STS, 28 de Enero de 2016

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

"FALLAMOS.-

PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 30/2012, interpuesto por MISURI, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. JUAN ANTONIO GARCÍA SAN MIGUEL y ORUETA y asistida por el Letrado D. FERNANDO MARTÍN MARTÍN, contra la Orden EHA/3124/2011, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el pliego de bases que regiría la convocatoria de licencias generales para el desarrollo y explotación del juego de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de Regulación del Juego.

SEGUNDO.- Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Misuri, S.A., presentó escrito ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por diligencia de ordenación se tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, el representante legal de la sociedad "Misuri SA" se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional de 15 de diciembre de 2013 (rec. 621/2012 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por la sociedad recurrente en casación contra la Orden EHA/3124/2011, de 16 de noviembre por la que se aprueba el pliego de bases que regiría la convocatoria de licencias generales para el desarrollo y explotación del juego de la Ley 13/2011 de 27 de mayo, de regulación del juego.

El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:

1. El primer motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción de la jurisprudencia que distingue entre disposiciones generales y actos administrativos, por cuanto la sentencia considera que la Orden 3124/2011 es un acto administrativo mientras que la parte recurrente entiende que nos encontramos ante una disposición general al tener un carácter general y abstracto, dirigida a una pluralidad de destinatarios anónimos, que innova el ordenamiento jurídico (regula el contenido del plan operativo y el proyecto técnico, fijación de un capital mínimo de las sociedades solicitantes, eliminación del requisito de la inscripción previa en el Registro Mercantil, eliminación del requisito previo de inscripción en la sección especial de concurrentes del registro general de licencias de juego, eliminación del requisito de la previa inscripción en el registro mercantil de los aumentos de capital) fue publicada en la sección del BOE destinada a "disposiciones generales" y constituye el último hito en el desarrollo normativo exigido por el art. 19 de la Ley Reguladora del Juego .

   Entiende, por tanto, que nos encontramos ante una disposición de carácter general que se ha dictado prescindiendo del procedimiento legalmente previsto en el art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , no se ha efectuado la comunicación a que se refiere el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio por ser un reglamento técnico que afecta a los servicios de la sociedad de la información y finalmente por haber delegado la competencia para aprobar la Orden impugnada.

2. El segundo motivo se plantea al amparo del art. 88.1.d) de la LJ y con carácter subsidiario respecto del anterior para el caso de que se considerase que la Orden impugnada no fuese una disposición general. Considera que la sentencia habría infringido los artículos 78 y 79 de la Ley 30/1992 , al no haberse observado el procedimiento para la elaboración de actos administrativos, que hubiera exigido los necesarios actos de instrucción y alegaciones de los interesados, lo que determinaría su nulidad al amparo del art. 62.1.e) de la citada norma .

3. El tercer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , considera que la sentencia ha infringido lo dispuesto en el art. 10 de la Ley Reguladora del Juego que se refiere a un único procedimiento de otorgamiento de licencias mientras que las base 4 apartados 2 y 3, Base 11 apartados 2 y 3 y Base 12 de la Orden prevén la tramitación de tantos procedimientos como solicitudes de licencias se produzcan. Consideran que tanto la Ley reguladora del juego como el Real Decreto 1614/2011, de 14 de noviembre prevén la existencia de un único procedimiento concurrencial, aunque no tenga carácter competitivo en los casos en los que la convocatoria no limite el número de licencias a otorgar, mientras que la Orden concibe una pluralidad de procedimientos con algunas circunstancias comunes como el plazo de presentación de solicitudes.

4. El cuarto motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción del principio de igualdad consagrado en el art. 14 de la CE al haber dado validez a la Base 1, apartado 1, "Calendario" permitiendo que determinados concurrentes gozaran de la situación de privilegio que les había concedido la explotación ilegal del juego online con anterioridad a la aprobación de la Ley Reguladora del Juego. Y ello por entender que el plazo para la presentación de solicitudes (desde el día siguiente a la publicación de la Orden el 18 de noviembre de 2011 hasta el 14 de diciembre de 2011) es manifiestamente corto.

5. El quinto motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción del principio de publicidad de las normas contenido en el art. 9.3 de la Constitución , pues la sentencia de instancia al dar validez a la Base 4, punto 3 y a la Base 13 ha permitido que la resolución del concurso fuera objeto de publicidad exclusivamente mediante notificación personal a los concurrentes y su publicación en la página web de la Dirección General de Ordenación del juego, sin exigirse la publicación en el Boletín Oficial del Estado.

   La publicación de la resolución era relevante a los efectos de la entrada en vigor del régimen sancionador y la finalización del régimen transitorio de los patrocinios deportivos, pues según las Disposiciones Transitoria Octava y Novena era la fecha de la publicación o falta de publicación el 30 de junio de 2012 el que regulaba ambos aspectos.

6. El sexto motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción del principio de inderogabilidad singular consagrado en el art. 23.4 de la Ley del Gobierno si consideramos que la Orden recurrida es un acto administrativo; o la violación del principio de jerarquía normativa, sancionado en el art. 62.2 de la Ley 30/1992 , si consideramos que la Orden es una disposición general.

   Y ello en relación con los siguientes extremos:

   - La Base 5, apartado d) relaja el requisito de que la empresa solicitante estuviese previamente inscrita en el Registro Mercantil, exigencia contenida en el art. 4 del Real Decreto 1614/2011 , pues la Orden impugnada solo lo exige como previo al otorgamiento de la licencia.

   - La Base 5 apartado e) por cuanto el requisito de figurar inscrito en la Sección Especial de Concursantes del Registro General de Licencias de Juego, contenido en el art. 13 del Real Decreto 1614/2011 , lo sustituye por haber solicitado la inscripción.

   - La Base 7 apartado a) que permite que, en el caso se existir un aumento de capital en tramitación, será suficiente con facilitar copia de la escritura presentada a inscripción con el compromiso del solicitante de aportarla inscrita en el plazo legal previsto para el otorgamiento de la licencia, resulta contrario a la previsión del art. 4.2.b) del Real Decreto 1614/2011 que exige que las modificaciones en la escritura de constitución de una sociedad deban estar inscritas en el Registro mercantil a la fecha de solicitud. Se sustituye la necesidad de que las modificaciones en la escrito de constitución deban estar inscritas en el Registro Mercantil se sustituye por estar inscritas a la fecha de otorgamiento de la licencia.

7. El séptimo motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d), denuncia la infracción del principio de inderogabilidad singular consagrado en el art. 23.4 de la Ley del Gobierno si consideramos que la Orden recurrida es un acto administrativo; o la violación del principio de jerarquía normativa, sancionado en el art. 62.2 de la Ley 30/1992 , si consideramos que la Orden es una disposición general.

   Y por entender que la Base 7 apartados d) y g) en relación con el Anexo VI de la Orden infringe lo dispuesto en el art. 9.6 y 13.2 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo , de regulación del juego y el art. 50 del Real Decreto 1614/20111 , de 14 de noviembre que desarrolla la Ley 13/2011 de regulación del juego.

