STS, 2 de Febrero de 2016

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, dictó Sentencia de fecha 23 de enero de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Entidad GUADALQUITÓN INVERSIONES, S.L. contra el Decreto 370/2011, de 20 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar (Cádiz). Con costas.

Notificada esta resolución a las partes, por la Entidad recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 20 de febrero de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (GUADALQUITÓN INVERSIONES, S.L.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 8 de abril de 2014 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación que estimó procedentes, terminaba solicitando el dictado de una sentencia por la que se acordara estimar los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada y, en consecuencia, se anulara y dejara sin efecto el acuerdo impugnado, y se impusieran las costas causadas a la parte demandada si se opusiera al recurso.

Por Providencia de la Sala, de fecha 5 de junio de 2014, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 19 de enero de 2015 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (JUNTA DE ANDALUCÍA y AYUNTAMIENTO DE SAN ROQUE), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo. Siendo evacuado el trámite conferido por la Junta de Andalucía mediante escrito de fecha 31 de julio de 2014, en el que solicitó a la Sala que dictara resolución desestimatoria del recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de costas para la recurrente. Y el Ayuntamiento de San Roque, por su parte, mediante escrito de fecha 11 de septiembre de 2014 interesó asimismo el dictado de una sentencia desestimatoria de los motivos de casación alegados, estimando ajustado a Derecho el acuerdo impugnado.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de enero de 2016, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, de fecha 23 de enero de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Entidad GUADALQUITÓN INVERSIONES, S.L. contra el Decreto 370/2011, de 20 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar (Cádiz).

La sentencia recurrida concreta en su FD 1º el objeto del proceso y en su FD 2º los motivos de impugnación del plan así como los que en defensa de su legalidad esgrimen las administraciones demandadas.

Ya en su FD 3º la Sala de instancia analiza el primero de los motivos de impugnación desarrollado en la demanda, que se fundamenta en la falta de realización de una nueva información pública pese a las alteraciones de que el documento inicial del plan fue objeto durante su tramitación. La sentencia considera, sin embargo, que, por un lado, tales alteraciones están justificadas en el expediente y, por otro lado, que no ha lugar a una nueva información pública, por tratarse el derecho de participación ciudadana de un derecho de configuración legal y no estar previsto en la legislación autonómica dicho trámite sino en el supuesto de los planes urbanísticos:

No hay por tanto previsión específica en la normativa y Decreto citados en torno a la realización de un nuevo trámite de información pública, frente a lo que sí sucede, para el caso de los instrumentos de planeamiento identificados en el artículo 7.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), en el artículo 32 del mismo cuerpo legal sobre tramitación de los instrumentos de planeamiento, a tenor del cuál (apartado 1.3º párrafo segundo) "en el caso de Planes Generales de Ordenación Urbanística y Planes de Ordenación Intermunicipal, será preceptiva nueva información pública y solicitud de nuevos informes de órganos y entidades administrativas cuando las modificaciones afecten sustancialmente a determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural"; instrumentos de los que el POT difiere en cuanto a su naturaleza, objetivos, contenido, trámite y aprobación

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Así, pues:

No se prevé por tanto un nuevo trámite de información pública ante modificaciones, sustanciales o no, sobre el documento inicial. Tras la valoración y toma en consideración de las alegaciones realizadas e informes preceptivos evacuados al respecto de aquél se conforma el texto definitivo en orden a su aprobación

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En refuerzo de esta apreciación invoca una resolución proveniente de la misma Sala, aunque de su sede en Málaga, sección 1ª (Sentencia de 31 de enero de 2011 , rec. 269/2007), que resalta las diferencias entre el planeamiento territorial y el urbanístico, atendiendo a la materia que regulan y la forma y finalidad con que lo hacen; recordando, además, la ulterior intervención del Parlamento andaluz en el procedimiento de aprobación del plan cuestionado en la instancia.

Sobre la inclusión de la totalidad del suelo incluido en el Sector 01-GL como suelo de protección territorial, la Sala sentenciadora considera asimismo suficientemente justificada dicha determinación con base en los informes ambientales obrantes en el expediente, así como en las memorias justificativas del plan (FD 4º). Expuesto el contenido de tales documentos, concluye así:

De cuanto se ha expuesto se desprende que, en el particular del POTCG aquí analizado, la actividad planificadora de la Administración autonómica se ajusta a los cánones que la caracterizan de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, no habiendo mediado una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, con desviación de poder o falta de motivación en la toma de decisiones. La sentencia del TS de 9 de julio de 1.991 y otras muchas posteriores destacan el carácter ampliamente discrecional del planeamiento, independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados. Es cierto que el genio expansivo del Estado de Derecho ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aún así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. Subraya el TS la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan y advierte que la Memoria integra ante todo la motivación del plan, o sea, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento.

