproducido:

"...1.Se desestima el motivo de inadmisibilidad opuesto por la letrada de los servicios jurídicos del Gobierno de Cantabria.

2. Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA), frente a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de marzo de 2009 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa unos 29.190 metros de longitud, que comprende el término municipal de Miengo (Cantabria).

3. Declaramos la expresada Orden Ministerial, en relación con la anchura de la servidumbre de protección comprendida entre los vértices 250.330 y 250.354 de dicha poligonal, no conforme con el ordenamiento jurídico, anulándola en dicho tramo, en el que tal anchura se fija en 100 metros.

4. Sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes...".

TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, las representaciones procesales de la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS URBANIZACIÓN000 , de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO RESIDENCIAL CUCHÍA y la Letrada de los Servicios Jurídicos del GOBIERNO DE CANTABRIA presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos de preparación del recurso de casación, que fueron tenidos por preparados mediante diligencias de ordenación de 29 de mayo y 2014 y 3 de junio de 2014, en las que asimismo se acuerda emplazar a las partes para que, en treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal Supremo.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el Procurador Sr. Argos Linares, en las representaciones indicadas y la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando sus escritos de interposición del recurso de casación: el primero, el 22 de julio de 2014, en representación de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO RESIDENCIAL CUCHÍA y de la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS URBANIZACIÓN000 ; y la Letrada autonómica en la del GOBIERNO DE CANTABRIA, el 9 de septiembre de 2014 en que, tras aducir los motivos que consideraron oportunos, solicitaron a la Sala lo siguiente:

- La Junta de Compensación del Polígono Residencial Cuchía y la Comunidad de Propietarios URBANIZACIÓN000 solicitaron: "...se dicte en su día Sentencia estimando el recurso y casando la Sentencia impugnada, declarando la conformidad a Derecho de la Orden Ministerial recurrida, con imposición de costas a la parte recurrida en los términos consignados en esta demanda" .

- Por su parte, el Gobierno de Cantabria, propugna: "...dicte Sentencia en la que acuerde haber lugar al recurso de casación y, en consecuencia, revocando la Sentencia recurrida, declare la conformidad a derecho de la Orden Ministerial en relación con la anchura de la servidumbre de protección comprendida entre los vértices 250.330 y 250.354 de dicha poligonal, manteniendo dicha servidumbre en veinte metros...".

QUINTO .- Admitidos a trámite los tres mencionados recursos de casación por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 6 de octubre de 2014, se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta para su sustanciación, conforme a las reglas de reparto de asuntos, disponiéndose por diligencia de ordenación de 15 de octubre de 2014 entregar copia de los escritos de interposición del recurso a las partes recurridas para que en treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevó a cabo el Abogado del Estado en escrito de 4 de noviembre de 2014, en el que solicitó se dictase sentencia desestimatoria de las pretensiones de los recurrentes con expresa imposición de costas a éstos; por su parte, el Procurador Don Fernando Pérez Cruz, en la representación de la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA), interesó en escrito de 24 de noviembre de 2014 se dictase en su día sentencia que desestime los recursos de casación, imponiendo las costas a las partes recurrentes.

SEXTO .- Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de febrero de 2016, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia pronunciada el 13 de febrero de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso nº 539/2009 , cuya impugnación se dirigió frente a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de marzo de 2009, que aprueba el deslinde del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa unos 29.190 metros de longitud que comprende el término municipal de Miengo (Cantabria), salvo unos 250 metros en la parte lindante con el término de Polanco.

SEGUNDO .- La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo, fundando su fallo en los siguientes razonamientos, expresados en los fundamentos jurídicos primero a sexto (salvo el tercero) que se reproducen literalmente:

"[...] PRIMERO. Concretamente la asociación actora impugna el tramo comprendido entre los vértices 250.330 a 250.354, según figuran en la hoja 7 de los planos escala 1:2000 de enero de 2008, de los de la Dirección General de Costas que obran en el expediente administrativo, y exclusivamente en lo que se refiere a la anchura de la servidumbre de protección.

Es la Consideración 3) de la resolución combatida la que razona que para la determinación del límite interior de la servidumbre de protección se ha tenido en cuenta (que) a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 el planeamiento urbanístico vigente en el término municipal de Miengo eran las Normas Subsidiarias aprobadas definitivamente el 1 de junio de 1987 . Para aplicar las reducciones previstas en las Disposiciones Transitoria Octava y Novena del Reglamento de Costas se han considerado las áreas urbanas así clasificadas por estas Normas (núcleos urbanos de Cudón y Mogro) así como, el sector de suelo apto para urbanizar de Cuchía, que contaba con el Plan Parcial aprobado el 28 de junio de 1988, publicado en el Boletín Oficial de Cantabria el 26 de agosto de 1988, cuya revisión daría lugar a indemnización de acuerdo con el Informe de fecha 13 de febrero de 2009 de la Dirección General de Urbanismo del Gobierno de Cantabria.

