STS, 28 de Enero de 2016

Ponente:CESAR TOLOSA TRIBIÑO
Número de Recurso:2635/2014
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:28 de Enero de 2016
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 2635/2014, formulado por las entidades ARENAL 2000, S.L. y MEZQUITA SUR INVERSIONES, S.L., a través de la Procuradora Dña. Lourdes Fernández-Luna Tamayo, contra la sentencia de fecha veintidós de mayo de dos mil catorce, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso 384/2013 , sostenido frente al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba de 11 de diciembre de 2012, que aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Ordenación Urbanística S.N.U. "Carretera de Palma del Río", en lo relativo: a) a la delimitación del ámbito A.OV-IH (Ocupación Vega- Industria Histórica) por no reflejar, sino ampliar, el espacio donde se localizaba la industria histórica al incluir una nave de imposible legalización construida tras la aprobación inicial del PGOU de Córdoba en 2001, y pretender albergar un uso incompatible con el régimen de protección de la vega del Guadalquivir; y b) el artículo 20.2.2 de su Normativa en cuanto establece como uso autorizable industrial, únicamente en el ámbito señalado, el de "Industrias y almacenaje incompatibles con el suelo urbano, que bien por sus especiales características e impacto en las redes urbanas o por su gran consumo de suelo, deban implantarse en suelo no urbanizable, teniendo como referencia lo regulado en el artículo 12.3.1 en su apartado - Almacenes, excluido el epígrafe 1.8"; habiendo comparecido, en calidad de parte recurrida, D. Carlos Ramón , a través del Procurador D. Jorge Deleito García, con los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó, con fecha veintidós de mayo de dos mil catorce, sentencia en el recurso 384/2013 , cuyo Fallo es del siguiente tenor:

"Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Carlos Ramón contra el Acuerdo de 11 de diciembre de 2012 del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Ordenación Urbanística S.N.U. "Carretera de Palma del Río", debemos declarar nulo el artículo 20 de dicho Plan Especial, en lo relativo al ámbito A.OV-IH, dada su inadecuación al Ordenamiento jurídico. Todo ello sin hacer expresa imposición en cuanto a las costas del procedimiento. (...)"

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de las recurrentes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de veintisiete de junio de dos mil catorce, en la que se ordenaba su emplazamiento para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

SEGUNDO

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

Las recurrentes, ARENAL 2000, S.L. y MEZQUITA SUR INVERSIONES, S.L., presentaron escrito de interposición que contiene dos motivos de casación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de Jurisdicción contencioso administrativa : El primero, por "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, al haberse infringido los artículos 69 e) de la LRJCA en relación con el artículo 46 de la LRJCA y jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en las Sentencias de 8 de noviembre de 2011 , 30 de noviembre de 2011 , 24 de septiembre de 2008 , 20 de julio de 2010 , 12 de noviembre de 2010 , ya que el acuerdo de aprobación definitiva fue notificado personalmente al recurrente en la instancia en su condición de interesados con expresa indicación del recurso procedente e inicio del plazo de dos meses, de manera que es esta fecha la que debe tenerse como dies a quo para el cómputo del plazo de interposición del recurso Contencioso-Administrativo en lugar de la fecha de la publicación del acuerdo en el Boletín Oficial, como así lo ha entendido la Sentencia recurrida". Y, el segundo, por "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, en concreto por infracción del artículo 77 del RD 2159/1978 de 23 de junio , por el que se establece el Reglamento del Planeamiento y jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la motivación del planeamiento urbanístico, en especial cuando se ejercitan potestades discrecionales, a través de la Memoria y del control discrecional de la Administración, contenidas en las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2011 , 26 de febrero de 2010 , 4 de abril de 2007 y 26 de julio de 2006 ."

TERCERO

Admitido a trámite el recurso, por resolución de veinticuatro de octubre de dos mil catorce, y acordada la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio traslado a la parte recurrida.

La representación procesal de D. Carlos Ramón , presentó escrito de oposición porque considera, por una parte, que "la acción pública es admisible tanto en la impugnación directa del planeamiento como en la indirecta, ..." y, porque la sentencia recurrida " estudia y atiende a la Memoria de Ordenación y verifica que no ampara un incremento de la edificabilidad pretendida" con el plan objeto de autos.