La discrecionalidad en cuanto a la configuración del planeamiento, hace que el planificador goce de libertad para la ordenación del territorio y establecimiento de los usos, así como para ordenar detalladamente el diseño que comprende el plan general, discrecionalidad que ha de entenderse como margen para la adopción y elección mas adecuada al interés público, lo cual conecta con el "ius variandi" del planeamiento, que constituye la manifestación mas típica de esta potestad, por la cual el planificador no queda vinculado por ordenaciones anteriores, pudiendo establecer nuevas previsiones, sin que, desde luego, se confunda discrecionalidad con arbitrariedad

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Y sobre la base de estas mismas consideraciones, también en este FD 4º, la sentencia impugnada rechaza la existencia de un posible trato discriminatorio en el área conformada por las zonas de Borondo y de Guadalquitón, por no ser coincidentes en su integridad las circunstancias de una y otra zona, atendiendo a las razones que igualmente se expresan.

En el siguiente FD 5º, la Sala de instancia admite que cabe vislumbrar en apariencia una discrepancia entre sendas previsiones recogidas en las Normas del Plan (artículos 55.6 y 75), pero que se explica ello, teniendo en cuenta la virtualidad y ubicación sistemática de una y otra norma, así como su interpretación en concordancia con la legislación urbanística aplicable. También se detallan en este caso las razones que avalan la interpretación conciliadora de ambas previsiones. Y, además, según se señala también:

Lo acabado de exponer es por lo demás coherente con la previsión legal contenida en el artículo 46.1.e) LOUA, a tenor del cuál "pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística adscriba a esta clase de suelo por ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable". De conformidad con este precepto, y de acuerdo con el carácter vinculante del artículo 75.2 POTCG, habrán de ser clasificados en el PGOU de San Roque como suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o sistema general de espacios libres en suelo no urbanizable, los terrenos a que el mismo se refiere, salvedad hecha de las excepciones que también en él se establecen

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Según se afirma igualmente en este mismo fundamento (FD 5º) tampoco cabe apreciar deficiencias en el contenido de la memoria económica justificativa del plan, tal y como plantea el recurso:

La Memoria económica del POTCG (pags. 105 a 114 del documento aprobado) cumple a nuestro entender esas previsiones, pues contempla, como en él se indica, el conjunto de propuestas inversoras que realiza el Plan para el logro del modelo territorial pretendido, que se plasman a través de diversos programas que se describen y evalúan económicamente con carácter orientativo, aludiendo para cada acción integrante de un programa, a los organismos concernidos y plazo máximo de realización; refiriéndose -tras razonar los criterios de priorización de las actuaciones- en lo que respecta a la evaluación económica, en concordancia con aquél carácter estimativo, a que algunas acciones propuestas han de ser concretadas en estudios y planes que determinarán de forma más precisa su contenido no incluyéndose por ello en la Memoria sino a la ulterior programación económica del Plan (entendida como ajuste de éste) a medida que se definan las acciones o concreten las propuestas técnicas

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Y, en fin, se justifica también la falta de contemplación de indemnizaciones derivadas del cambio de clasificación del ámbito referido, por la razón que a continuación dejamos igualmente consignada:

... ello es así teniendo en cuenta su objeto y el carácter necesariamente estimativo de sus previsiones, al precisar la realización de los objetivos y programas propuestos en el Plan de la formalización de instrumentos o planes de inferior rango o de estudios, programas y acciones de diversa índole, tras los cuáles será posible evaluar definitivamente su coste real. A todo lo cuál ha de añadirse que teniendo en cuanta el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria (conforme al cuál el contenido y modalidades de la misma habrá de ser el emanado de la ordenación urbanística, cuya variación o modificación no puede ser obstaculizada por los derechos de los propietarios - STS de 5 de diciembre de 1995 -) un cambio en la clasificación del suelo no ha de llevar aparejado necesariamente y en todo caso un derecho a ser indemnizado

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El recurso contencioso-administrativo resulta, en suma, desestimado en su integridad. Se imponen las costas a la parte recurrente, aunque limitando su cuantía (FD 6º).

La entidad recurrente en la instancia promueve ahora recurso de casación al amparo de los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 9 , 23 , 105, apartados a y c, CE ; infracción del artículo 4, apartado e) del Real Decreto Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo; artículos 128 y 130 del Real Decreto 2159/1978 , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de la jurisprudencia que exige una suficiente justificación de las decisiones que supongan la clasificación de terrenos a suelo no urbanizable protegido.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de los artículos 9.3 y 14 CE y del Protocolo Adicional 1 de 1952 (ratificado por España en 1991), en relación con el artículo 14 del Convenio para la Protección de los Derechos y de las Libertades Fundamentales , de Roma de 1950 (ratificado por España en 1979).

