STS, 22 de Febrero de 2016
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 22 Febrero 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Febrero de dos mil dieciséis.
Visto por la de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el recurso de casación nº 1354/2014 interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la Sentencia de 6 de marzo de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº 244/2013 , sobre pago de subvenciones.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida el Procurador de los Tribunales, D. Manuel Lanchares Perlado, en nombre y representación de "Centro de Excelencia Pid RD, S.A."
En el recurso contencioso-administrativo nº 244/2013, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, dicta sentencia, cuyo fallo es del siguiente tenor:
1) Estimar el recurso, y anular la resolución a que se contrae la litis. (...) 2) Condenar a la Administración demandada a que abone a la parte actora la cantidad de 2.000.000 €, más los correspondientes intereses legales a partir del 9-10-2012. (...) 3) Imponer a la parte demandada las costas del proceso
.
Contra dicha sentencia, se prepara recurso de casación por el Abogado del Estado, que la Sala de instancia tuvo por preparado. Por lo que se elevaron las actuaciones, con emplazamiento de las partes, ante este Tribunal Supremo.
Mediante escrito, presentado ante esta Sala Tercera en fecha 27 de mayo de 2014, se interpone recurso de casación, solicitando que se dicte sentencia anulando la sentencia de instancia en relación con el reconocimiento de la subvención, confirmándose la resolución administrativa desestimatoria.
La mercantil recurrida, por su parte, presentó escrito de oposición al recurso de casación, solicitando que se dicte sentencia que desestime el recurso de casación, con imposición de las costas a la Administración recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 9 de febrero de 2016, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia que se impugna estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e innovación, del Ministerio de Economía y Competitividad, de 2 de febrero de 2013, que denegó el abono de subvención nominativa, por importe de dos millones de euros, que figuraba a su favor en los Presupuestos Generales del Estado para 2011.
La sentencia recurrida razona que «Aquellos indicadores favorables de que disponía la recurrente eran lo suficientemente significativos como para merecer la calificación de hechos concluyentes que permiten aseverar que la Administración indujo en la parte actora la creencia fundada en la futura concesión de la subvención nominativa de referencia por importe de 2.000.000 €, por lo que esta última adaptó su conducta inversora en función del proyecto recogido en la memoria que se presentó a la Administración contando con la aportación de dicho capital, viendo posteriormente defraudadas sus legítimas expectativas creadas por la propia Administración. (...) Abundando en lo que estamos refiriendo, es de señalar que en el caso la demandante tenía a su favor la consignación presupuestaria de 2.000.000 € para la subvención nominativa litigiosa, a lo que se añade que fue el propio Ministerio de Ciencia e Innovación el que le formuló una especie de invitación en marzo de 2011 para que presentara la correspondiente solicitud y documentación aneja en orden a la "tramitación del correspondiente expediente económico para el pago" de la susodicha subvención nominativa, cuya invitación fue atendida por la ahora actora con fecha de 31-5-2011, produciéndose desde entonces una serie de contactos reiterados entre la Administración y la demandante en orden a completar la documentación requerida y perfilar la memoria "de manera que ésta sea más operativa y pueda incluirse como anexo de la resolución" según se decía en uno de los correos electrónicos intercambiados, llegando a sugerirse por la Administración demandada la posibilidad de cerrar un convenio en lugar de dictar una resolución de concesión de la subvención, siendo esta figura de la resolución de concesión la que finalmente prosperó, si bien la misma no llegó a firmarse por la falta de la correspondiente autorización del Ministerio de Economía y Hacienda, cuya Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos denegó la actuación correspondiente por resolución de 23-11-2011 amparándose en un acuerdo del Consejo de Ministros de 22- 7-2011 por el que se aprobaron medidas para reforzar la eficiencia de la gestión del gasto público y la tesorería».
El recurso de casación se construye sobre cinco motivos, el primero alegado por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.c) de la LJCA , y los demás invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .
El primer motivo denuncia la lesión de los artículos 24 y 120.3 de la CE , 33 , 65 y 67 de la LJCA , 248.3 de la LOPJ , y 218 de la LEC , y de la jurisprudencia aplicable.
El segundo motivo alega la vulneración de los artículos 9.2 , 9.4.c ), 22.2 a ) y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , 65 del Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y 20 y 21 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
El motivo tercero reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 9.3 y 103 de la CE y 3.1 de la Ley 30/1992 .
El motivo cuarto (aunque se denomine otra vez tercero) denuncia la infracción de los artículos 24 de la Ley General Presupuestaria y 1108 del Código Civil .
Y el motivo quinto (aunque se denomine cuarto) considera que la sentencia ha vulnerado el artículo 139 de la LJCA .
Por su parte, la mercantil recurrida analiza minuciosamente el fondo de cada uno de los motivos de casación invocados. Considera que no concurren las infracciones que se denuncian en los mismos y que la sentencia ha de ser confirmada, porque no han sido vulneradas las normas cuya infracción se alega. Además, aduce la defectuosa formulación del motivo primero pues al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , se alega una infracción de normas relativas a la cuestión de fondo.