CUARTO

Tramitado el recurso, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintiséis de enero de dos mil dieciséis, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto del presente recurso, la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Sevilla, de fecha 22 de mayo de 2014 , estimatoria del recurso interpuesto contra el Acuerdo de 11 de diciembre de 2012 del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Ordenación Urbanística S.N.U. "Carretera de Palma del Río" en lo relativo: a) la delimitación del ámbito A.OV-IH (Ocupación Vega-Industria Histórica) por no reflejar, sino ampliar, el espacio donde se localizaba la industria histórica al incluir una nave de imposible legalización construida tras la aprobación inicial del PGOU de Córdoba en 2001, y pretender albergar un uso incompatible con el régimen de protección de la vega del Guadalquivir; y b) al artículo 20.2.2 de su Normativa en cuanto establece como uso autorizable industrial, únicamente en el ámbito señalado, el de "Industrias y almacenaje incompatibles con el suelo urbano, que bien por sus especiales características e impacto en las redes urbanas o por su gran consumo de suelo, deban implantarse en suelo no urbanizable, teniendo como referencia lo regulado en el artículo 12.3.1 en su apartado - Almacenes, excluido el epígrafe 1.8".

SEGUNDO

El recurrente sustenta su pretensión en que la regulación del uso industrial del Plan Especial (PE) impugnado contraviene el régimen de protección previsto para este ámbito por el PGOU de Córdoba (artículos 11.9.4.2 y 11.8.5 de la normativa del PGOU). Argumenta al efecto que el PE divide el ámbito en dos grandes áreas reguladas en los artículos 20 y 21 de su normativa, autorizando el artículo 20 en el ámbito A (Ocupación Vega-Industria Histórica) un uso industrial para dar cabida a industrias de gran almacenaje que nada tienen que ver con las que históricamente han existido en la zona, además de ampliarse ese ámbito de forma desproporcionada a la extensión de su realidad histórica, pretendiéndose en última instancia una legalización encubierta de una enorme nave industrial levantada de forma ilegal sobre tres parcelas catastrales, nave completamente ajena a las históricas instalaciones de Colecor y Agrogas.

TERCERO

La defensa municipal -a cuyos argumentos se adhiere Atlantis Servicios Inmobiliarios, S.L., tras referirse a los argumentos que determinaron la anulación del Plan Especial de 2006, y al margen razonable de discrecionalidad por el planificador a la hora de prever usos- razona que la regulación de usos industriales no incumple los fines y objetivos del PGOU, encontrándonos por el contrario ante un PE de iniciativa pública en desarrollo de las determinaciones establecidas por la LOUA (artículo 10) y por el PGOU (artículo 11.9.4.2), conforme al cuál es posible establecer en estos terrenos usos ajenos a los valores a proteger si son complementarios por necesarios, permitiendo el ejercicio de una potestad discrecional optar entre alternativas posibles desde la perspectiva del derecho, sin que el margen razonable de discrecionalidad se haya superado por la previsión de usos del PE.

Frente a la nulidad interesada del artículo 20.2 del PE opone que este no contempla construcciones o usos contrarios a la especial protección establecida por el PGOU para dicho suelo sino que delimita y desarrolla su grado de protección y el cumplimiento de los objetivos del propio PGOU; no infringe el artículo 55.2 LOUA pues el PGOU prevé y consiente el establecimiento de usos industriales como complementarios; ni tampoco el artículo 11.3.3.2 del PGOU al tratarse de un ámbito contiguo a una vía de comunicación. Y en cuanto a la nulidad del artículo 20.1 del PE por supuesta infracción del artículo 11.9.4 del PGOU mantiene que aquél precepto es respetuoso con esta norma del PGOU pues no establece ninguna referencia o posibilidad de usos que no sean complementarios de los ya existentes, conforme a la clasificación del suelo derivada de su propia naturaleza y valores a proteger.