Según lo indicado, continua la misma resolución, la anchura de la zona de servidumbre de protección se delimita con 100 metros excepto entre los vértices (...) 250.330 a 250.354 (...) que se delimita con 20 metros.

SEGUNDO. La asociación actora sustenta su pretensión impugnatoria de la demanda, esencialmente, en las siguientes consideraciones:

Nulidad parcial del deslinde por vulnerar la Disposición Transitoria Tercera.2 de la Ley de Costas .

El Plan Parcial de Cuchía (que consideraba la zona como suelo apto para urbanizar) fue aprobado definitivamente el 28 de junio de 1988 (BOC de 26 de agosto de 1988), por lo que estaríamos, o bien en el supuesto del apartado a) de dicha disposición transitoria, ya que el Plan Parcial fue publicado tras la entrada en vigor de la Ley de Costas, o bien en el supuesto del apartado b) de la misma, por haberse aprobado después del 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas (29 de julio de 1988). Y en ambos casos la consecuencia seria la misma: aplicación de anchura de la servidumbre de protección de 100 metros, y no la de 20 metros que establece la Orden Ministerial impugnada.

Se recurrió la licencia de obra ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Santander, dictándose la sentencia de 6 de marzo de 2001 que fue confirmada por la del TSJ de Cantabria de 17 de julio de 2001. Recurrida ésta en casación en Interés de Ley, el Tribunal Supremo dictó sentencia con fecha de 16 de junio de 2003 , que estimó el tercer motivo formulado por el Ayuntamiento de Miengo, estableciendo la doctrina legal de que: cuando la disposición transitoria 3ª de la Ley de Costas y disposición transitoria 8ª de su Reglamento se refieren a "aprobación definitiva del Plan Parcial", se refieren al Acuerdo de aprobación definitiva y no a su publicación.

Al contrario de lo que sostiene la Administración, tal doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo en interés de Ley, no cambia nada. Interpretando la Ley y el Reglamento en la forma establecida por dicho Tribunal Supremo, la consecuencia es la misma, dado que el Plan Parcial de Cuchía, al haberse aprobado definitivamente entre el 1-1-1988 y el 29-7-1988, debió revisarse para adaptarse a las exigencias de la Ley de Costas y por tanto establecerse una servidumbre de protección de 100 metros siempre, claro esta, que esa limitación no hubiera dado lugar, en aquel momento, a indemnización.

La legislación urbanística aplicable era la Ley del Suelo de 1976, cuyo artículo 87.2 indicaba que: la modificación o revisión de ordenación de terrenos y construcciones establecida para los Planes Parciales (...) solo podrá dar lugar a indemnización si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los respectivos Planes o Programas, o transcurridos aquellos, si la ejecución no se lleva a efecto por causas imputables a la Administración .

Precepto que ha de ser interpretado de acuerdo con la doctrina de las SSTS 12-5-1987 y 27-3-1991 , de cuya aplicación al presente caso resulta que los propietarios de los terrenos incluidos dentro del ámbito de aplicación del Plan Parcial de Cuchía, no tenían derecho a indemnización.

En el momento de entrada en vigor de la Ley de Costas, no se había publicado el Acuerdo de aprobación definitiva en el Boletín Oficial, ni el contenido íntegro del Plan parcial para su entrada en vigor (Art. 70.2 de la LBRL), ni se había transmitido al Ayuntamiento de Miengo ningún terreno de cesión obligatoria, ni aprobado y tramitado los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación, ni aprobado el Proyecto de Compensación, ni tampoco aprobado el Proyecto de Urbanización.

Solo procede la indemnización cuando se acredite la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes y derechos de quien reclame, y se justifique que ha dado efectivo cumplimiento de los deberes y actuaciones que impone a los propietarios el ordenamiento urbanístico. Y nada de eso se había producido al entrar en vigor la Ley de Costas, únicamente se había acordado la aprobación definitiva del Plan, pero ni siquiera se había publicado el Acuerdo ni el contenido íntegro de las Ordenanzas, mucho menos se podía haber procedido a la constitución de la Junta de Compensación y aprobación del Proyecto de Compensación, dando lugar a la equidistribución de beneficios y cargas, y a cesiones obligatorias y gratuitas, ni se había podido aprobar el Proyecto de Urbanización que permitiera la urbanización de los terrenos [...].

[...] CUARTO. Circunscrita la controversia, como ya se ha indicado, a la impugnación de a la anchura de la servidumbre de protección, establece con carácter general el artículo 23.1 de la Ley 22/1988, de Costas , que: La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.

Como excepción a dicha norma general, la Disposición Transitoria Tercera.2.a) de tal Ley de Costas (Disposición Transitoria Octava , 1 del Reglamento) se pronuncia en los siguientes términos:

2. En los terrenos que, a la entrada en vigor de la Ley de Costas, estén clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanización, se mantendrá el aprovechamiento urbanístico que tengan atribuido, aplicándose las siguientes reglas:

   1. Si no cuentan con Plan parcial aprobado definitivamente, dicho plan deberá respetar íntegramente y en los términos de la disposición transitoria anterior las disposiciones de la Ley de Costas, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística.