El quebrantamiento de forma, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que se aduce en el primer motivo , con cita de los artículos 24 y 120.3 de la CE , 33 , 65 y 67 de la LJCA , 248.3 de la LOPJ , y 218 de la LEC , y de la jurisprudencia aplicable, no puede prosperar, por las siguientes razones.
En primer lugar porque al socaire de un vicio de incongruencia lo que pretende es que esta Sala se pronuncie sobre si en el caso examinado había tenido lugar un supuesto de inactividad, previsto en el artículo 29 de nuestra Ley Jurisdiccional . Y sabido es que el motivo previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción únicamente es idóneo para hacer valer el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales. Es decir, para denunciar errores "in procedendo" en que haya podido incurrir el órgano jurisdiccional "a quo" desde la iniciación del proceso hasta la sentencia misma, como acto procesal, cuando en su formación se desatienden normas esenciales establecidas al efecto (motivación, congruencia, claridad, precisión).
En cambio, el citado motivo es inapropiado para denunciar los errores "in iudicando" de que pueda adolecer la resolución recurrida, y por ello, para amparar la infracción de los artículos de la Ley Jurisdiccional relativos a la actividad administrativa impugnable a través del recurso contencioso-administrativo y la declaración de inadmisibilidad del recurso cuando tuviera por objeto una actuación no susceptible de impugnación en que, según la parte recurrente, incurre la sentencia impugnada al haber declarado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, por más que tales normas tengan naturaleza procesal. En este sentido es jurisprudencia reiterada que la discrepancia acerca de la concurrencia de una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo debe hacerse valer, por lo general, a través del motivo previsto en la letra d) del artículo 88.1 de la meritada Ley (Autos de 28 de febrero de 2.003, 15 de enero de 2.004 y y Sentencia de 14 de julio de 2.003 )
Auto de la Sección Primera de 21 de diciembre de 2006 (recurso de casación nº 6419/2004).
Y, en segundo lugar, porque la incongruencia que se dice denunciar, por lo contradictorio del razonamiento que se recoge en el desarrollo del motivo, se refiere al párrafo último del fundamento de derecho quinto de la sentencia recurrida, cuando se hacen unas consideraciones a mayor abundamiento. Es decir, que no afectan a la " ratio decidendi "de la sentencia. Así se indica que es una cuestión cuyo examen " deviene inane en función de cuando llevamos ya dicho ", y que, por tanto, resulta extraña al " thema decidendi ". Téngase en cuenta que en casación únicamente pueden cuestionarse aquellas razones que han sido relevantes y determinantes del fallo.
El motivo segundo tampoco puede prosperar, pues se sustenta en la infracción de unas normas ---las contenidas en los artículos 9.4.c ), 9.2, y el artículo 22.2 a ) y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , 65 del Reglamento de dicha Ley , aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, 20 y 21 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria--- que no conducen a la conclusión que defiende el Abogado del Estado, porque también resultan ajenas a la razón de decidir de la sentencia.
Así es, conviene destacar que estamos ante una subvención nominativa, como es el caso de la prevista para la asociación recurrente, "Centro de Excelencia Pid RD, S.A.", con identificación del beneficiario y dotación presupuestaria consignada en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado, ejercicio 2011. Además, el procedimiento se inicia por una especie de invitación realizada, en marzo de 2011, por el propio Ministerio de Ciencia e Innovación. Si bien es cierto que, con posterioridad, no concluyó el procedimiento ni mediante convenio ni resolución, al parecer, por la falta de autorización del Ministerio de Economía y Hacienda.
Sin embargo, lo relevante, además de la citada "invitación", son los correos entre la recurrente y la Administración, que trascribe en parte la sentencia, en los que se ponía de manifiesto la certeza de la subvención nominativa de dos millones de euros, con consignación presupuestaria, y que los actos de comunicación que se sucedieron iban derechamente encaminados a dicha concesión.
Quiere esto decir que lo esencial en el caso examinado, a diferencia de otros similares, nos referimos a nuestras Sentencias de 23 de octubre de 2015 (recurso de casación nº 48/2014 ), 21 de diciembre de 2015 (recurso de casación nº 1041/2014 ) y 29 de diciembre de 2015 (recurso de casación nº 1467/2014 ), no es la normativa reguladora de las subvenciones nominativas, la decisión que la sentencia expresa en el fallo se funda en la aplicación al caso del principio de confianza legítima, que es precisamente lo que se alega en el siguiente motivo, y que efectivamente integra la razón de decidir de la sentencia recurrida.
Tampoco puede prosperar el reproche que se hace a la sentencia, en el motivo tercero, por la vulneración de los artículos 9.3 y 103 de la CE y 3.1 de la Ley 30/1992 .