Antes de entrar a profundizar sobre los motivos de casación alegados en el recurso, es menester que nos pronunciemos sobre las causas de inadmisión invocadas por la Comunidad Autónoma en su escrito de oposición. Se refieren tales causas a los distintos motivos invocados en dicho recurso, pero al propugnarse respecto de todos y cada uno de dichos motivos, se cuestiona la inadmisión del recurso entero; así que cabe propinar ahora una respuesta conjunta a los alegatos de inadmisión pretendidos de contrario.

El primer motivo de casación, por un lado, no solo no carece manifiestamente de fundamento, como se pretende, sino que concierne a una cuestión sobre la que recurrentemente venimos a pronunciarnos en este sede, justamente, por concernir a la aplicación de la normativa estatal, cual es la procedencia de practicar una nueva información pública si se producen alteraciones en el plan en el curso de su tramitación; de tal manera que, lejos de lo que afirma de contrario, carece de carácter meramente instrumental la invocación de dicha normativa (estatal).

Y la misma falta manifiesta de fundamento que, por otra parte, se achaca conjuntamente a los motivos segundo y tercero -por lo demás, de contenido sustancialmente idéntico, según se añade también-, tampoco puede prosperar; aunque, en este caso, el alegato se hace descansar más exactamente sobre la ausencia en el recurso de crítica a la resolución impugnada y en el inadecuado desarrollo de los motivos alegados. Tiene razón la Administración autonómica en la coincidencia sustancial existente entre ambos motivos, razón por la que podemos y habremos después de proceder a su examen conjunto; pero no así en lo que concierne a la reiteración de los argumentos vertidos en la demanda y en la consiguiente defectuosidad en el planteamiento del recurso, el cual no deja de dirigirse a cuestionar las bases sobre las que, justamente, la sentencia se apoya, según se razona en el mismo, esto es, la supuesta falta de justificación en las memorias del plan de las determinaciones incluidas en el mismo, la discrecionalidad en el ejercicio del planeamiento urbanístico y territorial y la observancia de sus límites, así como la inexistencia de la actividad probatoria requerida acreditativa de la producción de arbitrariedad.

Por virtud de cuanto antecede, no ha lugar en suma a acordar en este trance la inadmisibilidad del recurso.

Articulado el primer motivo de casación ya por la vía del artículo 88.1 d) de nuestra Ley jurisdiccional , plantea el recurso la infracción de los preceptos constitucionales ( artículos 9 , 23 , 105, apartados a y c, CE ), legales (del artículo 4, apartado e) del Real Decreto Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo) y reglamentarios ( artículos 128 y 130 del Real Decreto 2159/1978 , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento), que se citan en el encabezamiento del mismo, por considerar que en el supuesto de autos la Administración actuante habría debido propiciar la apertura de un nuevo trámite de información pública, dadas las alteraciones que se produjeron en el documento de planeamiento aprobado por ella e impugnado en la instancia (Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar) después de haberse practicado una primera información pública, y como consecuencia de las alegaciones efectuadas en dicha fase y de los informes aportados al expediente.

Este motivo, digamos ya de entrada, no puede ser acogido.

1. De los preceptos antes mencionados resulta, ciertamente, la garantía de la participación ciudadana en el curso de la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y territorial, lo que se traduce en el otorgamiento a los ciudadanos de un auténtico derecho de participación en este ámbito cuya virtualidad ha de quedar suficientemente preservada. Aun de configuración legal dicho derecho (constitucionalmente reconocido por virtud de lo dispuesto por el artículo 105 a) de la Norma Fundamental), constituye una exigencia constitucional insoslayable, en efecto, la necesidad de que por medio de las disposiciones que lo desarrollen no solo venga a contemplarse dicho derecho, sino que también venga a asegurarse su eficacia, y así se cuida de recordarlo en la actualidad el artículo 4 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 , de modo concluyente:

   "Todos los ciudadanos tienen derecho a:

   e) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración del procedimiento de que se trate".

   Ahora bien, lo que la normativa estatal básica no deja establecido es la forma y modo en que este derecho ha de venir regulado, tarea a la que, con los condicionantes indicados, queda emplazado el legislador autonómico en el ejercicio de sus correspondientes competencias en materia de ordenación territorial y urbanística.