   2. Si cuentan con Plan parcial aprobado definitivamente, se ejecutarán las determinaciones del plan respectivo, con sujeción a lo previsto en la disposición transitoria novena, 1, de este Reglamento (transitoria tercera, 3 de la Ley), para el suelo urbano. No obstante, los planes parciales aprobados definitivamente con posterioridad al 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas , que resulten contrarios a lo previsto en ella, deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. La misma regla se aplicará a los planes parciales cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración, cualquiera que sea la fecha de su aprobación definitiva.

   Normativa transitoria cuya interpretación y aplicación no resulta sencilla, y que ha sido objeto de una abundantísima doctrina tanto del Tribunal Supremo como de esta Sala de la Audiencia Nacional. Así, con carácter general, hemos manifestado en ocasiones anteriores, lo siguiente: ( SSAN de 29-11-2002, Rec. 515/2000 , y de 28-2-2007 Rec. 609/2004 , entre otras):

1. La Ley de Costas, en la medida en que contiene disposiciones que suponen un cambio del status existente con anterioridad a su entrada en vigor, estableció un sistema o régimen transitorio tratando de conciliar la situación jurídica existente con las exigencias de la nueva Ley. En concreto, el régimen jurídico transitorio en materia de servidumbres se encuentra en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley y ha sido desarrollado por las Disposiciones Transitorias Séptima a Novena del RD 1417/1989 , que aprueba el Reglamento de Costas.

2. Conforme se infiere de la Exposición de Motivos de dicha Ley, en esencia el criterio utilizado es el siguiente: Se establece la plena aplicación de los criterios contenidos en la Ley en materia de servidumbre de protección respecto de las fincas que se ubiquen en tramos de costa que todavía no están urbanizados, y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas donde sí se ha consolidado dicho derecho, la anchura servidumbre de protección se limita a 20 metros. De este modo se consigue evitar por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación.

   QUINTO. En el presente litigio existe conformidad entre las partes (tanto de la actora como del Abogado del Estado y de los demás codemandados), en considerar que nos hallamos en el supuesto del apartado b) de la disposición transitoria tercera.2, párrafo segundo de la Ley de Costas , en cuanto el Plan Parcial de Cuchía fue aprobado definitivamente el 28 de junio de 1988, es decir, con posterioridad al 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas.

   Pues si bien en un primer momento pudo haber cierta controversia, ello no ofrece lugar a dudas, en la actualidad, tras la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2003 , dictada en interés de Ley, que estipula con rotundidad que cuando tal disposición transitoria 3ª de la Ley de Costas y disposición transitoria 8ª de su Reglamento se refieren a aprobación definitiva del Plan Parcial, ha de considerarse como tal el Acuerdo de aprobación definitiva, y no a su publicación.

   Se trata, por tanto, de que los planes parciales (en el presente caso el de Cuchía) que resulten contrarios a lo previsto en la Ley de Costas, deben ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones (servidumbre de protección de 100 metros), pero ello siempre que no se dé lugar a indemnización, de acuerdo con la legislación urbanística.

   De lo que se concluye que en definitiva, la discrepancia entre las partes, se encuentra en determinar si la revisión del Plan Parcial (aprobado el 28 de junio de 1988) para adaptarlo a la Ley de Costas daría o no lugar a indemnización.

   En consecuencia, la citada normativa transitoria ha de completarse también con la Disposición Transitoria Octava. 2 del mismo Reglamento de Costas que señala que: A efectos de lo establecido en el apartado anterior, sólo se tendrán en consideración las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico que, resultando exigibles por la estricta aplicación de la Ley de Costas, supondrían una modificación del planeamiento vigente indemnizable con arreglo a la legislación urbanística. En consecuencia, no serán obstáculo para la aplicación de la citada Ley las indemnizaciones que, en su caso, sean exigibles por los gastos realizados en la redacción de planes o proyectos, expedición de licencias u otros derivados del cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa vigente.

   Lo anterior porque, como esta misma Sala y sección consideró en la SAN de 5 de diciembre de 2008 (Rec. 21/2006 ), tanto en los casos de suelo urbanizable programado con Plan Parcial aprobado definitivamente con posterioridad al 1 de enero de 1988 y antes del 29 de julio de 1989 (el supuesto de autos), como en los casos de suelo urbanizable programado o apto para la urbanización que no cuente con Plan Parcial, lo relevante para la fijación de la anchura de la servidumbre de protección en cien metros o en una anchura inferior, hasta el límite de veinte metros fijado para el suelo urbano, es la procedencia o improcedencia de una indemnización de acuerdo con la legislación urbanística.