   La Ley 13/2011 establece unos requisitos que se imponen a las entidades y personas que pretenden obtener autorizaciones. Así establece circunstancias o requisitos impeditivos de la autorización en el art. 13 y la obligación del solicitante de estar al corriente de sus obligaciones fiscales en el art. 9.6 de dicha norma . Tales requisitos no fueron contemplados en el art. 50 del Real Decreto 1614/2011 que se limitaba a establecer que se expediría una inscripción provisional en el Registro de Licencias de Juego para aquellas entidades que no se encuentren incursas en ninguna de las causas de exclusión previstas en el número 2 del art. 113 de la Ley 13/2011 , dejando para un momento posterior el establecimiento de los procedimientos y acreditaciones documentales necesarias para justificar dichos extremos.

   La Base 5 de la Orden, en cuanto los requisitos que han de concurrir en los solicitantes, se remite a lo dispuesto en el art. 13.2 de la ley 13/2011 , si bien en la base 7 apartado d) tan solo exige una declaración del responsable de la sociedad de no estar incursa en ninguna de las circunstancias referidas en el art. 13.2 de la Ley. En la Base 5 apartado g) establece la obligación de certificar que el solicitante se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

   Y considera que el mandato legal no solo procede respecto a la entidad solicitante sino a todo el entorno de decisión empresarial, según exige el art. 10 de la Ley reguladora del juego, mientras que la presentación del certificado ha sido tan solo para la empresa solicitante y una mera declaración pero no a todas las demás entidades vinculadas.

8. El octavo motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la violación del art. 24 de la Constitución al haber concedido la sentencia validez al Anexo II de la Orden impugnada, por entender que dicho anexo es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva y prohibición de indefensión.

   La solicitante considera que dicho anexo en cuanto establece que el solicitante de las licencias conoce y acepta el contenido del pliego de bases impide que pueda recurrirlas y se le impide impugnarlas sería contrario al art. 24 de la Constitución . Y esto ha motivado, entre otras razones, que la sociedad recurrente no haya tomado parte en el procedimiento puesto que le hubiera impedido recurrir las bases del mismo.

   Y suplicando a la Sala: "... dicte sentencia por la que se case la recurrida por los motivos anteriormente expuestos; y casada la sentencia recurrida, se dicte sentencia que declare la nulidad de la Orden que se impugna por los motivos que se han señalado como primero o Segundo; o, subsidiariamente, en el supuesto de estimarse los motivos Tercero a Octavo, se declare la nulidad de las siguientes Bases:

   -La Base 4. Apartado 1,

   - La Base 4, Apartado 2, en los particulares que se dice.

   2. Tramitación de las solicitudes: la tramitación de los procedimiento se iniciará en el momento en que la solicitud tenga entrada en el Registro General del Ministerio de Economía y Hacienda en la forma establecida en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común o mediante presentación electrónica y siguiendo su orden de entrada.

      - La Base 4, Apartado 3, en los particulares que se dice

      "[...] la resolución por la que se ponga fin al procedimiento iniciado por cada solicitud será notificada al interesado y publicada en el sitio web de la Dirección General de Ordenación del Juego dentro de los seis meses siguientes a la presentación de cada solicitud, sin perjuicio de la ampliación del plazo citado por el tiempo que el interesado hubiera empleado para atender a os requerimientos a los que se refiere el número anterior...

      - La Base 5. Requisitos. apartado d). En los términos a que se refiere este recurso

      - La Base 5. Requisitos. Apartado e), en la parte que se dice

      "Requisitos de los participantes:

      [...]

      5. Figurar inscrito o haber solicitado la inscripción en la Sección Especial de Concurrentes del Registro General de Licencias de Juego, a la que se refiere el artículo 49 letra c) del Real Decreto 1614/2011, de 14 de noviembre , por el que se desarrolla la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, en lo relativo a licencias, autorizaciones y registros del juego.

         - La Base 7. Apartado 2. Sobre 1, letra a). En los términos a que se refiere este Recurso.

         - La Base 7. (Documentación de la solicitud), en el sobre 1 en los particulares señalados:

      4. Declaración responsable de que la sociedad interesada no está incursa en ninguna de las circunstancias referidas en el artículo 13.2 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo , de regulación del juego con sujeción al modelo que figura como Anexo IV de la orden por la que se aprueba este pliego de bases. La Dirección General de Ordenación del Juego, en su caso, podrá requerir cuanta documentación entienda accesoria para la acreditación de lo declarado por el interesado.

         "g) Certificaciones administrativas expedidas por los órganos competentes o documentos que las sustituyan que acrediten que el solicitante se halla al corrente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o, en su caso, autorización expresa de la Dirección General de Ordenación del Juego para que solicite las citadas certificaciones a la administración española competente".

         - La Base 7. Requisito establecido en el Sobre 1, apartado a), subapartado i)

         sobre 1:

      1. Documentos que acrediten la capacidad del solicitante:

      9. Para las Sociedades Anónimas constituidas de acuerdo con la legislación mercantil española: estatutos y escrituras de constitución de la sociedad y, en su caso, las de sus modificaciones debidamente inscritas en el Registro Mercantil. En el caso de existir un aumento de capital en tramitación será suficiente con facilitar copia de la escritura presentada a inscripción, junto con el compromiso del solicitante de aportarla inscrita en el plazo legal previsto para el otorgamiento de la licencia.

         - La Base 11, Ap. 2, en el siguiente particular:

         "2. Cada solicitud de licencia general dará lugar a la apertura del correspondiente procedimiento que, sin perjuicio de las eventuales ampliaciones o interrupciones de plazo, concluirá, mediante Resolución, dentro del plazo de seis meses, contado desde la presentación de la solicitud.

         - La Base 11, Ap. 3 y 4, en las siguientes partículas

   3. A la vista de la solicitud de licencia general, la Dirección General de Ordenación del Juego examinará la documentación aportada por el solicitante y el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa aplicable y por este pliego de bases.

      La Dirección General de Ordenación del Juego podrá requerir al interesado para que, en el plazo de diez días contados desde la notificación del requerimiento, subsane los defectos de la solicitud o aporte cuanta documentación e información adicional sea considerada necesaria para su tramitación. El procedimiento quedará interrumpido por el tiempo que medie entre la notificación al interesado y el cumplimiento de lo requerido. Si el solicitante no atendiera al requerimiento en el plazo establecido, se le tendrá por desistido de su solicitud y se procederá al archivo de la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

   4. Los actos de subsanación y cualquiera que afecte a los intereses de los interesados serán objeto de notificación individual.

      Sin perjuicio de lo anterior, la Dirección General de Ordenación del Juego podrá remitir a los interesados comunicaciones relativas a las actuaciones practicadas mediante correo electrónico dirigido a las cuentas de correo electrónico que consten en las solicitudes.

      - La Base 12, en aquellos aspectos que parecen referirse solo a un solicitante o solicitud de inscripción.

      - La Base 13. En los términos a que se refiere este Recurso.

      - El Anexo II. En su totalidad

      - El Anexo IV. En su totalidad".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que realizó la representación procesal de Electraworks (España) PLC, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "[...]dictando sentencia que:

1. Inadmita los motivos segundo, sexto y séptimo y desestime el recurso; o,

2. - Subsidiariamente, desestime el recurso; y,

3. - En ambos casos, condene en costas a la entidad recurrente".