2. Esto sentado, se hace preciso indicar asimismo que la improcedencia de acoger el motivo denunciado no reside en la argumentación sobre la que esencialmente descansa la sentencia impugnada (tampoco la prevista intervención de la institución parlamentaria en la tramitación del plan, por otra parte, tiene la virtualidad asimismo pretendida), esto es, la previsión por la legislación andaluza de aplicación ( Ley 7/2002: artículo 32 ) del pretendido trámite cuya omisión se echa en falta, solamente en el caso del planeamiento urbanístico (y no así en el territorial):

   "En el caso de Planes Generales de Ordenación Urbanística y Planes de Ordenación Intermunicipal, será preceptiva nueva información pública y solicitud de nuevos informes de órganos y entidades administrativas cuando las modificaciones afecten sustancialmente a determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural, o bien alteren los intereses públicos tutelados por los órganos y entidades administrativas que emitieron los citados informes. En los restantes supuestos no será preceptiva la repetición de los indicados trámites, si bien el acuerdo de aprobación provisional deberá contener expresamente la existencia de estas modificaciones no sustanciales".

   No podía decir otra cosa este precepto que lo que dice, porque la referida Ley tiene por objeto únicamente el planeamiento urbanístico y por eso se refiere específicamente nada más que a los instrumentos de planeamiento susceptibles de incluirse en el indicado ámbito. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la ordenación del territorio es objeto de distinta Ley, como por lo demás la propia sentencia se cuida de recordar en otro de sus pasajes, la Ley 1/1994 (donde la información pública se encuentra contemplada en uno de sus preceptos: artículo 13 ).

   Así las cosas, en tanto que la legislación autonómica no excluye ni se pronuncia sobre la procedencia de la práctica del trámite controvertido, son conciliables las exigencias derivadas de dicha normativa con las que a su vez resultan de la normativa estatal básica a que antes nos referimos.

   La normativa autonómica aplicable, aun cuando contempla la procedencia de una nueva información pública solo en el caso de alteraciones en el planeamiento urbanístico, en definitiva, no excluye su práctica si tales alteraciones se producen en el curso de tramitación de planes territoriales. Y, en consecuencia, cabe y procede una interpretación integradora en el sentido auspiciado.

3. Esto expuesto, cumple entonces concluir que dicho trámite resulta insoslayable, a fin de asegurar la eficacia del derecho a la participación ciudadana en la tramitación de los instrumentos de planeamiento, como ordena la normativa estatal; ahora bien, cabe ahora patrocinar una interpretación integradora de tales disposiciones encaminada a armonizar las exigencias dimanantes de ellas, siempre sobre la base de que concurran las mismas premisas que las establecidas para la procedencia de la práctica de la información pública en los supuestos en que está prevista por la normativa autonómica que resulta de aplicación.

   Entendemos, pues, que, en aras de garantizar la eficacia en el ejercicio del derecho a la participación ciudadana en este sector del ordenamiento jurídico, resulta procedente la práctica de una (nueva) información pública (o, en su caso, un trámite de naturaleza equivalente), también en la tramitación de los instrumentos de planeamiento territorial, cuando éstos presentan un contenido urbanístico sustancialmente análogo al propio de los planes de esta índole, y si además se introducen alteraciones sustanciales en el curso de la tramitación de estos instrumentos. En el contexto expuesto, por lo demás, no se trataría de una segunda o de una nueva información pública, sino de la información pública requerida por la normativa estatal básica que resulta de aplicación, porque la anterior habría quedado desprovista de virtualidad.

   Dos son, consecuentemente, las condiciones a que vendría a supeditarse la exigibilidad del trámite indicado. Por una parte, el planeamiento territorial ha de comportarse como un planeamiento urbanístico, esto es, ha de poseer un contenido materialmente urbanístico. Por otra parte, las alteraciones introducidas en el documento han de tener carácter sustancial y afectar consiguientemente al modelo territorial inicialmente configurado por dicho documento.

   El examen de la efectiva concurrencia de estas dos condiciones en el supuesto de autos es, por tanto, la tarea a la que venimos ahora emplazados.

   a) En cuanto a lo primero, corresponde cietamente al legislador autonómico establecer la regulación de los instrumentos de ordenación territorial y sus relaciones con los instrumentos de ordenación urbanística; y corresponde también, en último término, a los órganos jurisdiccionales ubicados en la cúspide de cada Comunidad Autónoma -cabalmente, los Tribunales Superiores de Justicia- la interpretación y aplicación de las disposiciones autonómicas, en caso de suscitarse controversia sobre su alcance; sin que el asunto pueda después ser objeto de controversia en esta sede por tratarse de Derecho autonómico y no estatal.

   Ahora bien, acerca de este extremo, justamente, la sentencia impugnada, al resolver sobre unas supuestas discrepancias en el articulado del plan, se pronuncia en unos términos inequívocos que ya recogimos antes, al afirmar respecto de los terrenos que nos ocupan que, de acuerdo con el carácter vinculante del artículo 75.2 POTCG, habrán de ser clasificados en el PGOU de San Roque como suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o sistema general de espacios libres en suelo no urbanizable los terrenos a que el mismo se refiere (salvedad hecha de las excepciones que también se establecen).