   Es decir, si como consecuencia de la fijación de la anchura de la servidumbre de protección en cien metros, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, hubiera que disminuir determinados aprovechamientos urbanísticos reconocidos en el Plan General de Ordenación Urbana o, en su defecto, en las Normas Subsidiarias de planeamiento, al concretarse el Plan Parcial de forma definitiva, y dicha disminución de aprovechamientos fuera indemnizable, la anchura de la servidumbre de protección, de acuerdo con lo establecido en las Disposiciones Transitorias tercera 2 a) de la Ley y octava 1 a) de su Reglamento, se reducirá para evitar tales indemnizaciones, procurando que tal anchura sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por dicho planeamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser, lógicamente, inferior a los veinte metros establecidos por las Disposiciones Transitorias tantas veces citadas.

   No puede por tanto aceptarse, prima facie, que cuando el suelo urbanizable programado cuenta con Plan Parcial aprobado, la servidumbre de protección quedará siempre reducida a veinte metros por el hecho de que dicho Plan así lo hubiera establecido, pues ello dependerá no tanto de lo que diga el Plan como de que sea o no posible mantener el aprovechamiento urbanístico que dicho suelo urbanizable programado o apto para urbanizar tenga atribuido, de manera que si es posible mantenerlo con una anchura de la servidumbre de protección de cien metros, ésta será la que deba fijarse, pero, si no es posible respetar el aludido aprovechamiento urbanístico y su disminución conlleva la necesidad de fijar indemnizaciones, se reducirá dicha anchura hasta hacer posible el mantenimiento de ese aprovechamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser inferior a veinte metros.

   De lo anterior se deduce, para el caso examinado, que la anchura de la servidumbre de protección solo será inferior a los 100 metros cuando dicha anchura, en el momento de entrar en vigor la Ley de Costas, supusiera una disminución de los aprovechamientos urbanísticos que tuviera atribuido ese suelo por las Administraciones urbanísticas competentes. En caso contrario, y cualesquiera que sean los avatares posteriores desde el punto de vista urbanístico, la servidumbre de protección debe tener la anchura de los cien metros y así debe declararlo la Administración de Costas por medio del procedimiento correspondiente de deslinde.

   SEXTO. Así pues y una vez fijada la normativa y doctrina de aplicación a la presente controversia, la cuestión se circunscribe, a continuación, a un tema de índole probatoria. Y ello dado que se trata ahora de resolver si ha quedado acreditado o no en las actuaciones que, a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, existían aprovechamientos urbanísticos susceptibles de indemnización, es decir, derechos de aprovechamiento consolidados correspondientes a los propietarios del suelo conforme a la legislación urbanística, en cuanto derechos patrimonializados cuya lesión hiciera nacer un derecho de indemnización. Aprovechamientos urbanísticos que son los contemplados en el artículo 87.2 de la Ley del Suelo de 1976 (artículo 35 del R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de junio), del que se desprende, con carácter general, que existe tal derecho a la indemnización cuando el Plan Parcial se ha realizado en su totalidad por haber sido cumplidos los deberes urbanísticos.

   A tales efectos probatorios reviste gran trascendencia el Informe de la Dirección General de Urbanismo del Gobierno de Cantabria de 13 de febrero de 2009 sobre el Plan Parcial de Cuchía, al que se hace referencia en las contestaciones a la demanda (del Abogado del Estado y también de los demás codemandados) y donde se indica lo siguiente:

   El 28-2-1990 la Demarcación de Costas de Cantabria se dirigió a la Comisión Regional de Urbanismo, señalando la posible revisión de los planes parciales que hubieran sido aprobados entre el 1-1-1998 y la entrada en vigor de la Ley de Costas, lo que motivó el Acuerdo de 12 de abril de 1990 iniciando procedimiento para determinar dicha posibilidad (de revisión), dando traslado a los Ayuntamientos afectados.

   Como consecuencia de ello, en el presente Plan Parcial se procedió por el Ayuntamiento a la aprobación del correspondiente Proyecto de compensación, proyecto de urbanización, cesión por parte del promotor del aprovechamiento urbanístico correspondiente, ejecución de las correspondientes obras de urbanización, es decir, al cumplimiento de los deberes urbanísticos que determinan la adquisición de facultades y derechos inherentes, lo que a priori supone que cualquier merma de tales aprovechamientos urbanísticos debe dar lugar a indemnización.

   En este sentido ya se ha pronunciado la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del litoral que excluye de su ámbito de aplicación la totalidad de la superficie correspondiente al Plan Parcial, e incluso la propia Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo a petición del Presidente de la Comunidad de Propietarios " URBANIZACIÓN000 " de Cuchía, ya comunicó el 28 de mayo de 2007 que dicho Plan parcial se consideraba vigente.

   En base a dicho Informe consideran los codemandados que como el Plan parcial ahora examinado fue objeto de la correspondiente revisión, se encontraban ya consolidados o patrimonializados los derechos de aprovechamiento correspondientes a los propietarios del suelo, por lo que tales derechos urbanísticos eran indemnizables y por tanto, conforme a la repetida transitoria tercera,2.b) de la Ley de Costas, lo procedente era fijar una anchura de la servidumbre de 20 metros, tal y como figura en la Orden Ministerial combatida.