CUARTO

La contestación a la demanda de Arenal 2000. S.L. y Mezquita Sur Inversiones, S.L. se inicia con un alegato de inadmisibilidad del recurso por razón de extemporaneidad basado en que, habiéndosele notificado personalmente al demandante el acuerdo de aprobación definitiva del PE el día 21 de febrero de 2013, desde entonces hasta la interposición del recurso (17 de julio de 2013) ha transcurrido en exceso el plazo de dos meses previsto en el artículo 46.1 LJCA , sin que a estos efectos haya de tomarse en consideración la fecha de publicación del acuerdo impugnado de acuerdo con la posición jurisprudencial que cita.

En lo que al fondo del asunto respecta comienza refiriéndose a la potestad de planeamiento como potestad discrecional; aludiendo en segundo término, con el mismo carácter general, a la función de complemento o modificación de los Planes especiales (artículo 14 LOUA), y a que el principio de especialidad permite márgenes de actuación variables en función de los objetivos perseguidos en el Plan Especial de que se trate.

En respuesta a los específicos alegatos del recurrente opone respecto a la delimitación territorial del ámbito A OV-IH porque los objetivos del PE no se limitan a la conservación de los usos industriales históricos ni el uso histórico puede confundirse con que sólo pueda ocuparse la misma superficie sobre la que se extendía las industrias o factorías existentes antes de esta ordenación, procediendo el PE al establecimiento de subzonas para dotarlas de un tratamiento diferenciado y singularizado en función de las características del terreno y realidad existente, entre las que se encuentra aquel ámbito, cuya delimitación territorial coincide con la zona de ocupación de la industrias históricas y nada tiene que ver con la finalidad de legalizar unas naves que no llegan hasta el límite norte del PE y cuya delimitación se ha trazado conforme a los criterios del PGOU pues es su finalidad desarrollar el contenido de artículo 11.9.4.1 de éste, previendo el propio PE que todo uso, edificación o instalación autorizable deberá cumplir las condiciones de implantación que exige previa elaboración del correspondiente Proyecto de actuación para toda la zona.

Sobre los usos autorizables según artículo 20.2 del PE mantiene que el PE no sólo puede implantar usos industriales que se traduzcan en la permanencia de las instalaciones históricas existentes a través del uso autorizable de "industrias e instalaciones existentes" sino también aquellos usos industriales que resulten complementarios al SNUEP-VG siempre que sea compatible con la protección asignada a esta clase de suelo y no ignore la prohibiciones de uso que para este suelo ordena el PGOU en su artículo 11.8.5.2 en relación con el artículo 11.3.3.2, no siendo el uso industrial de almacenaje incompatible con el régimen de protección de la Vega del Guadalquivir por el hecho de que el artículo 11.8.5 PGOU no lo contemple, siendo lo relevante que los usos industriales previstos en el PE habrán de interpretarse en función de los fines y objetivos del Plan General, siendo objetivos del PE analizar las instalaciones existentes, viabilizar la permanencia de zonas industriales históricas existentes, permitiendo su nueva puesta en uso con definición de un nivel de ocupación adecuado o permitiendo usos complementarios en el régimen de usos del SNUEP-VG procurando actuaciones unitarias que eviten excesivo fraccionamiento de territorio, de modo que es posible que el PE, en desarrollo del PGOU, asigne e implante como autorizable el uso industrial previsto en su artículo 12.3.1 dándole una determinada normativa que regule las condiciones de implantación para que respete el entorno rural en que se asienta.

Concluye que si el PGOU admite usos industriales está justificada la implantación en el ámbito de uso de industrias de almacenaje incompatibles con el suelo urbano dada a realidad física existente en la zona (industrial histórica), proximidad de la carretera Palma del Río, criterios y fines del PGOU, imponiéndose para evitar ese fraccionamiento de la zona unas determinadas condiciones de implantación, pudiendo implantarse en el SNUEP los usos industriales previstos en el PGOU siempre y cuando se compatibilice con la protección de este suelo en el PE; de modo que si la regulación sobre el uso industrial previsto en el ámbito A no ignora las prohibiciones de uso que para este suelo ordena el PGOU en su artículo 11.8.5.2 en relación con el artículo 11.3.3.2, ni su implantación se excede de las determinaciones del PGOU ni resulta incompatible con la protección asignada a este suelo, debe concluirse que las disposiciones del PE referentes al uso industrial autorizable en el ámbito A "Industrias de gran almacenamiento" e "industrias e instalaciones existentes" no contradicen ninguna de las disposiciones del PGOU de Córdoba y en consecuencia no cabe apreciar la vulneración del principio de jerarquía normativa que predica el recurrente.