Por su parte el Abogado del Estado presentó escrito de oposición oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "[...]dictar sentencia por la que sea inadmitido o, en su defecto y subsidiariamente, sea desestimado el recurso de casación interpuesto por MISURI, S.A., contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de diciembre de 2013 (autos 30/2012), con imposición de las costas a la recurrente.

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 19 de enero de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.

En el presente recurso de casación, interpuesto por el representante legal de la sociedad "Misuri SA", se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional de 15 de diciembre de 2013 (rec. 621/2012 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por la sociedad recurrente en casación contra la Orden EHA/3124/2011, de 16 de noviembre por la que se aprueba el pliego de bases que regiría la convocatoria de licencias generales para el desarrollo y explotación del juego de la Ley 13/2011 de 27 de mayo, de regulación del juego.

Causas de inadmisión planteadas por el Abogado del Estado.

El Abogado del Estado, aduce la inadmisibilidad del recurso por los siguientes motivos: por razón de la cuantía ( art. 93.2.a) en relación con el art. 86.2.b) de la LJ ), por carencia manifiesta de fundamento ( art. 93.2.b) de la LJ ), por carencia de interés casacional ( art. 93.2.e) de la LJ ) y por falta de legitimación activa ( art. 24.1 CE y art. 5.4 de la LOPJ en relación con el art. 93.2.a) de la LJ ).

Considera, en primer lugar, que el recurso es inadmisible por razón de la cuantía dado que la pretensión de la parte recurrente carece de interés económico alguno.

Esta causa ha de ser rechazada. La impugnación directa de una Orden por la que se aprueba un pliego de bases que regirá la convocatoria de licencias generales para el desarrollo y explotación de actividades de juego, por entender que dicha Orden es contraria al ordenamiento jurídico no puede ser analizada desde la perspectiva de la cuantía, en cuanto interés económico que le reportaría para la parte la estimación del recurso, pues la parte discute esta Orden por entender, entre otros motivos, que se trata de una disposición general que incumple el procedimiento legalmente establecido en cuyo caso no regiría la norma de la cuantía de conformidad con el art. 86.3 de la LJ . Pero aunque se parta de su consideración como un acto administrativo singular dirigido a una pluralidad de sujetos, dado el contenido material del mismo ha de considerarse como de cuantía indeterminada, en la medida que está destinado a establecer las bases por las que se regirá la convocatoria de un procedimiento dirigido a obtener licencias generales para el juego.

En segundo lugar, se aduce como causa se inadmisibilidad la carencia manifiesta de fundamento del recurso por no haber efectuado una crítica razona de la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada.

También esta causa de inadmisibilidad ha de ser desestimada, pues basta proceder a la lectura del escrito de interposición del recurso de casación para constatar que a lo largo del mismo se combaten las razones y argumentos utilizados por la sentencia de instancia para desestimar el recurso contra la Orden impugnada.

En tercer lugar, se aduce la carencia de interés casacional del recurso, al no afectar a un gran número de situaciones y no poseer el suficiente contenido de generalidad, por entender que se trata de la "lucha" de la recurrente contra el juego "on line".

Igual suerte desestimatoria ha de correr esta causa de inadmisibilidad. La interpretación de dicho precepto ha sido abordada en numerosas resoluciones de esta Sala, baste citar el Auto de 27 de septiembre de 2012 (rec.1488/2011 ) que recogiendo la jurisprudencia anterior afirma que "debe afirmarse que un asunto revestirá un contenido de generalidad que justifique su admisión, entre otros, en los siguientes casos: primero, cuando se trate de un recurso que plantee una cuestión interpretativa y aplicativa del Ordenamiento Jurídico sobre el que no haya doctrina jurisprudencial, o aun habiéndola haya sido desconocida o infringida por el Tribunal de instancia; segundo, cuando se trate de un recurso que, aun versando sobre cuestiones que ya han sido examinadas y resueltas por la jurisprudencia, realiza un enfoque crítico de la misma que pudiera dar pie a una reconsideración de dicha doctrina y eventualmente a su cambio; y tercero, cuando el asunto suscitado, aun sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, plantea una cuestión que por sus repercusiones socioeconómicas revista tal entidad que requiera el pronunciamiento del Tribunal Supremo de España. Ahora bien, esta enumeración se realiza de forma ejemplificativa, y carece de pretensión de exhaustividad, lo que permitirá que en adelante este Tribunal, atendiendo a las singularidades que presente el caso concreto, delimite con mayor precisión el alcance de este concepto jurídico indeterminado".

Partiendo, pues, de estas premisas, y descendiendo al examen del caso que ahora nos ocupa, hemos de concluir que este recurso de casación no carece de interés casacional y por ello resulta admisible, por cuanto la Orden impugnada establece las bases para la convocatoria del procedimiento destinado a la obtención de licencias generales del juego, título habilitante necesario para operar en este sector y que tiene una indudable importancia económica y social. La convocatoria impugnada trata de garantizar el respeto de los principios de concurrencia, igualdad, transparencia y objetividad que ha de presidir este tipo de convocatorias y el cumplimiento de las garantías técnicas y económicas que han de acreditar quienes concurran al mismo. Sin perjuicio del análisis de la viabilidad de los diferentes motivos de impugnación, no se aprecia la falta de interés casacional de un recurso en el que se discute la conformidad o disconformidad a derecho de tales bases, destinadas a canalizar el primer proceso que se convoca tras la Ley 13/2011, de 27 de mayo, relativo a licencias, autorizaciones y registros del juego y el Real Decreto 1614/2011, de 14 de noviembre que la desarrolla, y que permitirá obtener las licencias generales de distintas modalidades de juego, pues la decisión jurídica que se alcance influirá en las sucesivas convocatorias que se realicen con el mismo propósito.

Finalmente, el Abogado del Estado aduce la falta de legitimación activa de la parte recurrente. La sentencia de instancia abordó la falta de legitimación activa y la desestimó y el Abogado del Estado no la ha recurrido en casación. Su argumento se basa en que el recurso de instancia debió ser inadmitido porque la empresa no tiene intención de dedicarse al juego "on line" sino que su intención es impedirlo y entorpecerlo y porque la defensa de la legalidad no revela un interés legítimo para accionar en sede contencioso-administrativa.

Así planteada la causa de inadmisibilidad es inadmisible. La falta de la legitimación activa para recurrir en casación, como causa de inadmisibilidad del recurso, no concurre respecto de quienes hayan sido parte en el procedimiento de instancia ( art. 89.3 de la LJ ), y no cabe dudar que esa condición se cumple por quién fue parte recurrente en la instancia y su recurso fue desestimado.

Lo que el Abogado del Estado plantea con esta causa de inadmisibilidad es, en realidad, su discrepancia con la sentencia de la Audiencia Nacional en cuanto reconoció a la entidad "Misuri SA" legitimación activa para recurrir la Orden objeto de este procedimiento. Pero ello no implica cuestionar la falta de legitimación activa para recurrir en casación sino que se constituye en un motivo de impugnación de fondo de la sentencia, que, sin embargo, no puede plantear quien actúa en casación como demando por no haber recurrido la sentencia de instancia.