   Entiende esta Sala, no obstante, que a pesar de lo estipulado en dicho Informe, lo esencial, a efectos de la aplicación repetida normativa transitoria, y según se desprende de la doctrina expuesta en los fundamentos anteriores, no es que tanto que se haya dado cumplimiento o no a dichos deberes urbanísticos que son los que determinan la adquisición de las facultades y derechos susceptibles de indemnización, sino si tal cumplimiento de deberes urbanísticos se había llevado a cabo, o no, en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas.

   A tal efecto figura en el procedimiento, unida al correspondiente ramo de prueba, determinada documentación remitida por el Ayuntamiento de Miengo acreditativa de que los Estatutos y Bases de actuación del Plan parcial tantas veces citado, y el Proyecto de compensación y Proyecto de urbanización del mismo se aprobaron, todos ellos, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas en fechas, respectivamente, de 4 de marzo de 1989, 9 de abril de 1990 y 11 de junio de 1990 y si bien el Ayuntamiento no ha remitido el resto de la documentación que fue propuesta y admitida como prueba en el mismo trámite, consistente en la fecha en que se produjo la cesión del aprovechamiento urbanístico, y en la del Acta de recepción de las obras de urbanización finalizadas, en cualquier caso se trata de actuaciones que, de haberse producido, necesariamente tuvo que ser con posterioridad a los anteriores acuerdos.

   En definitiva, ha resultado acreditado en autos que el desarrollo del Plan Parcial se llevó a cabo con posterioridad al 29 de julio de 1988, según se desprende de la meritada prueba documental e incluso del propio Informe de 13 de febrero de 2009 de la Dirección General de Urbanismo de Cantabria en que se basa la Administración, dada su indeterminación de fechas.

   Por todo ello procede anular la Orden Ministerial combatida en lo que se refiere al tramo impugnado comprendido entre los vértices 250.330 y 250.354, dado que se ha justificado, por la Asociación ARCA, que el Plan parcial aprobado el 28-6-1988, a pesar de que no generaba derechos indemnizatorios previstos en la legislación urbanística, no estipulaba una anchura de la servidumbre de protección de 100 metros, que es la contemplada con carácter general de la Ley de Costas, contraviniendo tal normativa de costas.

   Por lo que consideramos, conforme a la DT 3ª.2.b) de tanta cita, que contrariamente a lo apreciado por la Administración, en el presente supuesto debió revisarse el Plan Parcial de Cuchía a fin de aplicar la anchura de la servidumbre de protección de 100 metros, lo que conlleva la estimación de la pretensión de la demanda [...]".

   TERCERO .- Los diferentes recursos de casación articulan los siguientes motivos:

   1. El Gobierno de Cantabria deduce dos, ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción , denunciándose a través del primero la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables al asunto y, en particular, de la disposición transitoria tercera . 2. b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , en relación con la disposición transitoria octava . 1. b ) y 2 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la citada Ley de Costas; así como de la jurisprudencia que los aplica.

      En el segundo motivo de casación, también al amparo de la letra d) del artículo 88.1 LJCA , en relación con el primero, se dice vulnerado el artículo 87.2 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (actual art. 35 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo) y de la jurisprudencia que los aplica.

   2. La Comunidad de Propietarios URBANIZACIÓN000 sostiene igualmente dos motivos de casación: el primero de ellos, al amparo de lo dispuesto en el subapartado a) del apartado 1 del artículo 88 de la ley 29/1998, de 13 de julio , a través de cuyo planteamiento se atribuye un exceso de jurisdicción en que ha incurrido el tribunal a quo; y el segundo motivo imputa la infracción del mismo precepto de la Ley de Costas.

   3. La Junta de Compensación del Polígono Residencial Cuchía aduce los mismos motivos de casación y con idéntica formulación que la anterior.

      CUARTO .- Un orden lógico aconseja comenzar el análisis del motivo casacional aducido por las partes privadas -Junta de Compensación y Comunidad de Propietarios- en que se imputa a la sentencia un exceso de jurisdicción. En justificación de su tesis, ambas partes recurrentes sostienen, con idénticas palabras, que "[...] en la Sentencia recurrida el Tribunal a quo declara expresamente que la revisión del Plan Parcial Cuchía para adaptarlo a las determinaciones de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no genera derecho a indemnización a favor de los propietarios afectados...

      Por tanto, el Tribunal a quo no se limita a resolver sobre la conformidad a Derecho o no de la Orden Ministerial combatida, sino que además declara no haber lugar a indemnización, lo que para esta parte constituye un exceso de jurisdicción, dicho sea con el máximo respeto, habida cuenta que la competencia para pronunciarse sobre dicho extremo corresponde a la Administración urbanística, teniendo el presente orden jurisdiccional por objeto, a los efectos que aquí interesan y con los matices que se quieran, la revisión de los actos dictados por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus potestades [...]".