QUINTO

Rechaza la sentencia de instancia la causa de inadmisibilidad alegada, por cuanto: "publicado el acuerdo de aprobación de un instrumento de planeamiento de iniciativa municipal que incorpora sus normas urbanísticas (como aquí ha sucedido) el cómputo del plazo de dos meses para impugnarlo en vía judicial comenzaba el día de su publicación, que tuvo lugar el día 23 de mayo de 2013, y no el de la notificación personal al demandante producida con anterioridad. Por lo que no habiendo transcurrido entre esa publicación y la presentación del recurso judicial (el día 17 de julio de 2013) el plazo de dos meses previsto en el artículo 46.1 LJCA ha de concluirse que la interpelación judicial se ha producido en plazo.".

SEXTO

A continuación, la sentencia impugnada recuerda que: " esta Sala y Sección ha resuelto recientemente (Sentencia de 20 de marzo de 2014 dictada en recurso 176/2013 ) el recurso interpuesto por la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía contra el mismo acuerdo aquí impugnado del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba de 11 de diciembre de 2012, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Protección y Ordenación de la "Carretera de Palma del Río", impugnación referida, al igual que sucede en este proceso, a la regulación que se hace en el mismo del ámbito A. Zona OV-IH (Ocupación Vega-Industria Histórica)".

Tras referirse a la naturaleza y finalidad de los Planes especiales, la sentencia concreta que el PE que nos ocupa se dicta en desarrollo del PGOU de Córdoba al amparo de lo previsto en el artículo 11.9.4 de su normativa (Régimen Urbanístico) que dentro del capítulo dedicado a los "Planes Especiales específicos a desarrollar en el suelo no urbanizable" contenía las disposiciones relativas a los "Planes Especiales del entorno del núcleo principal de Córdoba".

El referido Plan ordena los terrenos clasificados como Suelo No Urbanizable por la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Córdoba e incluidos en el ámbito PE-SNUEP-VG (Suelo No Urbanizable de Especial Protección de Vega del Guadalquivir) Carretera Palma del Río (artículo 1 de sus Normas Urbanísticas), para lo que establece una serie de subzonas dentro de esa categoría de Suelo No Urbanizable de Especial Protección (SUEP) Vega del Guadalquivir (SNUEP-VG) del PGOU de Córdoba, entre ellas la "Zona Norte Ctra. Palma. Area Este", cuyas determinaciones específicas se contienen en el artículo 20 de las normas del citado Plan.

Se adentra la sentencia, a continuación en la delimitación y amplitud del ámbito A. Zona OV-IH, concluyendo que: "No se razona suficientemente y en detalle en las Memorias Informativa, Descriptiva y Justificativa del PE el porqué de la conformación, amplitud (muy superior a la del anterior PE anulado, de 99.411 m2) y ocupación del ámbito teniendo en cuenta que pese a venir definido por la Ocupación histórica industrial, y a estar entre los objetivos del PE -según PGOU- viabilizar la permanencia de las zonas industriales históricas, la realidad es sin embargo que la industrias históricas reconocidas ocuparán menos de la mitad de la superficie del ámbito, y el nivel industrial de ocupación permitido en el PE será del 21% frente al 16% determinado por las industrias históricas".

Respecto de los usos permitidos, analiza la sentencia, la legalidad del uso industrial consistente en "Industrias y almacenaje incompatibles con el suelo urbano, que bien por sus especiales características e impacto en las redes urbanas o por su gran consumo de suelo, deban implantarse en suelo no urbanizable, teniendo como referencia lo regulado en el artículo 12.3.1 en su apartado -Almacenes, excluido el epígrafe 1.8.", concluye la sentencias, tras prolija argumentación que: "A partir de estos antecedentes, y como ya exponíamos en la Sentencia de 20 de marzo de 2014 , no se justifica a nuestro entender debidamente en el documento de PE, y particularmente en su memoria, la introducción de ese nuevo uso en el régimen del SNUEP VG, ni más concretamente en el limitado ámbito A de la Zona Norte Ctra. Palma. Área Este y con exclusión de otros".