Se desestiman las causas de inadmisibilidad planteadas por el Abogado del Estado.

Causas de inadmisión planteadas por la entidad mercantil Electraworks (España) PLC.

Las causas de inadmisibilidad planteadas por la entidad mercantil Electraworks (España) PLC no aparecen referidas a la totalidad del recurso de casación sino a los motivos segundo, sexto y séptimo.

Respecto del motivo segundo se aduce que el recurso no dedica esfuerzo alguno en justificar la vulneración de los artículos de la Ley 30/1992, pues dicho motivo se basa en que el tribunal tendría que haber aplicado los preceptos invocados, pese no haber sido invocados en la demanda, por lo que no denuncia un vicio in iudicando sino in procedendo . Argumenta que si lo que se denuncia en este motivo es si el tribunal no ha determinado si los hechos encajaban en el supuesto de hecho de la norma, no resulta posible plantear en casación una infracción legal que el tribunal sentenciador no ha resuelto, pues incurriría en una mutatio libellis.

No se aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión planteada, pues el citado motivo denuncia que aun considerando que la Orden impugnada fuese un acto administrativo se estarían infringiendo los artículos 78 y 79 de la Ley 30/1992 , al no haberse observado el procedimiento para la elaboración de actos administrativos, que hubiera exigido los necesarios actos de instrucción y alegaciones de los interesados, por lo que se imputa a la sentencia la infracción de tales preceptos que constituye un vicio in iudicando .

Respecto a los motivos sexto y séptimo cuestiona su admisibilidad por entender que no se puede plantear, de forma alternativa, infracciones diferentes dependiendo de que se considerase que nos encontramos ante una disposición general o un acto administrativo. Deben rechazarse las causas de inadmisibilidad planteadas, pues es lícito que el recurrente cuestione la naturaleza jurídica de la Orden afirmada en la sentencia y, al mismo tiempo, planté, de forma alternativa, la existencia de otros vicios en los que incurría la misma caso de considerarse que nos encontramos, tal y como afirma la sentencia impugnada, ante un acto administrativo, sin que ello implique la invocación de normas que resulten incompatibles entre sí. El recurso pretende casar la sentencia y anular la Orden impugnada, por lo que resulta lícito y compatible combatir la misma, invocando vulneraciones de carácter sustantivo, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la misma.

Se desestiman las causas de inadmisibilidad planteadas por la entidad mercantil Electraworks (España) PLC.

Sobre la consideración de la Orden como disposición general o acto administrativo.

La primera de las cuestiones discutidas y que constituye el obligado punto de partida para el enjuiciamiento de los restantes motivos de impugnación, consiste en determinar si la Orden impugnada es una disposición general o un acto administrativo.

El recurrente sostiene, en contra del parecer de la sentencia de instancia, que se trata de una disposición general por cuanto tiene un carácter general y abstracto, está dirigida a una pluralidad de destinatarios anónimos, innova el ordenamiento jurídico (al regular el contenido del plan operativo y el proyecto técnico, fija un capital mínimo de las sociedades solicitantes, elimina el requisito de la inscripción previa en el Registro Mercantil, elimina el requisito previo de inscripción en la sección especial de concurrentes del registro general de licencias de juego, eliminación del requisito de la previa inscripción en el registro mercantil de los aumentos de capital), fue publicada en la sección del BOE destinada a "disposiciones generales" y constituye el último hito en el desarrollo normativo exigido por el art. 19 de la Ley Reguladora del Juego .

Entiende, por tanto, que nos encontramos ante una disposición de carácter general que se ha dictado prescindiendo del procedimiento previsto en el art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , no se ha efectuado la comunicación a que se refiere el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio por ser un reglamento técnico que afecta a los servicios de la sociedad de la información y finalmente por haber delegado la competencia para aprobar la Orden impugnada.

Tal y como señala la Exposición de Motivos de la Ley 13/2011, de 27 de mayo de regulación del juego el legislador ha tratado de regular la forma de acceder a la explotación de las actividades de juego de ámbito nacional, permitiendo la apertura del sector a una pluralidad de operadores de juego. Se trata de una actividad regulada cuyo ejercicio queda sometido a la previa obtención del correspondiente título habilitante (las licencias y autorizaciones de juego), por ello el art. 10.1 de dicha norma dispone que "los interesados en desarrollar actividades de juego no ocasional deberán obtener, con carácter previo al desarrollo de cualquier tipo de juego, una licencia de carácter general por cada modalidad de juego definida en el artículo 3, letras c), d) e) y f), en función del tipo de juego que pretendan comercializar". Y el otorgamiento de estas licencias, según dispone el párrafo segundo de este mismo precepto "se realizará por la Comisión Nacional del Juego, previa la oportuna convocatoria de un procedimiento que se ajustará a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad, transparencia y no discriminación, y que se regirá por el pliego de bases, que a propuesta de la Comisión Nacional del Juego, sea aprobado por el titular del Ministro de Economía y Hacienda y se publicará en el Boletín Oficial del Estado".

En desarrollo de las previsiones de esta Ley se dictaron el Real Decreto 1613/2011, de 14 de noviembre, que regula lo relativo a los sistemas técnicos de juego de los operadores a los que se refiere el título III de la citada ley y establece los requisitos técnicos que han de ser cumplidos por dichos operadores en el desarrollo y explotación de las actividades de juego, y el Real Decreto 1614/2011, de 14 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 13/2011, de 27 de mayo, relativo a licencias, autorizaciones y registros del juego.

Es el Real Decreto 1614/2011 el que en su capítulo II regula el régimen de las licencias, dedicando su sección primera a las disposiciones comunes de las licencias generales y singulares, en donde se regulan aspectos importantes del procedimiento como son el plazo máximo de resolución del procedimiento, el sentido del silencio, la forma de notificación de la resolución que se dicte a los interesados y los recursos que caben contra la misma. La sección segunda recoge las disposiciones relativas a las licencias generales, los requisitos de los interesados para la obtención de este tipo de licencias y el procedimiento para la convocatoria y otorgamiento de las mismas (artículos 13 a 16). Y la sección tercera se dedica a los procedimientos de solicitud y otorgamiento de las licencias singulares (artículos 17 y 18).

Tanto el artículo art. 15 como el art. 16 de este Real Decreto , bajo las rúbricas " Convocatoria del procedimiento de licencias generales " y " Otorgamiento de licencias generales ", desarrollan las previsiones legales respecto del procedimiento que ha de seguirse para el otorgamiento de las licencias generales, plazo para realizar la convocatoria a instancia de los interesados y documentación que han de presentar. Todo ello sin perjuicio de remitirse en algunos extremos a lo que dispongan a las bases de la convocatoria de cada procedimiento que se inicie. Así, el apartado 5 del art. 15 dispone que "El pliego de bases de la convocatoria no limitará el número de licencias que pudieran ser otorgadas salvo que, a propuesta de la Comisión Nacional del Juego emitida sobre la base del procedimiento instruido a estos efectos y en el que se dará audiencia a los interesados, el titular del Ministerio de Economía y Hacienda estimare necesario dimensionar la oferta del juego objeto de la convocatoria y limitar el número de operadores" y el apartado 6 de dicho precepto dispone que "El pliego de bases de la convocatoria establecerá la documentación que deba ser presentada por los interesados, el capital social mínimo, total y desembolsado, y la forma, los plazos y los requisitos necesarios para la participación en el procedimiento y para la constitución de las garantías que en su caso se exijan". No obstante el artículo 16 en sus apartados 2 y 3 limita esta última previsión estableciendo una documentación mínima que ha de acompañar a la solicitud de la licencia.