No consideramos que se haya vulnerado la confianza legítima, ni que se haya aplicado indebidamente el citado principio, cuando comprobamos que se trata de una subvención nominativa que figuraba en los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2011. Además de esta consignación presupuestaria, resulta significativa la correspondencia seguida entre la Administración recurrente y la mercantil recurrida, trascrita en parte por la sentencia impugnada (fundamento de derecho quinto), que revela que el inicio de las gestión para la concesión de la subvención tuvo lugar por una suerte de invitación de la Administración, Ministerio de Ciencia e Innovación, a la recurrente, en marzo de 2011, para que presentara la correspondiente solicitud y la documentación pertinente. Del mismo modo que los actos de comunicación que se sucedieron posteriormente, ya sea completando la documentación requerida, perfilando la memoria " para que esta sea más operativa ", ya sea expresando la posibilidad de cerrar un convenio, aunque luego, cuajó la idea de hacerlo mediante una resolución de concesión de la subvención, iban derechamente encaminados al otorgamiento de dicha subvención. Este uniforme camino se tuerce cuando en un correo del Secretario de Estado de Investigación, de fecha 13 de diciembre de 2011, se señala, respecto de la autorización de Hacienda, que " la verdad es que no tiene buena pinta, pero esperamos a que se resuelvan las últimas alegaciones que hemos enviado a Hacienda ". Fueron las restricciones presupuestarias, y no una conducta imputable a la recurrida, la causa de la no formalización de la esperada resolución, como ha sucedido en otros recursos se similar factura al ahora examinado.
Acorde con los hechos sucintamente expuestos no podemos considerar lesionada la confianza legítima, pues la Administración no puede adoptar decisiones que contravengan las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración. Cuando se confía en la estabilidad de su criterio, evidenciado en múltiples actos anteriores en un mismo sentido, que lleva al administrado a adoptar determinadas decisiones, se genera una confianza basada en la coherencia del comportamiento administrativo, que no puede defraudarse mediante una actuación sorprendente. La invitación a formalizar una subvención y las actuaciones posteriores necesarias y favorables, todas ellas, a su conclusión, forja una fundada esperanza de lo que era razonable y coherente esperar.
Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). Exactamente lo que acontece en el caso examinado, a tenor de los hechos antes relatados, que no hace al caso insistir.
Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 257 / 2009), que «el principio de la buena fe protege la confianza legítima que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factumpropium".»
El motivo cuarto que aduce la infracción de los artículos 24 de la Ley General Presupuestaria y 1108 del Código Civil , respecto de los intereses fijados en la sentencia, tampoco puede prosperar.
Así es, no pueden confundirse los intereses de demora, que tienen una evidente naturaleza indemnizatoria, de dos momentos procesales distintos. De un lado, el que tiene lugar desde la presentación de la reclamación en vía administrativa, que tuvo lugar, el día 8 de octubre de 2012, ex artículos 24 y 17 de la Ley General Presupuestaria . Y de otro, desde la sentencia dictada en primera instancia, de fecha 6 de marzo de 2014 , cuando condene al pago de una cantidad de dinero líquida, genera, en favor del acreedor, el devengo del interés legal del dinero, desde la fecha de notificación de la sentencia, ex artículo 106.2 de la LJCA .
El quinto y último motivo tampoco puede prosperar porque alega la lesión del artículo 139 de la LJCA , relativo a la imposición de las costas procesales, porque, a juicio de la Administración recurrente, existían suficientes dudas de hecho o de derecho, que no concreta, para evitar dicha imposición.
El motivo debe ser rechazado porque esta Sala viene declarando de forma profusa que la imposición de costas, por lo que hace al caso, en relación con la invocación de las dudas de hecho o derecho que establece el artículo 139 de la LJCA , no es recurrible en casación. Prueba de ello son los Autos de la Sección Primera, de 6 de junio de 2013 (recurso de casación nº 4324/2012), de 15 de octubre de 2015 (recurso de casación nº 497/2015), de 15 de octubre de 2015 (recurso de casación nº 372/2015), y de 14 de enero de 2016 (recurso de casación nº 1396/2015), entre otros muchos, que declaran que «la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación. Y si bien esta doctrina está referida a la redacción del artículo 139 de la LRJCA anterior a la reforma operada por el apartado once del artículo tercero de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal , sin embargo resulta plenamente aplicable a la nueva redacción del precepto, con lo que la apreciación de si el caso presentaba serias dudas de hecho o de Derecho, a efectos de la imposición de las costas, pertenece al ámbito de decisión del Tribunal de instancia, y no es revisable en casación, como antes ocurría con la apreciación de la concurrencia o no de temeridad o mala fe».
En consecuencia, procede declarar que no lugar al recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cifra de 4.000 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la Sentencia de 6 de marzo de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº 244/2013 . Se imponen las costas en los términos previstos en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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