   Por lo tanto, aun cuando no se establezca directamente la clasificación que corresponda al suelo por el planeamiento territorial, y en sí mismo el plan que nos ocupa (Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar) no sea un plan de urbanismo, sí que tiene un contenido urbanístico, de acuerdo con la conclusión alcanzada por la Sala de instancia, y resulta de dicho planeamiento en todo caso un mandato vinculante al planificador urbanístico al que se le priva de la discrecionalidad de la que inicialmente podía disponer, por lo que es solo con motivo del planeamiento territorial donde cabe el debate y abrir el cauce a una participación ciudadana auténticamente eficaz. En el curso del planeamiento urbanístico ulterior, consiguientemente, no cabe en este caso sino estar y observar las determinaciones que a la sazón vinieron a adoptarse.

   b) Llegados a este punto, habría de realizarse el trámite reivindicado en el presente recurso. Sin embargo, donde a nuestro juicio reside a la postre el auténtico escollo determinante de la improsperabilidad del motivo alegado en el mismo es en la falta de carácter sustancial de las alteraciones efectuadas respecto del documento inicial de planeamiento.

   A falta del indicado carácter sustancial, en efecto, no ha lugar a la práctica de una (nueva) información pública que, en rigor, como ya hemos indicado, de producirse tal género de alteraciones, no sería una segunda información pública, sino la información pública, en la medida en que como consecuencia de las alteraciones efectuadas al documento, la practicada con anterioridad queda desprovista de virtualidad y, por lo mismo, no está en grado de asegurar el derecho legalmente reconocido a una efectiva participación ciudadana en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

   Ciertamente, la alteración resulta sustancial para la entidad recurrente, en la medida en que los terrenos de su titularidad (la finca 15034: con una superficie de 300 hectáreas) quedan privados de su consideración inicial como un área de oportunidad, bajo cuya cobertura resultaba viable su desarrollo urbanístico, y por el contrario quedan clasificados como zonas de interés territorial, lo que obliga a su imperativa clasificación, en cambio, como suelo rústico de protección territorial.

   Pero a la hora de determinar el carácter sustancial de las alteraciones efectuadas por el plan y, por tanto también, la procedencia de practicar una (nueva) información pública (en cuanto que la precedente pasa a tener un carácter meramente formal), no es a sus eventuales repercusiones sobre los particulares a lo que hay que estar, sino a su grado de afección sobre el modelo territorial escogido inicialmente por el plan, tal y como tiene reiteradamente establecido nuestra jurisprudencia, esto es, se producen tales alteraciones sustanciales cuando se modifican de manera esencial las líneas y criterios básicos del plan y su propia estructura, quedando por ello afectado el modelo territorial dibujado en el mismo, de tal modo que parezca un plan nuevo (en el sentido expuesto, nuestras Sentencias de 9 de diciembre de 2008 RC 7459/2004 , 25 de marzo de 2010 RC 1385/2006 , 14 de febrero de 2011 RC 225/2006 , 7 de julio de 2011 RC 868/2008 , 21 de junio de 2013 RC 2250/2011 , 14 de octubre de 2014 RC 2166/2012 y de 19 de enero de 2016 RC 851/2014 ).

   Y es en este punto donde hemos de concluir que el modelo territorial inicialmente acogido no queda desfigurado, sino antes bien es lo contrario y lo que sucede en realidad es que con las alteraciones efectuadas en el documento se profundiza sobre dicho modelo y se avanza en la protección ambiental que el plan es lo que procura ante todo -particularmente, en los que hace a las superficies ocupadas por el alcornocal, entre otras, en la zona del Guadalquitón- y lo que realmente aspira a garantizar.

   Las dimensiones de la superficie de la finca de titularidad de la entidad recurrente son, desde luego, importantes; pero, comparado con el ámbito territorial comprendido dentro del plan, que abarca todos los municipios integrantes de un espacio tan amplio como el Campo de Gibraltar (1.514 Km2), el dato no resulta determinante.

   De todos modos, tampoco es en ello en lo que se pone hincapié en el recurso. En efecto, se arguye ante todo en sentido contrario que entre los objetivos del plan se contempla el establecimiento de unas áreas de oportunidad que, finalmente, han quedado eliminadas en el documento final del plan.

   Pero siendo ello cierto se olvida también añadir que el establecimiento de tales áreas, según tales objetivos vienen formulados (Decreto 88/2007), lo es "en su caso", esto es, no queda asegurada en absoluto la procedencia de establecer tales áreas y más bien puede inferirse de la expresión empleada que queda a expensas de los informes que procede recabar en el curso de la tramitación del plan y de las alegaciones presentadas en el trámite de información pública. Consecuencia de unas y otros es, justamente, que al final se haya prescindido de la delimitación de tales áreas.