Es en este marco normativo en el que se dicta la Orden EHA/3124/2011 de 16 de noviembre, ahora impugnada, aprobando el pliego de bases que regirá la convocatoria de las licencias generales para el desarrollo y explotación de las actividades de juego.

La Orden no establece, por tanto, las normas generales por las que han de regir los procedimientos para la concesión de las licencias generales necesarias para la explotación del juego, que están contenidas en la Ley del 13/2011, de 27 de mayo y en el RD 1614/2011, sino que en desarrollo de esta previsión legal y reglamentaria se limita a aprobar las bases de la convocatoria por las que ha de regir este concreto procedimiento de adjudicación de licencias de juego.

Como acertadamente señala en este punto la sentencia de instancia, citando la jurisprudencia de este Tribunal, la diferencia entre una disposición de carácter general y un acto administrativo singular no viene dada por la el número de destinatarios o su indeterminación, pues resulta perfectamente admisible la figura del acto administrativo que tiene como destinatarios a una pluralidad indeterminada de sujetos, sino por la vocación de permanencia para regular situaciones futuras, de modo que mientras la eficacia del acto se agota con su cumplimiento, siendo necesario para regular una nueva situación dictar uno nuevo, la disposición general no se consume sino que sigue desplegando sus efectos con vocación de permanecer y regular futuras situaciones.

Y en el supuesto que nos ocupa, la Orden regula un concreto procedimiento de obtención de licencias agotando sus efectos con la resolución de este, pudiéndose convocar en el futuro nuevos procedimientos que exigirá la aprobación de las correspondientes bases a las que habrán de sujetarse los que a él concurran. Así se desprende de lo dispuesto en el art. 15 del RD 1614/2011 al disponer la procedencia de convocar nuevos procedimientos de otorgamiento de licencias generales para la explotación y comercialización del juego, de oficio o a instancia de los interesados, y en este último caso fija un plazo de seis meses contados desde la recepción de la solicitud, disponiendo además que párrafo siguiente que "los interesados podrán solicitar la convocatoria de un nuevo procedimiento de otorgamiento de licencias generales para la explotación y comercialización de determinados juegos transcurridos al menos 18 meses contados desde la fecha de la anterior convocatoria en relación con la misma modalidad de juego". Y de conformidad con el art. 15.1 de dicha norma las nuevas convocatorias de un nuevo procedimiento se regirán por el pliego de bases que, a propuesta de la Comisión Nacional del Juego, sea aprobado por el titular del Ministerio de Economía y Hacienda, y que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado».

En definitiva, nos encontramos ante un acto administrativo, aunque dirigido a una pluralidad de personas como es propio de todos los actos que convocan un concurso o procedimiento competitivo, que no tiene la consideración de disposición de carácter general o reglamentaria y al que no le resulta aplicable, en consecuencia, el procedimiento de elaboración de los reglamentos previsto en el art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , ni precisa de la comunicación a la Comisión prevista en el R.D 1337/1999, de 31 de julio que se circunscribe a la información "en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información". Ello determina también la imposibilidad de aplicar la prohibición de delegar en otros órganos de la Administración la competencia para la adopción de disposiciones generales contenida en el art. 13.2.b) de la Ley 30/1992 , pues ni se trata de una disposición general ni la Orden impugnada se dicta por delegación sino en el ejercicio de las competencias atribuidas por la disposición transitoria primera de la ley 13/2011 a la Dirección General de Ordenación del Juego del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en tanto no se constituya la Comisión Nacional del Juego.

Tampoco el grado de detalle en la regulación constituye un elemento indicativo de que nos encontremos ante una disposición general. Conforme a las previsiones generales sentadas en las normas legales y reglamentarias, existe una remisión expresa a las bases de cada convocatoria de cada proceso para la regulación de determinados aspectos por la que se ha de regir el mismo, sin que ese contenido regulador, que necesariamente comporta una precisión de algunos aspectos concretos del mismo, modifique su naturaleza jurídica, pues no tiene la finalidad de establecer normas generales y abstractas para todos los procedimientos destinados a obtener licencias generales de juego ni vocación de permanencia en el tiempo sino regular ese proceso selectivo (en tal sentido se ha pronunciado STS de 30 de noviembre de 2015, rec. 794/2014 ).

La empresa recurrente considera que la Orden innova el ordenamiento jurídico y se aparta de las previsiones contenidas en la Ley y el Real Decreto que la desarrolla, pero esta argumentación no sirve para sustentar su pretensión de que nos encontramos ante una disposición general, sino ante la eventual infracción de las normas de superior rango en la que se sustenta, lo cual trataremos más adelante.

Y finalmente tampoco puede constituirse como un argumento definitivo la publicación de la Orden impugnada en el BOE en el apartado referido a "Disposiciones Generales", pues la publicación de las bases de la convocatoria en el BOE ya estaba contemplada en el art. 10.2 de la Ley 13/2011 , previsión que encuentra su razón de ser en el intento de dar la mayor publicidad posible a una convocatoria dirigida a una pluralidad de empresas que pueden estar interesadas en la obtención de este tipo de licencias, sin que resulte relevante y mucho menos determinante su ubicación concreta en un apartado de dicho periódico oficial, pues ello no modifica la naturaleza jurídica de allí publicado.

Se desestima este motivo.

Sobre el cumplimiento de los tramites del procedimiento.

El segundo motivo, subsidiario del anterior y para el caso de que se considerase que la Orden impugnada no es una disposición general, argumenta que se han infringido los artículos 78 y 79 de la Ley 30/1992 , que exigen el cumplimiento de los necesarios actos de instrucción y alegaciones de los interesados, lo que determinaría su nulidad al amparo del art. 62.1.e) de la citada norma .

El art. 78 de la Ley 30/1992 establece que "los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos".

La regulación del procedimiento por que se ha de regir el otorgamiento de las licencias de explotación y comercialización de juegos, es de carácter concurrencial y son los interesados en la obtención de dichas licencias los que han de presentar la documentación referida a la capacidad del solicitante, su solvencia técnica, económica y financiera y demás documentación necesaria. De modo que a diferencia de otro tipo de procedimientos en los que es necesario realizar una actividad de instrucción para comprobar los datos en los que fundar la resolución, en este tipo de procedimientos son los interesados los encargados de presentar la documentación necesaria para acreditar que cumplen los requisitos exigidos ( art. 16.1 y 3 del RD 1614/2011 ), sin perjuicio de la posibilidad de requerir a los interesados para que subsanen los defectos advertidos o aporten documentación o información adicional, tal y como dispone el art. 16.2 del Real Decreto 1614/2011 y reproduce la Base 11 de norma impugnada, o de solicitar informes a otras Administraciones u organismos públicos en los términos exigidos en el art. 16.5 del citado Real Decreto , tras lo cual corresponde al órgano competente dictar la resolución oportuna. Es por ello que no se advierte incumplimiento alguno del art. 78 de la Ley 30/1992 .