La sentencia concluye razonando que: "En suma, y retomando los razonamientos de la Sentencia de 31 de enero de 2008 , " La asignación de dichos usos es, desde luego discrecional, pero en función siempre del mejor interés público, en atención a las necesidades públicas y sociales, armonizando, en lo posible, los intereses en conflicto; ...el planificador puede asignar e implantar discrecionalmente los diversos usos permitidos, al existir dentro de los límites de las normas urbanísticas de carácter superior una libertad estimativa, más en la actuación discrecional resulta de gran trascendencia el proceso lógico que conduce a la decisión, "la actuación de una potestad discrecional se legitima explicitando las razones que determinan la decisión con criterios de racionalidad". La justificación, como se desprende de lo dicho, se nos muestra no como un simple trámite accidental e indiferente para la validez, sino que resulta esencial e insoslayable ; puesto que ya se ha dicho que la simple asignación de unos u otros usos, conlleva o no grandes ventajas lucrativas para unos u otros propietarios, más cuando los terrenos que se ordenan se sustraen directamente al proceso urbanístico, cuando se produce este se somete la generación de plusvalías al justo reparto equitativo entre los propietarios afectados, al sustraerse estos terrenos del proceso urbanístico de ejecución y desarrollo, no puede exigirse este justo reparto, pero sí que las grandes ventajas lucrativas que se obtienen con la asignación de determinados usos, que van a beneficiar en exclusividad a los propietarios de los terrenos a los que se les asignas dichos usos, quede suficientemente justificada en referencia de los intereses sociales y públicos."

SÉPTIMO

Contra la referida sentencia, se interpone el presente recurso, fundado en los siguientes motivos:

  1. ) Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de Jurisdicción contencioso administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, al haberse infringido los artículos 69 e) de la LRJCA en relación con el artículo 46 de la LRJCA y jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en las Sentencias de 8 de noviembre de 2011 , 30 de noviembre de 2011 , 24 de septiembre de 2008 , 20 de julio de 2010 , 12 de noviembre de 2010 , ya que el acuerdo de aprobación definitiva fue notificado personalmente al recurrente en la instancia en su condición de interesado con expresa indicación del recurso procedente e inicio del plazo de dos meses, de manera que es esta fecha la que debe tenerse como dies a quo para el cómputo del plazo de interposición del recurso Contencioso-Administrativo en lugar de la fecha de la publicación del acuerdo en el Boletín Oficial, como así lo ha entendido la Sentencia recurrida.

  2. ) Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA . Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, en concreto por infracción del artículo 77 del RD 2159/1978 de 23 de junio , por el que se establece el Reglamento del Planeamiento y jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la motivación del planeamiento urbanístico, en especial cuando se ejercitan potestades discrecionales, a través de la Memoria y del control discrecional de la Administración, contenidas en las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2011 , 26 de febrero de 2010 , 4 de abril de 2007 y 26 de julio de 2006 .

OCTAVO

Como primer motivo del recurso, se plantea, como hemos dejado señalado, la cuestión referente a la desestimación de la causa de inadmisibilidad planteada, basándose en una supuesta extemporaneidad del recurso, dado que, notificado personalmente al demandante el acuerdo de aprobación definitiva del PE el día 21 de febrero de 2013, desde entonces hasta la interposición del recurso (17 de julio de 2013) habría transcurrido en exceso el plazo de dos meses previsto en el artículo 46.1 LJCA , sin que a estos efectos haya de tomarse en consideración la fecha de publicación del acuerdo impugnado.

Debemos empezar por señalar que, como hemos dejado sentado, entre otras, en Sentencia de 8 septiembre 2011. (Recurso de Casación núm. 6267/2007): "Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en reiteradas ocasiones que los planes de urbanismo, al tener la consideración de disposiciones de carácter general, están sometidos al principio de publicidad de las normas consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución ..."