   Ha venido a considerarse así que su eliminación se encuentra, en suma, en mayor sintonía con el modelo territorial que el plan mira a preservar. Por lo que no se produce el cambio en la configuración del modelo territorial aducido en el recurso y, por eso, las alteraciones introducidas en el documento de planeamiento distan de poseer el carácter sustancial que igualmente se pretende.

   Atendiendo a ello, esto es, a la falta de carácter sustancial de las alteraciones introducidas en el plan, es por lo que, en definitiva, procede desestimar este primer motivo de casación.

En línea con lo anticipado ya, cabe ahora proceder al examen conjunto del segundo y del tercero de los motivos de casación alegados en el recurso, toda vez que ambos se encuentran en clara conexión. Ambos planteados también por la vía del artículo 88.1 d) de nuestra Ley jurisdiccional , el segundo se fundamenta en la vulneración de la jurisprudencia que exige una suficiente justificación de las decisiones que supongan la clasificación de terrenos a suelo no urbanizable protegido; y el tercero, en la infracción de los artículos 9.3 y 14 de la Constitución y del Protocolo Adicional 1 de 1952 (ratificado por España en 1991), en relación con el artículo 14 del Convenio para la protección de los derechos y de las libertades fundamentales, de Roma de 1950.

Ninguno de ambos motivos, anticipémoslo ya, puede tampoco ser acogido en este caso.

1. Las determinaciones del Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar cuestionadas en la instancia -incluida, la consideración de la totalidad del suelo incluido en el Sector 01-GL como suelo de protección territorial y, por tanto también, la totalidad de la finca de titularidad de la entidad recurrente, y no solo de partes de ella, que es en lo que se insiste especialmente- están justificadas en el expediente, según razona la sentencia ahora impugnada en casación.

   Se señalan al efecto sendos informes incorporados a dicho expediente. Como dicha sentencia comienza indicando al inicio de su FD 4:

   "Sobre la inclusión de la totalidad del suelo incluido en el Sector 01-GL como suelo de protección territorial, la extensión de esa protección territorial a la totalidad de los terrenos comprendidos entre Sotogrande, la Autovia A-7 y el río Gudalquitón (dentro de cuyo ámbito se localiza el referido Sector), fue consecuencia del informe complementario al Informe de Sostenibilidad Ambiental de fecha 21 de julio de 2011, y del Informe Previo a la Memoria Ambiental emitido por la Dirección General de Desarrollo Sostenible e Información Ambiental (así lo destaca el Informe de 3 de enero de 2012 del Servicio de Planificación Subregional del litoral sobre modificaciones introducidas en el POTCG con posterioridad a la Comisión de ordenación del territorio y urbanismo de Andalucía de 6 de julio de 2011 obrante a los folios 1260 a 1262 del expediente)

   .

   Ciertamente, se agrega a continuación que la justificación podía encontrarse ya en los informes ambientales acompañados al Plan Parcial cuya tramitación vino a impulsarse con anterioridad, particularmente, a resultas de las conclusiones alcanzadas por la declaración de impacto ambiental de 1 de abril de 2003, emitida en sentido desfavorable, por las razones que se consignan:

   ... al localizarse en ese ámbito una formación de gran tamaño de alcornocal costero, con un estrato arbustivo bien desarrollado y con la presencia de numerosos endemismos florísticos, considerado como Bosque-Isla de la provincia de Cádiz y como Hábitat natural de Interés Comunitario

   .

   Acaso podría haber sido insuficiente este dato por sí solo, dado el tiempo trascurrido; y por eso, la crítica sobre la que descansa el recurso se apoya especialmente sobre ello. Pero es que la Sala sentenciadora no hace descansar sus conclusiones sobre la base de tales informes ambientales, sino que lo hace también con fundamento en los informes ambientales recabados con ocasión de la tramitación del planeamiento territorial concretamente cuestionado en la instancia que antes mencionamos. Como prosigue indicando:

   (los informes ambientales arriba referenciados aluden a la especial importancia y singularidad del alcornocal de Guadalquitón y a que dicho ecosistema sirve de soporte a especies endémicas y amenazadas, siendo el espacio forestal de Borondo- Guadalquitón el mejor conservado -y prácticamente el único que se conserva- en la costa mediterránea del litoral gaditano constituyendo el único espacio libre entre los núcleos turísticos de la Alcaidesa y Sotogrande, de suerte que la posible pérdida de su bosque de alcornoques supondría un impacto ambiental severo e irreversible)

   .