Tampoco, se aprecia infracción del art. 79 de la Ley 30/1992 en el que se establece la posibilidad de que los interesados puedan, en cualquier momento del procedimiento anterior presentar alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, pues estas previsiones generales del procedimiento común deben adaptarse a las características propias de los procedimientos especiales, como es el caso que nos ocupa, en el que ni la ley específica ni el Reglamento que lo desarrolla prevean un trámite específico de alegaciones, sin perjuicio de que los interesados puedan presentar aquellos escritos de alegaciones que estimen procedente, sin que conste que se haya denegado esta posibilidad a ninguno de los intervinientes.

Se desestima este motivo.

Sobre la necesidad de que se tramite un único procedimiento.

El tercer motivo de casación considera que la Orden impugnada infringe lo dispuesto en el art. 10 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo , de regulación del juego por entender que dicho precepto legal impone que se siga un único procedimiento de otorgamiento de licencias, mientras que la Orden impugnada prevé la tramitación de tantos procedimientos como solicitudes de licencias, sin perjuicio de algunas circunstancias comunes como el plazo de presentación de solicitudes.

A tal efecto, solicita la nulidad de los siguientes apartados de la Orden impugnada:

- La previsión "siguiendo su orden de entrada" prevista en la Base 4 apartado 2 por entender que el mismo solo puede entenderse dentro de un procedimiento único.

- La Base 4 apartado 3 en su totalidad puesto que la resolución debería ser común a todos los solicitantes. Además debió de publicarse en el BOE y el plazo de tramitación de ese procedimiento único no puede entenderse computado respecto de la presentación de cada una de las solicitudes sino con un plazo común.

- La Base 11 apartado 2 en el incido "cada solicitud de licencia general dará lugar a la apertura del correspondiente procedimiento" por entender que ha de ser un procedimiento común.

- La Base 11 apartado 3 al referirse a "cada solicitud" o "cada interesado".

- La Base 12 en cuanto que la resolución debe ser única y común a todos los solicitantes.

El hecho de que el artículo 10 de la Ley 13/2011 establezca que el otorgamiento de las licencias generales para la explotación y comercialización de juegos se realizara " previa la oportuna convocatoria de un procedimiento que se ajustará a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad, transparencia, objetividad y no discriminación " que se regirá por el pliego de bases aprobado por el Ministerio de Economía y Hacienda, no impide que la Administración decida tramitar procedimientos individuales para cada solicitud.

En el procedimiento que nos ocupa, a diferencia de otros procedimientos de concurrencia competitiva en los que exista un número limitado de licencias, en éste no se consideró necesario dimensionar la oferta mediante la limitación del número de operadores de juego, tal como establece la Orden de la convocatoria en cumplimiento de la previsión contenida en el art. 10.1 apartado quinto de la Ley 13/2011 . Por ello, los méritos y requisitos de los solicitantes no exigían un proceso de valoración conjunto, pues podían obtener una licencia general todos aquellos operadores que cumpliesen los requisitos exigidos en la norma. De modo que, si bien todos los solicitantes estaban sujetos a las mismas bases y a los mismos requisitos, se consideró procedente la tramitación separada de cada una de las solicitudes presentadas, motivado posiblemente por el intento de agilizar los trámites y facilitar el análisis separado de la documentación presentada. Tal previsión carece de trascendencia anulatoria al no apreciarse que ello genere indefensión material alguna ni le impida cumplir la finalidad que persigue este tipo de procedimientos. Tampoco es posible apreciar vulneración alguna del principio de igualdad, pues el hecho de que las diferentes solicitudes se tramiten y resuelvan de forma individual no desvirtúa el hecho de que todos los solicitantes estaban sometidos a las mismas bases y requisitos, incluido los plazos, y la mayor o menor facilidad en la subsanación de las deficiencias advertidas en su documentación, al margen de que no han quedado acreditadas, dependerán de los defectos advertidos para cada uno de los solicitantes, salvo que se demostrase, y no se ha hecho, arbitrariedad en la actuación administrativa, pero, en todo caso, esta última no sería achacable a la existencia de distintos procedimientos sino a la actuación del órgano encargado de tramitar y resolver las mismas.

Se desestima este motivo.

Sobre el plazo de presentación de solicitudes.

El cuarto motivo de casación denuncia la infracción del principio de igualdad consagrado en el art. 14 de la CE al haber dado validez la sentencia impugnada a la Base 1, apartado 1, "Calendario". Y ello por entender que el plazo para la presentación de solicitudes (desde el día siguiente a la publicación de la Orden el 18 de noviembre de 2011 hasta el 14 de diciembre de 2011) es manifiestamente corto, permitiendo que determinados concurrentes gozaran de la situación de privilegio que les había concedido la explotación ilegal del juego online con anterioridad a la aprobación de la Ley Reguladora del Juego.

Considera que el plazo fijado en la Orden para la presentación de muy breve teniendo en cuenta la complejidad técnica, económica y jurídica que había que presentar. Plazo que considera contrario a los principios de concurrencia e igualdad, determinados en el art. 10 de la LRJ en relación con el art. 14 de la Constitución , entendiendo la empresa recurrente que con ello se perseguía favorecer a quienes venían desarrollando anteriormente la actividad de juego online ilegalmente.

En este punto, coincidiendo con lo afirmado en la sentencia de instancia, consideramos que aunque el plazo era breve atendiendo a la compleja documentación que era necesario presentar, fue el mismo para todos los concurrentes por lo que no existe desde esta perspectiva vulneración del principio de igual en el proceso de concurrencia.

Por otra parte, la brevedad del plazo de presentación debe valorarse tomando en consideración que tanto la Ley del Juego de 27 de mayo de 2011 como el Real Decreto de 14 de noviembre de ese mismo año ya anticipaban que la convocatoria de los procedimientos de otorgamiento de licencias generales debía de hacerse en el plazo de seis meses desde la solicitud a instancia de cualquier interesado, por lo que era previsible, tras la promulgación de estas normas, la inmediata convocatoria de un procedimiento con tal fin.

Es cierto que la brevedad del plazo pudo favorecer a aquellos operadores que anteriormente ya venían desarrollando una actividad de explotación del juego. Pero no debe olvidarse que la entidad recurrente tenía también como objeto social la explotación de diversas modalidades de juego, y aunque afirma que no pudo obtener la documentación necesaria no especifica el documento o documento solicitado que no le fuera proporcionado en tiempo para su presentación. Es más, la entidad codemandada Electraworks afirma en su contestación que los operadores del sector, desde la promulgación de la Ley estuvieron en estrecho contacto con el regular conscientes de la inminencia de la convocatoria y que 59 de ellos pudieron presentar sus solicitudes en plazo, entre ellos varias empresas del "Grupo Codere" al que pertenece la sociedad recurrente.