      La adecuada articulación del motivo de casación tipificado en el artículo 88.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), exige fundamentar de forma precisa y convincente la concurrencia del exceso, abuso o defecto de la jurisdicción en que habría incurrido el Tribunal sentenciador, como resulta de la interpretación sistemática del expresado precepto con los artículos 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , en que se define y delimita el ámbito objetivo de esta jurisdicción; y con los artículos 1 , 2 y concordantes de la propia Ley de esta Jurisdicción .

      En otras palabras, sobre quien invoque la infracción del artículo 88.1.a) LJCA pesa la carga de acreditar que se ha asumido el conocimiento, por parte de los juzgados o tribunales de lo contencioso-administrativo, de asuntos ajenos a los que corresponden al ejercicio de su orden jurisdiccional o, en otros casos, que han dejado de conocer de los que legalmente le incumben - sentencia de esta Sala de 25 de julio de 1996 , en la línea de lo proclamado por las sentencias de 3 de marzo y 6 de octubre de 2005 , entre otras varias-. En ellas cabe destacar que el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, como motivo casacional, no se produce siempre o por el mero hecho de que el órgano de instancia utilice mal la potestad jurisdiccional, sino únicamente en los supuestos en que sobrepase los límites competenciales de la jurisdicción contencioso-administrativa.

      Como recuerdan las sentencias de 24 de septiembre de 2009 (recurso de casación nº 929/2008 ), 29 de abril de 2011 (recurso de casación nº 3625/07 ) y 19 de julio de 2012 (recurso de casación nº 2697/09 ), citando pronunciamientos anteriores, el abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción no se produce siempre que se ejercite con error jurídico la potestad jurisdiccional, pues hemos declarado reiteradamente -sirvan de muestra las sentencias de 23 de julio de 2008 (recurso de casación nº 5211/2004 ), 18 de mayo de 2009 (recurso nº 4271/06 ) y 13 de septiembre de 2010 (recurso nº 1976/06 )- tal motivo queda reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, lo que alude exclusivamente a los casos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o de los demás poderes del Estado. Tal extralimitación no se aprecia en este caso, pues la sentencia se ha dictado en el normal ejercicio de la jurisdicción y dentro del ámbito de atribuciones que son propias del orden contencioso-administrativo, sin que quepa entonces su impugnación al amparo del motivo casacional previsto en el artículo 88.1.a) de la LJCA .

      En este asunto, la sentencia de instancia ha estimado el recurso entablado por la asociación ARCA y, en su virtud, anulado la orden de deslinde sometida a impugnación, declarando como efecto de dicha nulidad la procedencia de que la servidumbre de protección, en el tramo litigioso, sea de 100 metros, en lugar de los 20 metros que imponía el acto de la Administración, actividad plenamente acorde con las reglas de jurisdicción, competencia y procedimiento aplicables al litigio de instancia y a la Sala que lo conoció, sin que la posesión o no de derechos indemnizatorios, de índole urbanística, en favor de los propietarios, haya sido una cuestión litigiosa en sí misma, objeto de pretensión deducida por la recurrente o resuelta en el fallo (en cuyo caso no habría exceso de jurisdicción pero, eventualmente, cabría admitir la falta de competencia - art. 88.1.b) LJ -, falta de pretensión, incongruencia excesiva o, incluso, ausencia de acto previo o de agotamiento de la vía administrativa, infracciones no concurrentes aquí.

      La confusión deriva de que, obviamente, el examen judicial del asunto y, con ello, la aplicación del régimen establecido en la disposición transitoria tercera . 2. b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , en relación con la disposición transitoria octava . 1. b ) y 2 del Real Decreto 1471/1989 , que aprueba su reglamento, exige dirimir la cuestión acerca de la revisión de los planes parciales aprobados en el lapso temporal cuestionado y, eventualmente, la existencia de tales derechos y la indemnización por su pérdida, que forman parte del presupuesto de tales normas, de suerte que para decidir, en Derecho, si es aplicable al asunto tal régimen, es preciso un análisis de tales conceptos -que, por sí solos y en otro contexto, como el urbanístico, podrían dar lugar a pretensiones deducibles en otra clase de procesos, regidos por diferentes reglas de competencia.

      QUINTO .- Despejada tal incógnita, los demás motivos de fondo, tanto los deducidos por el Gobierno de Cantabria como el segundo de los sostenidos por los otros recurrentes, admiten un examen conjunto e indiferenciado, pues las infracciones jurídicas objeto de las respectivas quejas son comunes, en lo general, con irrelevantes matices en la cita de las normas infringidas, salvo la infracción del artículo 87.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , sólo invocada por la Administración, pero que puede ser analizada de forma global con las otras infracciones denunciadas.