   Es así como se justifica la procedencia de incluir en su totalidad el Sector 01-GL como zona de protección territorial:

   De ahí que ante la importancia de los valores naturales existentes en la zona, de obligada conservación, ese ámbito quede incluído en su totalidad (preservándolo de riesgos derivados del desarrollo urbanístico) en el Pleno de Ordenación de Usos y Protección de Recursos como Zona de protección territorial, en particular como Zona de interés territorial, en la que de acuerdo con el artículo 76 de la normativa del POTCG sólo se podrán acoger actividades agrícolas, ganaderas, didácticas, de ocio, recreativas, así como las destinadas a restauración y alojamiento hotelero, y aquellas instalaciones de interés público compatibles con las características naturales y rurales del territorio (apartado 1), y para cuya ordenación y adecuación se tendrán en cuenta los criterios dispuestos en el mismo artículo en sus apartados 2 (para las actividades señaladas) y 3 (para las instalaciones de interés público)

   .

   No solo encuentra la sentencia impugnada justificación a las determinaciones de ordenación cuestionadas en los informes recabados en el curso de la tramitación del plan. El propio documento de planeamiento y las memorias incluidas en el mismo conducen a la misma concusión, esto es, tanto la memoria informativa como la de ordenación.

2. Es por eso que tampoco pueden extrapolarse sin más las conclusiones que alcanzamos en nuestra Sentencia de 19 de diciembre de 2013 RC 982/2011 . Aunque al amparo de la misma normativa, se trataba a la sazón de distinto plan (Plan de Ordenación del Territorio de la Costa del Sol Orienta-Axarquía) y el recurso de casación vino a promoverse por una de las corporaciones municipales afectadas, el Ayuntamiento de Nerja.

   Ciertamente, vinimos a indicar entonces que la justificación proporcionada a las determinaciones cuestionadas resultaba excesivamente genérica, y por esa razón casamos la sentencia dictada en la instancia y con estimación del recurso contencioso-administrativo anulamos también el citado Plan, en las determinaciones afectantes el término municipal de Nerja.

   Pero que la justificación ofrecida resultara con ocasión de la tramitación de aquel instrumento de planeamiento excesivamente genérica no quiere decir que lo sea igualmente la que ahora pretende hacerse valer en relación con el plan territorial que nos ocupa. Es en sí misma sintomática la posición sostenida por la corporación municipal afectada en este caso (el Ayuntamiento de San Roque), que actúa no ya como recurrente, sino como administración demandada, junto a la Junta de Andalucía, y en su escrito de oposición expresamente reconoce que su autonomía local ha sido igualmente respetada, por venir a satisfacerse por medio del planeamiento territorial cuestionado en la instancia la protección de intereses de carácter supramunicipal.

   Pero tampoco resulta definitiva. Lo que importa, en todo caso, y más allá de ello, es que la sentencia dictada en la instancia en el supuesto que nos ocupa encuentra especial justificación a la protección dispensada por el plan en el área del Guadalquitón, atendiendo a su memoria informativa:

   ... su Memoria informativa se refiere en su apartado 9 (pags. 36 y ss) a los valiosos recursos naturales que presenta el Campo de Gibraltar que aportan una fuerte identidad y un gran potencial de uso turístico-recreativo, entre los que destaca (como espacio que presenta valor ambiental) el Alcornocal costero de Guadalquitón

   .

   Se indica así respecto de dicha área:

   "Gran formación forestal natural localizada al sur de la urbanización Sotogrande, en el municipio de San Roque, con una superficie aproximada de 500 hectáreas. Es una zona de elevado interés ecológico y singularidad, al tratarse de uno de los pocos alcornocales costeros de la península. Está formado por alcornocales, algarrobos, acebuches, coscoja, acompañándolos existe un importante sotobosque con una amplia diversidad. Incluye formaciones riparias en la desembocadura del Guadalquitón y cordones arenosos dunares que mantienen comunidades vegetales de interés, catalogadas como hábitats de interés comunitario, aunque en algunos puntos afectados por las extracciones de áridos. Este alcornocal presenta un estado de conservación muy aceptable, a pesar de la existencia de zonas aclaradas en el mismo, así como un estracto arbustivo bien desarrollado"

   .

   Y lo mismo, en la memoria de ordenación, en que a las consideraciones generales relativas a los objetivos marcados por el plan, por si no fueran suficientes, se añaden las singularmente referidas a:

   ... algunas zonas que por sus valores ambientales deben ser protegidos frente a los usos que pudieran alterar o degradar sus valores o potencialidades por presentar elementos y procesos naturales de especial singularidad e importancia territorial, cumpliendo a su vez la configuración de alguno de estos espacios con la función de asegurar la conexión ecológica entre la costa y el interior, y la de establecer grandes espacios libres que mejoren la estructura general del espacio turístico del litoral mediterráneo. El Plan establece, así, distintos espacios a proteger bajo la identificación de Zonas de Interés Territorial, incluídos en la protección territorial, como los cauces y riberas de los principales ríos del ámbito (entre ellos el Guadalquitón), o las Manchas forestales de valor naturalístico (entre ellas los alcornocales costeros de Guadalquitón)

   .