Se desestima este motivo.

Sobre la publicidad de la resolución del concurso.

El quinto motivo de casación denuncia la infracción del principio de publicidad de las normas contenido en el art. 9.3 de la Constitución , al haber respaldado la validez a la Base 4 punto 3 y a la Base 13 que permiten que la publicidad de la resolución del concurso fuese por notificación personal a los concurrentes y mediante su publicación en la página web de la Dirección General de Ordenación del juego, sin exigirse la publicación en el Boletín Oficial del Estado.

La parte reconoce que las disposiciones de la Orden cuestionada no son contrarias a lo previsto en el art. 11 del Real Decreto 1614/2011 , pero entiende que es contrario al principio de publicidad de las normas contemplado en el art. 9.3 de la Constitución que debe publicarse en el BOE.

Partiendo de lo ya afirmando en fundamentos anteriores en torno a la consideración de la orden de la convocatoria como un acto administrativo, y no como una disposición de carácter general, este motivo carece de consistencia. Por otra parte, el régimen de publicación previsto y la notificación a los interesados garantiza el conocimiento general y por los interesados respetando el régimen de notificación previsto en la ley 30/1992.

Se desestima este motivo.

Sobre el momento de presentación de determinados documentos.

El sexto motivo alega la infracción del principio de inderogabilidad singular consagrado en el art. 23.4 de la Ley del Gobierno si consideramos que la Orden recurrida es un acto administrativo; o la violación del principio de jerarquía normativa, sancionado en el art. 62.2 de la Ley 30/1992 , si consideramos que la Orden es una disposición general.

Y ello lo concreta en los siguientes puntos:

1. La Base 5, apartado d), a juicio de la entidad recurrente, relaja el requisito de que la empresa solicitante estuviese previamente inscrita en el Registro Mercantil, que se exigía en el art. 4 del Real Decreto 1614/2011 , pues la Orden solo lo exige como previo al otorgamiento de la licencia.

2. La Base 5 apartado e), por cuanto el requisito para el solicitante de figurar inscrito en la Sección Especial de Concursantes del Registro General de Licencias de Juego, contenido en el art. 13 del Real Decreto 1614/2011 , lo sustituye por haber solicitado la inscripción.

3. La Base 7 apartado a) que permite que en el caso de existir un aumento de capital en tramitación será suficiente con facilitar copia de la escritura presentada a inscripción con el compromiso del solicitante de aportarla inscrita en el plazo legal previsto para el otorgamiento de la licencia, resulta contrario a la previsión del art. 4.2.b) del Real Decreto 1614/2011 que exige que las modificaciones en la escritura de constitución de una sociedad deban estar inscritas en el Registro mercantil a la fecha de solicitud. Se sustituye la necesidad de que las modificaciones en la escrito de constitución deban estar inscritas en el Registro Mercantil por estar inscritas a la fecha de otorgamiento de la licencia.

Las objeciones planteadas aparecen referidas a la flexibilización del momento en que ha de acreditarse el cumplimiento de los requisitos de inscripción en los diferentes Registros antes referidos, pues mientras que el Real Decreto 161472011 establece que tales inscripciones deben presentarse con la solicitud, en las bases de la convocatoria se permite que en el momento de la solicitud tales inscripciones hayan sido simplemente solicitadas, autorizando que la inscripción definitiva pueda acreditarse antes del otorgamiento de la licencia.

Es cierto, tal y como señala la sentencia de instancia, que las bases de la convocatoria ahora impugnada flexibilizan el momento en que ha de acreditarse el cumplimiento del requisito de la inscripción en tales registros, pero en modo alguno aminora las garantías que han de reunir las sociedades que obtengan la licencia de juego respectiva, pues la aportación final de las escrituras debidamente inscritas en el Registro Mercantil era presupuesto para el otorgamiento de las licencias y el art. 49.b) del Real Decreto 1614/2011 dispone que en el Registro General de Licencias de Juego existirá una sección especial de concurrentes "en la que se practicará la inscripción provisional de los interesados en participar o concurrir a los procedimientos de otorgamiento de licencias generales", por lo que ya el propio registro parte de que la inscripción en dicha sección era solo provisional y con la finalidad de poder participar en un procedimiento de otorgamiento de licencias. De modo que las previsiones contenidas en las bases impugnadas no vulneran el espíritu y finalidad que persigue la norma reglamentaria al exigir dichas inscripciones.

Por otra parte, estas bases se aplicaron por igual a todos los solicitantes, y estaban destinadas a aminorar la dificultades que comportaba la obtención de toda la documentación necesaria ante la brevedad de los plazos concedidos para ello, queja que la propia parte recurrente formula en otro de sus motivos de casación incurriendo así en contradicción al impugnar las bases por la brevedad del plazo concedido para aportar la documentación necesaria e impugnar, al mismo tiempo, las bases que pretenden flexibilizar el momento de presentación tales documentos.

Por todo ello, no puede entenderse que tales previsiones contradigan frontalmente las exigencias contenidas en el Real Decreto mencionado, permitiendo tan solo una flexibilización del plazo en el que ha de entenderse acreditado el cumplimiento de estos requisitos, pero respetando el espíritu y la finalidad que la presentación de tales documentos persigue, por lo que la divergencia apuntada no que no resulta relevante para acordar la nulidad de las bases impugnadas.

Se desestima este motivo.

Sobre la acreditación de los requisitos para obtener la autorización.

En el séptimo motivo de casación se impugna la Base 7 apartados d) y g) en relación con el Anexo VI por entender que infringe lo dispuesto en el art. 9.6 y 13.2 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo , en lo referente a la forma de acreditar los requisititos que han de cumplir las empresas solicitantes.

El artículo 9.6 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo , establece que: "La obtención del título habilitante al que se refiere el apartado 1 de este artículo estará condicionada a que el operador se encuentre al corriente de pago de las obligaciones fiscales correspondientes". Y el artículo 13.2 de dicha norma dispone que "no podrán ser titulares de las licencias y autorizaciones previstas en el Título III de esta Ley, las personas físicas o jurídicas en quienes concurra alguna de las siguientes circunstancias entre las que menciona:

1. Haber sido condenadas mediante sentencia firme dentro de los cuatro años anteriores a la fecha de la solicitud del título habilitante, por delito contra la salud pública, de falsedad, de asociación ilícita, de contrabando, contra el patrimonio y contra el orden socioeconómico, contra la Administración Pública o contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, así como por cualquier infracción penal derivada de la gestión o explotación de juegos para los que no hubieran sido habilitados.

2. Haber solicitado la declaración de concurso voluntario, haber sido declaradas insolventes en cualquier procedimiento, hallarse declaradas en concurso, salvo que en éste haya adquirido eficacia un convenio, estar sujetas a intervención judicial o haber sido inhabilitadas conforme a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, sin que haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso.

3. Haber sido sancionada la persona física, la persona jurídica o sus socios, directivos o administradores, mediante resolución administrativa firme por dos o más infracciones muy graves en los últimos cuatro años, por incumplimiento de la normativa de juego del Estado o de las Comunidades Autónomas.