      El motivo debe prosperar, pues ni las disposiciones transitorias de la Ley y el Reglamento de Costas ni nuestra jurisprudencia en que se interpretan supeditan la posible reducción de la anchura de la franja de servidumbre de protección, en caso de terrenos urbanizables o aptos para la urbanización, a que antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 -el día 29 de julio de dicho año- el proceso urbanizador de dicha clase de suelo que tuvo su inicio con la aprobación del plan parcial, en cualquiera de las hipótesis que prevé la norma, hubiera concluido legal y materialmente su desarrollo con anterioridad a dicha fecha, tal como se exige en la sentencia de instancia,.

      Tal como hemos declarado en nuestra reciente sentencia de 19 de noviembre de 2015 (recurso de casación nº 1216/2014 ), referida igualmente a la impugnación de una orden de deslinde practicado en otro municipio de Cantabria:

      "[...] SEGUNDO.- En el primer motivo de casación, la representación procesal de la entidad mercantil recurrente reprocha a la Sala sentenciadora la vulneración de lo establecido en la Disposición Transitoria tercera , apartado 2.a), de la Ley de Costas 22/1988 , por no haber tenido en cuenta que el deslinde impugnado conlleva indemnización en favor de los propietarios de suelo debido a que éstos no pueden materializar el aprovechamiento urbanístico que han patrimonializado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de acuerdo con la adquisición gradual de facultades urbanísticas que contemplaba la legislación en aquel momento vigente, con lo que la sentencia recurrida se aparta también de la jurisprudencia recogida en la Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de fecha 21 de junio de 2005 (recurso de casación 4283/2002 ).

      Este motivo de casación debe prosperar porque, según se declara probado en la propia sentencia recurrida, a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988 el terreno en cuestión estaba clasificado por el planeamiento vigente como suelo urbanizable programado, y, en consecuencia, procedía mantener el aprovechamiento urbanístico que tenía atribuido, ya que si bien el Plan Parcial para dicho suelo se aprobó con posterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley de Costas, concretamente el día 27 de septiembre de 1991, de fijarse la superficie de la servidumbre de protección en los cien metros previstos en el artículo 23.1 de la propia Ley de Costas , se reduciría dicho aprovechamiento urbanístico en perjuicio del propietario de ese suelo... de modo que se generaría el deber de indemnizar al propietario por no poder éste materializar su aprovechamiento urbanístico, y, en consecuencia, el Plan Parcial, aprobado posteriormente, no tiene que respetar lo dispuesto en el citado artículo 23.1 de la Ley de Costas acerca de la extensión de la servidumbre de protección, ya que, conforme a lo preceptuado en la citada Disposición Transitoria tercera , apartado 2.a), de la Ley de Costas , ha de mantenerse el aprovechamiento urbanístico que el suelo tenga atribuido por dicho Plan Parcial en desarrollo de la clasificación que tenía como suelo urbanizable programado, pues, de no hacerlo, se daría lugar a tener que indemnizar al propietario de acuerdo con la legislación urbanística, en contra del parecer de la Sala de instancia.

      La tesis expuesta es la recogida por la doctrina jurisprudencial, patente, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 26 de enero de 2004 (recurso de casación 7105/1999 ) y 21 de junio de 2005 (recurso de casación 4283/2002 ), y también en la de fecha 28 de diciembre de 2010 (recurso de casación 6043/2007 ), citada por la Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de su sentencia, de la que, sin embargo, obtiene una conclusión distinta a la que la propia Sentencia citada mantiene, acorde en todo con la referida doctrina jurisprudencial expresada en nuestras repetidas Sentencias de fechas 26 de enero de 2004 (recurso de casación 7105/1999 ) y 21 de junio de 2005 (recurso de casación 4283/2002 ), y reiterada en la de fecha 25 de abril de 2007 (recurso de casación 7439/2003 ), que, a su vez, se remite a la primera.

      TERCERO.- En el segundo y último motivo de casación se achaca a la Sala de instancia haber conculcado también lo establecido en la Disposición Transitoria octava , apartado 3, del Reglamento de la Ley de Costas , aprobado por Real decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, en la que se establece la aplicación gradual de las normas previstas en la Ley de Costas en cuanto a la anchura de la servidumbre de protección, atendidas las circunstancias del caso, de manera que sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por el planeamiento.

      Al haber declarado la Sala de instancia ajustada a derecho la resolución impugnada, que fija en cien metros la anchura de la servidumbre de protección, es evidente que ha infringido el precepto invocado en este segundo motivo de casación, al no respetar el aprovechamiento urbanístico que el planeamiento señala para el suelo del que es titular la entidad mercantil demandante, con lo que desconoce también la citada doctrina jurisprudencial, recogida, entre otras, en nuestra referida Sentencia de fecha 25 de abril de 2007 (recurso de casación 7439/2003 ), pues, de no reducirse la anchura de la servidumbre de protección con el respeto siempre de los veinte metros, los propietarios... no podrán materializar su aprovechamiento urbanístico [...]".