   En base a todo lo expuesto, es evidente que no podemos compartir el criterio que el recurso pretende hacer valer. El planteamiento sobre el que se sostiene lo que acredita en suma es solo una mera discrepancia con las conclusiones alcanzadas, en sí misma perfectamente legítima desde luego, pero insuficiente para deducir las consecuencias que se pretenden.

   Las justificaciones aportadas por el plan en defensa de sus determinaciones están razonadas y resultan suficientemente consistentes, sin que podamos encontrar resquicio alguno como base para entender vulnerada la jurisprudencia que tenemos establecida, en el sentido efectivamente indicado en el recurso; pero que no cabe considerar desatendida en el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento.

   Por las razones expresadas en este apartado B) y en el anterior A) no cabe acoger el segundo motivo de casación.

3. Y tampoco desde la perspectiva de la igualdad cabe alcanzar distinta conclusión. Primero, y ante todo, porque lo relevante es si está justificada la inclusión de la totalidad del Sector 01-GL como suelo de protección territorial, lo que ya ha quedado acreditado.

   Pero, además, puestos al efectuar el ejercicio comparativo que se pretende con la zona adyacente (Borondo), la sentencia impugnada considera que la desigualdad de trato responde a una causa objetiva y razonable:

   ... conviene destacar, como la propia demandante admite, que gran parte de los terrenos de Borondo (contiguos a Guadalquitón) tienen también en el Plan la consideración de Zona de interés territorial en particular en su parte litoral; lo que queda justificado por razones ambientales y arqueológicos en su Memoria informativa, que indica lo siguiente al respecto del Sistema litoral de Diente Borondo: "Situado junto a Guadalquitón, es otro de los escasos ejemplos de bosque mediterráneo costero (acebuches, pino piñoneros y alcornoques), en el que destacan por su valor ambiental las zonas con alcornoques y monte bajo, que se adentran casi en el mar, junto a otras zonas de pinar y eucaliptal que presentan menor interés. Posee un elevado valor ecológico y arqueológico"

   .

   Además:

   No obstante, la Memoria de Ordenación del mismo documento (dentro del apartado 5, sobre "Configuración y ordenación del espacio turístico y recreativo"), pone de manifiesto dentro de los Componentes del espacio turístico, subapartado "Territorio turístico mediterráneo", las peculiaridades de esta zona en tanto que es, también en parte contigua al núcleo turístico de La Alcaidesa, a suelos urbanos de la misma; de ahí que -teniendo en cuenta la finalidad de mantener y potenciar el segmento de mayor nivel en el mercado turístico europeo con establecimientos hoteleros de alta calidad y de características singulares, integrados en el medio natural- se plantee facilitar la integración del espacio turístico de La Alcaidesa en el ámbito territorial de Borondo

   .

   No se han desatendido las exigencias dimanantes del principio constitucional de igualdad. Y hemos de desestimar así también el tercer y último motivo de casación que es en el que sobre todo se desarrolla dicha argumentación.

   Y el encabezamiento sobre el que se formula el desarrollo de dicho motivo tampoco permite llegar mucho más lejos, porque resulta indudable que el Protocolo Adicional 1 del Convenio de Roma proyecta sus exigencias sobre el derecho de propiedad y por tanto concierne igualmente a los planes urbanísticos y territoriales en la medida en que por medio de ellos se incide indudablemente sobre dicho derecho; pero lo que queda por demostrar es que se haya producido una injerencia ilegítima en dicho derecho que es lo que el citado Convenio (y su Protocolo) proscribe.

   En realidad, no se hace el menor esfuerzo argumental al respecto. Y, por otra parte, no puede dejar de indicarse que el indicado texto tampoco se opone a la función social del derecho de propiedad que precisamente mira a preservar los instrumentos de planeamiento antes indicados.

Desestimado en su integridad el presente recurso de casación, procede imponer la condena en costas a la parte recurrente, a tenor de lo previsto por el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional . No obstante, cabe también limitar la cuantía de tales costas, con base igualmente en el precepto antedicho; por lo que, atendida la índole del asunto y la actividad desplegada por las partes, estimamos que, por todos los conceptos, las costas no podrán exceder de la cantidad de 3.000 euros más IVA, cantidad que deberá ser satisfecha por mitades a cada una de las administraciones demandadas.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.