Esta exigencia de publicación de los planes, tiene como consecuencia la innecesariedad de la notificación personal de los actos de aprobación definitiva del planeamiento. En efecto, hemos señalado en sentencia de 30 noviembre 2011. (Recurso de Casación 5935/2008 ) que: "Respecto del deber de notificar personalmente los actos de aprobación definitiva del planeamiento, la jurisprudencia ha oscilado cuando se trataba de planes que no eran redactados a instancia de particular, entre considerar, en unos casos, que la intervención en el procedimiento de elaboración de estas peculiares disposiciones generales confería al que así lo hacia la condición de interesado al que debía, por tanto, notificarse personalmente la disposición, frente a otros supuestos, en los que tal intervención en el procedimiento de elaboración realizando alegaciones no alteraba el régimen de notificación mediante la publicación. Cuanto decimos ha sido ya constatado por esta Sala en anteriores SSTS de 12 de noviembre de 1997 ( recurso de casación nº 1649/1992 ) de 11 de octubre de 2000 ( recurso de casación 2349/1998 ) y de 5 de octubre de 2005 ( recurso de casación nº 5117/2002 ) que constatan esa fluctuación de la jurisprudencia. Concretamente, en la primera de ellas se declara que " El presente motivo de casación no puede ser estimado. Es cierto que en algunas sentencias como la citada por el recurrente, o las de 21 de enero de 1992 , 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985 , esta Sala ha exigido la notificación personal del acuerdo de aprobación definitiva de los planes de urbanismo, como especialmente interesados, a los administrados que hubieran intervenido en el expediente de elaboración de aquéllos". Añadiendo respecto de la otra línea jurisprudencial que antes citamos que "pero en otras, como en las de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990, ha declarado que basta la publicación de ese acuerdo en los periódicos oficiales, como prevé con carácter general el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 282 de abril de 1976, y esta es la línea jurisprudencial mantenida en las recientes sentencias de 16 de diciembre de 1999 y 17 y 18 de enero del presente año. Según se dice en ellas, el acto de aprobación o posterior revisión de un Plan General requiere un procedimiento administrativo específico regulado en la Ley del Suelo de 1976 en sus artículos 40 y 41 , especificando el artículo 49 que la modificación de los planes se sujetará a las mismas disposiciones enunciadas para su formación, sin que en tal tramitación se exija ni se contemple la necesidad de notificación personal a cada uno de los posibles interesados en sus efectos y desarrollo, siendo la publicación oficial de los mismos el requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones, y el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por dicho planeamiento".

Por excepción, en sentencia de 23 septiembre 2011, Recurso de Casación núm. 4421/2007 , hemos establecido la necesidad de notificación personal a los interesados de la aprobación definitiva de los planes de iniciativa particular.

NOVENO

Sentado lo anterior y en cuanto al dies a quo del cómputo del plazo para impugnar la aprobación definitiva, hemos señalado que es la fecha de la publicación del Plan aun cuando hubiere existido notificación personal no necesaria si ésta fue anterior a la fecha de la publicación.

Según nuestra sentencia de 31 enero 2012 (Recurso de Casación 878/2008 ), "Debemos puntualizar la doctrina en el siguiente sentido: En caso de haberse producido una notificación personal a la entidad recurrente con posterioridad a la publicación debería ser esta última fecha la que debería haber sido tenida en cuenta como resulta de las sentencias de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 ( Casación 5765/2004), de 26 de junio de 2009 ( Casación 1079/2005), de 21 de julio de 2010 ( Casación 1793/2006 ) y las de 12 de noviembre de 2010 ( Casaciones 2686/2006 y 1879/2006 ). Sin embargo cuando la notificación personal es anterior a la publicación oficial es aplicable la doctrina general que expresa la sentencia recurrida y hay que estar a la última fecha -la de publicación- como de inicio del cómputo para recurrir, porque la notificación personal no es necesaria [ sentencias de 11 de octubre de 2000 (Casación 2349/1998 ) y de 10 de julio de 2002 (Casación 3098/2000 )] y sí lo es una interpretación pro actione , cuando está en juego el derecho de acceso a la jurisdicción [Cfr., sentencia de 30 de diciembre de 2011 (Casación 208/2008 ) y las que en ella se citan]." (FJ 4) 283