      SEXTO .- De la lectura de dicha sentencia cabe inferir que, si en el caso allí examinado, aún no había sido aprobado a la entrada en vigor de la Ley de Costas el plan parcial de desarrollo que concretase los aprovechamientos urbanísticos reconocidos en el planeamiento general, no obstante lo cual se reconoce en favor del recurrente el derecho a que la servidumbre de protección se reduzca en función de los aprovechamientos que no pudieron ser materializados, ello significa que tales derechos surgen de la aprobación de este planeamiento y no de la ejecución material de las operaciones de transformación de los terrenos mediante su urbanización, pero también comporta, trasladada su doctrina a nuestro asunto, que no pueden ser de peor condición jurídica los propietarios de terrenos en el caso de que ya se hubiera aprobado el plan parcial antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas, como es el caso, y que se encuentran por tanto en una posición más avanzada desde la perspectiva de la progresión del planeamiento necesario para acceder a la urbanización.

      Por lo demás, la resolución administrativa, en su consideración 3ª, adopta como fundamento de las reducciones admitidas en las Disposiciones Transitoria Octava y Novena del Reglamento de Costas, en lo que a este proceso afecta, que el sector de suelo apto para urbanizar de Cuchía contaba con plan parcial aprobado el 28 de junio de 1988, cuya revisión daría lugar a indemnización de acuerdo con el Informe de 13 de febrero de 2009, de la Dirección General de Urbanismo del Gobierno de Cantabria, lo que supone que la Administración urbanística competente, mediante una declaración de conocimiento, dictaminó que no procedía la revisión del plan parcial -preceptiva en función de la fecha de aprobación del plan, en el lapso temporal que media entre el 1 de enero y el 29 de julio de 1988-, porque ésta daría lugar a indemnización, juicio técnico que descansa sobre el informe de 13 de febrero de 2009, que la sentencia no contradice.

      De no interpretarse de este modo las disposiciones transitorias cuya infracción en la sentencia se denuncia en casación, no habría posibilidad material alguna, tal como alega el Gobierno de Cantabria, de que los propietarios de los terrenos situados en el ámbito de planes parciales aprobados durante el expresado periodo tuvieran la menor posibilidad de ver reducida la anchura de la servidumbre de protección con que se verían gravados -lo que entraña que la hipótesis normativa sería virtualmente imposible, porque las transitorias no entrarían jamás en juego-, lo que no es conciliable con el hecho de que, con o sin planeamiento aprobado, en el caso de planes parciales cuya ejecución no se hubiera efectuado en plazo por causas no imputables a la Administración, la consecuencia no sería la de que la servidumbre fuera de 100 metros en todo caso, sino que tales planes habían de ser sometidos a revisión, igual que en el caso que nos ocupa.

      Tales consideraciones nos llevan a concluir que también se infringe, por conexión, el apartado 5 de la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas , que atribuye a la Administración urbanística competente -de oficio o a instancia del Servicio Periférico de Costas o del promotor del plan- la facultad de determinar, motivadamente y teniendo en cuenta los criterios del apartado 3, si la revisión es o no posible sin dar lugar a indemnización, actividad que se efectuó en este caso, como refleja la sentencia impugnada. La consecuencia jurídica queda definida en el subapartado b) de dicha transitoria: "En caso de que se determine la imposibilidad - de revisión del plan sin dar lugar a indemnización- , la resolución correspondiente pondrá fin al procedimiento. En otro caso, se continuará la tramitación con arreglo a la legislación urbanística".

      SÉPTIMO .- Procede, en consecuencia, declarar que ha lugar a los recursos de casación y, abordando la cuestión debatida dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( art. 95.2.c) de la Ley de esta Jurisdicción , desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, dada la conformidad a Derecho, en cuanto al extremo de la extensión de la servidumbre de protección en el tramo comprendido entre los vértices 250.330 a 250.354 de la línea poligonal del deslinde aprobado, coincidente con el sector de suelo apto para urbanizar de Cuchía, que contaba con un Plan Parcial aprobado el 28 de junio de 1988.

      OCTAVO .- La declaración de haber lugar a los recursos de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LJCA , sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las devengadas en la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

      Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

Que debemos declarar y declaramos lo siguiente:

1) Que ha lugar a los recursos de casación nº 2227/2014 , interpuestos respectivamente por el Procurador Don Ignacio Argos Linares, en nombre y representación de la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS URBANIZACIÓN000 y de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO RESIDENCIAL CUCHÍA; y, de otro lado, por la Letrada de los Servicios Jurídicos del GOBIERNO DE CANTABRIA , en la representación institucional que le es propia, contra la sentencia de 13 de febrero de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo nº 539/2009 .

2) Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 539/2009, interpuesto contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de marzo de 2009, de deslinde del dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa a que arriba se ha hecho mención, y, en particular, en lo referido a la servidumbre de protección, que debe mantenerse en los 25 metros declarados en la mencionada Orden.

3) No formulamos declaración expresa sobre condena al pago de las costas procesales causadas en este recurso de casación ni sobre las de instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.