4. Haber dado lugar la persona física o la persona jurídica, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con la Administración General del Estado.

5. Estar incursa la persona física, los administradores de las sociedades mercantiles o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, en alguno de los supuestos de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en los términos establecidos en la misma o en la normativa autonómica que regule estas materias.

6. No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes.

7. No hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones.

8. Haber sido sancionada la persona física o la persona jurídica mediante resolución firme, con la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones según la Ley 38/2003, de 17 noviembre, General de Subvenciones o la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

9. Haber sido sancionada la persona física o jurídica mediante resolución definitiva por infracciones muy graves recogidas en la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención de blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.

10. Las entidades participantes u organizadoras de eventos deportivos u otro cualquier acontecimiento sobre el que se realicen las apuestas.

Estas prohibiciones alcanzan a las personas jurídicas cuyos administradores o representantes, vigente su cargo o representación, se encuentren en dicha situación por actuaciones realizadas en nombre o en beneficio de dichas personas jurídicas, o en las que concurran las condiciones, cualidades o relaciones que requiera la correspondiente figura del tipo para ser sujeto activo del mismo.

Las prohibiciones de obtención del título habilitante afectarán también a aquellas empresas de las que, por razón de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda presumirse que son continuación o que derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras empresas en las que hubiesen concurrido aquéllas.

Reglamentariamente se determinará el modo de apreciación y alcance de las prohibiciones, así como la justificación por parte de las personas o entidades de no estar incursos en las prohibiciones."

Por su parte, la Base 7 de la Orden impugnada, en relación con los documentos que acreditan la capacidad del solicitante, establece que en su apartado d) la necesidad de aportar la "Declaración responsable de que la sociedad interesada no está incursa en ninguna de las circunstancias referidas en el artículo 13.2 de la ley 13/2011, de 27 de mayo , de regulación del juego con sujeción al modelo que figura como Anexo IV de la orden por la que se aprueba este pliego de bases. La Dirección General de Ordenación del Juego, en su caso, podrá requerir cuanta documentación entienda necesaria para la acreditación de lo declarado por el interesado".

Y el apartado g) de este misma base dispone la necesidad de aportar "Certificaciones administrativas expedidas por los órganos competentes o documentos que las sustituyan que acrediten que el solicitante se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o, en su caso, autorización expresa a la Dirección General de Ordenación del Juego para que solicite las citadas certificaciones a la administración española competente".

A juicio de la parte recurrente, la mera declaración del responsable de que no concurren ninguno de los requisitos negativos previstos en el art. 13.2 de la Ley del Juego y la expedición de un certificado en el que se afirme que la empresa solicitante está al corriente de sus obligaciones fiscales no es suficiente para considerar que esas sociedades y los grupos a los que pertenecen están al corriente de los requisitos y obligaciones fiscales y con la Seguridad Social y aunque la exigencia de declaraciones de los responsables y los certificados solicitados pueden ser práctica habitual en los procedimientos concursales no puede aplicarse el mismo criterio respecto del juego, al tratarse de una actividad sujeta a intervención administrativa y con un gravamen que no tiene comparación con otras actividades económicas.

La forma habitual de acreditar el hecho de estar al corriente de las obligaciones fiscales y con la seguridad social es la certificación expedida por el órgano competente de dichos organismos. El hecho de que se solicite para la empresa solicitante y no para el resto de las empresas que integran el grupo al que pertenece, con el riesgo que supone la creación de sociedades nuevas que carecen de historia y trayectoria, puede convertirse en una forma de eludir el cumplimiento de estos requisitos pero para determinar la nulidad de la base no es posible apreciar la posible insuficiencia de su previsión frente a los potenciales riesgos existentes sino su disconformidad con lo preceptuado en la normativa superior en rango.

La parte aprecia esta contradicción en relación con la previsión contenida en el artículo 13.2 de la Ley 13/2011 , en cuya virtud "Estas prohibiciones alcanzan a las personas jurídicas cuyos administradores o representantes, vigente su cargo o representación, se encuentren en dicha situación por actuaciones realizadas en nombre o en beneficio de dichas personas jurídicas, o en las que concurran las condiciones, cualidades o relaciones que requiera la correspondiente figura del tipo para ser sujeto activo del mismo.

Las prohibiciones de obtención del título habilitante afectarán también a aquellas empresas de las que, por razón de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda presumirse que son continuación o que derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras empresas en las que hubiesen concurrido aquéllas".

Esta previsión legal trata de evitar en gran medida los potenciales riesgos planteados por la parte recurrente, pero no es lo mismo exigir esta acreditación a todas las sociedades de un grupo de empresas, que es lo que pretende la recurrente, que extender la prohibición a los casos contemplados en el art. 13, esto es, a las "empresas de las que, por razón de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda presumirse que son continuación o que derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras empresas en las que hubiesen concurrido aquéllas", pues no es lo mismo exigir este requisitos a todas las empresas del entorno que tener una dirección común o ser continuadora de una sociedad anterior, por lo que la previsión de la base impugnada no puede considerarse contraria a la norma, sin perjuicio de pueda ser sancionada o se acuerde la resolución de la licencia si se llegase a constatar esta unidad de gestión. No debe olvidarse a este respecto que las sociedades que hayan obtenido esta licencia están obligadas a desarrollar la actividad del juego conforme a las obligaciones reconocidos en el pliego de bases y la resolución de otorgamiento ( art. 10.4.a) de la Ley del Juego ) entra las que se encuentra su declaración jurada de no estar incursa en ninguna de las circunstancias referidas en el art. 13.2 de la ley 13/2011 y el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y con la Seguridad Social, para lo cual la Comisión Nacional del Juego, o el organismo que la sustituye hasta su creación, tiene facultades para verificar el cumplimento de tales compromisos a lo largo del desarrollo de su actividad, según dispone el art. 10 de la Ley 13/2011 y uno de los motivos porque los que se extinguen las licencias y autorizaciones es la resolución de la Comisión nacional del Juego por la pérdida de todas o alguna de las condiciones que determinaron su otorgamiento ( art. 9.5 de la Ley 13/2011 ).

Se desestima este motivo.

Tutela judicial efectiva e indefensión.

Finalmente, el octavo motivo de casación cuestiona el Anexo II de la Orden impugnada, en cuanto establece que el solicitante de las licencias "conoce y acepta" el contenido del pliego de bases, por entender que es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva y genera indefensión en cuanto impide recurrirla. Y esto ha motivado, entre otras razones, que la sociedad recurrente no haya tomado parte en el procedimiento puesto que le hubiera impedido recurrir las bases del mismo.

Lo cierto es que la empresa recurrente ha podido recurrir las bases sin sufrir indefensión alguna y tampoco consta que se haya privado de la posibilidad de impugnar las bases a ninguno de los intervinientes en el procedimiento por lo que la mera formula impugnada, incorporada al formulario no impide poder impugnar aquellas ni aquellas resoluciones que se aparten de las previsiones contenidas en las normas jurídicas o en las bases correspondientes.

Se desestima este motivo.

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a cada una de las partes recurridas que han formalizado oposición, más el IVA que corresponda a la cantidad fijada.