La citada sentencia, resolvió la cuestión en los siguientes términos: «Tampoco puede ser acogida la alegación de extemporaneidad ya que el impugnado acuerdo de modificación del PGOM fue publicado en el BOP de 2 de octubre de 2003, de manera que no puede entenderse como extemporáneo el recurso contencioso- administrativo interpuesto el 1 de diciembre de 2003, dentro del plazo de dos meses normativamente previsto, con aplicación de la doctrina jurisprudencial plasmada, entre otras, en sentencias del Tribunal Supremo, de 16 de julio de 2002 ( RJ 2002, 9961), 13 de febrero de 2003 y 20 de febrero de 2003 (RJ 2003, 2126), respecto a que siendo la publicación oficial del PGOM, o de su modificación, requisito exigido ineludiblemente para la eficacia del acto de aprobación definitiva y para la entrada en vigor del Plan, ha de ser la fecha de tal publicación la que ha de ser tenida en cuenta para el cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo y no la de las notificaciones individualizadas a cada uno de quienes hubieran formulado alegaciones».

Dicha doctrina debe ser confirmada, lo que comporta no dar lugar al motivo.

DÉCIMO

Al amparo de lo prevenido en el art. 88.1 d) LJCA , se denuncia la infracción de la doctrina referente a la motivación del planeamiento urbanístico, en especial cuando se ejercitan potestades discrecionales, a través de la Memoria y del control discrecional de la Administración, con referencia al ius variandi del planificador urbanístico.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de Julio de 2010 (rec. 4417/2006 ) desestima un recurso de casación por limitarse el recurrente a reiterar la demanda inicial, sin crítica razonada de la sentencia de instancia: "no se respeta la técnica propia de la casación cuando se omite cualquier crítica a la sentencia recurrida, no haciendo de la misma el centro de sus reproches. Precisamente esto es lo que sucede en el caso examinado, pues el escrito de interposición es una reproducción de las alegaciones vertidas en el escrito de demanda. Se copian de forma literal los párrafos de la demanda, con alteraciones insignificantes relativas al cambio del tiempo de algún verbo o a la unión de párrafos. Y se prescinde, en fin, de la más mínima exposición, explicación, o argumentación específicamente referida a la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, cuyo contenido se obvia en el desarrollo del único motivo invocado.

Cuando se interpone un recurso de casación en tales términos se olvida que la mera reiteración de lo expuesto en la demanda resulta incompatible con la técnica procesal de la casación, cuyo objeto es la impugnación de la sentencia judicial recurrida y no el acto administrativo de revocación que se impugnó en la instancia. Acorde con tal presupuesto, el debate y consiguiente examen del litigio por esta Sala Tercera se ha de limitar a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada, y no la resolución administrativa precedente De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal "a quo", sin razonar el modo en que las infracciones normativas alegadas han sido cometidas por la Sala de instancia y no por la Administración autora del acto administrativo de revocación impugnado en el recurso contencioso administrativo.

La tesis contraria a la expuesta supondría trasformar la casación en una nueva instancia prescindiendo de su caracterización como recurso que tiende a la protección de la norma, y generando una confusión entre la naturaleza propia de un recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación."

En definitiva, no basta, como ocurre en este caso, con reproducir en el escrito de interposición el contenido del escrito de demanda, o limitarse simplemente, a dar por reproducidos todos los argumentos vertidos ante el Tribunal de instancia, sin que se haga motivación o razonamiento específico dirigido a combatir la sentencia recurrida.

DECIMOPRIMERO

No obstante lo anterior, como afirma la STS 23 Abril 1998 : "La naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración... Este ius variandi reconocido a la Administración por la legislación urbanística, se justifica en las exigencias del interés público, actuando para ello discrecionalmente, no arbitrariamente, y siempre con observación de los principios contenidos en el art. 103 de la Constitución ".

Desde dichas premisas, hemos sostenido la necesidad del control judicial de la discrecionalidad del planeamiento, señalando en Sentencia de 23 noviembre 2011 (Recurso de Casación 6091/2007 ) que: "Nuestra jurisprudencia ha afirmado también, sin embargo, que la discrecionalidad no está exenta de control jurisdiccional, ya sea mediante la técnica de control de los elementos reglados, ya mediante otras técnicas (desviación de poder, control de los hechos determinantes o por los principios generales del Derecho) que permiten a este orden jurisdiccional verificar si la Administración se ha apartado de los intereses generales a que debe servir".

Consecuentemente, el reconocimiento del ius variandi y de un margen de discrecionalidad administrativa, no puede excluir el control jurisdiccional de las potestades de planeamiento, esencialmente en lo referente al cumplimiento tanto del interés público como de los principios generales del derecho, tales como la racionalidad, la motivación y el respeto al principio de jerarquía normativa.

DECIMOSEGUNDO

Partiendo de esta doctrina general, de plena aplicación al presente supuesto, hemos de señalar que la sentencia recurrida no niega la discrecionalidad administrativa en la configuración del planeamiento, si bien considera que tal facultad se admite "pero en función siempre del mejor interés público, en atención a las necesidades públicas y sociales, armonizando, en lo posible, los intereses en conflicto ..." y que se "legitima explicitando las razones que determinan la decisión con criterios de racionalidad ..."

Para posteriormente concluir que la ordenación prevista no resulta debidamente motivada, motivación que resulta especialmente exigible, en el presente caso, por las siguientes razones:

  1. Nos encontramos ante un Plan de desarrollo que por su ámbito exige una mayor grado de motivación de sus determinaciones.

  2. La admisión de usos industriales debe justificarse con especial intensidad, dado que nos encontramos con un suelo clasificado en el PGOU como de especial protección agrícola.

  3. Se trata de un uso no previsto expresamente en el Plan y cuya admisión se basa en su carácter complementario, lo que impide aplicar interpretaciones extensivas sobre los usos permitidos.

  4. No se razona porque ese uso complementario, sólo se permite en esa área y no en otros e similares características.

Existe, en consecuencia una clara discordancia entre el contenido del Plan especial, respecto de la ordenación del PGOU, no sólo en cuanto a los usos permitidos, sino también en cuanto al nivel de ocupación admisible, de forma que el ámbito señalado es muy superior al ocupado históricamente por las actividades industriales reconocidas en el PGOU.

En efecto, tal y como se refleja en la sentencia de instancia en su Fundamento de derecho séptimo, con cita de otra anterior de 20 de marzo de 2014 "El P.E. se excede éste sin duda de los límites que ya el anterior imponía en cuanto a la admisión de suelos industriales y sobre la superficie de parcelas sobre las que se situaban las denominadas actividades industriales históricas, lo que mal se compadece con el mandato de protección de los suelos de valor agrícola y que contradice el propio PGOU en cuanto a la protección de elementos agrológicos, patrimoniales y ambientales".

DECIMOTERCERO

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley esta Jurisdicción , si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, a la suma de tres mil euros más IVA, dada la actividad desplegada para oponerse al recurso interpuesto.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad conferida por la Constitución, esta Sala ha decidido

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 2635/2014, formulado por las entidades ARENAL 2000, S.L. y MEZQUITA SUR INVERSIONES, S.L., contra la sentencia de fecha veintidós de mayo de dos mil catorce, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso 384/2013 , sostenido frente al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba de 11 de diciembre de 2012, que aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Ordenación Urbanística S.N.U. "Carretera de Palma del Río", en lo relativo: a) a la delimitación del ámbito A.OV-IH (Ocupación Vega-Industria Histórica) por no reflejar, sino ampliar, el espacio donde se localizaba la industria histórica al incluir una nave de imposible legalización construida tras la aprobación inicial del PGOU de Córdoba en 2001, y pretender albergar un uso incompatible con el régimen de protección de la vega del Guadalquivir; y b) el artículo 20.2.2 de su Normativa en cuanto establece como uso autorizable industrial, únicamente en el ámbito señalado, el de "Industrias y almacenaje incompatibles con el suelo urbano que, bien por sus especiales características e impacto en las redes urbanas o por su gran consumo de suelo, deban implantarse en suelo no urbanizable, teniendo como referencia lo regulado en el artículo 12.3.1 en su apartado -Almacenes, excluido el epígrafe 1.8".

Imponer las costas procesales a la recurrente, con la limitación y salvedades que se expresan en el último fundamento jurídico de la presente resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la colección legislativa del Consejo General del Poder Judicial, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde. Jose Juan Suay Rincon, Cesar Tolosa Tribiño, Francisco Jose Navarro Sanchis, Jesus Ernesto Peces Morate, Mariano de Oro-Pulido y Lopez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Cesar Tolosa Tribiño , estando la Sala reunida en audiencia pública, lo que certifico.