STS, 20 de Enero de 2016

PonenteJESUS CUDERO BLAS
ECLIES:TS:2016:57
Número de Recurso1191/2014
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución20 de Enero de 2016
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1191/2014 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Pilar Rico Cádenas, en nombre y representación de la MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DE LA COMARCA DEL CAMPO DE GIBRALTAR , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 20 de febrero de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 5/2012, sobre revisión de la autorización de vertido de aguas residuales; es parte recurrida la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de la Mancomunidad de Municipios de la Comarca del Campo de Gibraltar interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Andalucía recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Secretario General del Agua de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de fecha 6 de octubre de 2011, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido frente a resolución anterior que había denegado la solicitud de revisión de la autorización de vertido de las aguas residuales urbanas procedentes del núcleo de población de San Roque (Cádiz) que había sido formulada por aquella Mancomunidad.

SEGUNDO

En su escrito de demanda, de 3 de octubre de 2012, pretendía la parte actora la nulidad de la mencionada resolución y el restablecimiento de la vigencia de la autorización provisional de vertidos otorgada al Ayuntamiento de San Roque por el Ministerio de Medio Ambiente el 17 de agosto de 1987 (hasta que se ejecuten las obras para implantar o mejorar el sistema de depuración de las aguas) o, subsidiariamente, que se obligue a la Consejería de Medio Ambiente a otorgar una autorización provisional de vertido condicionada a la ejecución del proyecto de ampliación de la Estación Depuradora de Aguas Residuales, con la correspondiente indemnización, en ambos casos, por los daños y perjuicios sufridos por la Mancomunidad como consecuencia de las resoluciones denegatorias que se impugnan.

TERCERO

En el escrito de contestación a la demanda, la Junta de Andalucía interesó la inadmisibilidad de las pretensiones subsidiarias planteadas por desviación procesal, la inadmisión del recurso por extemporaneidad y por falta de legitimación activa de la parte actora y, subsidiariamente, solicitó la íntegra desestimación del recurso.

CUARTO

Concluso el proceso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia, de fecha 20 de febrero de 2014 , rechazando la concurrencia de las causas de inadmisibilidad invocadas por la parte demandada y desestimando el recurso en cuanto al fondo, sin imposición de costas.

QUINTO

Aunque en el escrito de preparación del recurso de casación la Mancomunidad demandante en la instancia alegaba dos motivos impugnatorios, amparados en las letras a ) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el escrito de interposición se aduce únicamente " la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate" .

SEXTO

Admitido el recurso de casación por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 24 de octubre de 2014, la Letrada de la Junta de Andalucía se opuso al mismo interesando su desestimación.

SÉPTIMO

Conclusas las actuaciones, por providencia de 30 de octubre de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 22 de diciembre de 2015, concluyendo el estudio del asunto en la sesión de 12 de enero de 2014, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Para una mejor comprensión de las cuestiones que el presente recurso suscita es necesario partir de los siguientes antecedentes, derivados del expediente administrativo y de las actuaciones procesales:

  1. Existe en la localidad gaditana de San Roque una Estación Depuradora de Aguas Residuales, que fue creada en 1985 y puesta en funcionamiento en el año siguiente bajo la gestión del Ayuntamiento correspondiente hasta que la Mancomunidad hoy recurrente asumió la gestión en el año 1992.

  2. La normativa vigente dispone que queda prohibido con carácter general el vertido directo o indirecto de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, salvo que se cuente con la previa autorización, cuyo otorgamiento corresponde al Organismo de cuenca tanto en el caso de vertidos directos a aguas superficiales o subterráneas como en el de vertidos indirectos a aguas subterráneas, y al órgano autonómico o local competente cuando se trate de vertidos indirectos a aguas superficiales.

  3. En el año 1987 los vertidos procedentes de esta estación fueron objeto de autorización de vertido provisional mediante Orden Ministerial de Medio Ambiente. Y la Mancomunidad solicitó en el año 2004 una revisión de esa autorización, que fue denegada por las resoluciones recurridas en la instancia (de la Consejería de Medio Ambiente de Andalucía) por no dar cumplimiento el solicitante a la exigencia contenida en el artículo 246 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , que establece que la solicitud de autorización deberá ir acompañada de un "Proyecto, suscrito por técnico competente, de las obras e instalaciones de depuración o eliminación que, en su caso, fueran necesarias para que el grado de depuración sea el adecuado para la consecución de los valores límite de emisión del vertido, teniendo en cuenta las normas de calidad ambiental determinadas para el medio receptor " .

  4. Cuando la Mancomunidad realiza su solicitud de revisión de la autorización no incorpora el mencionado Proyecto Técnico (hecho que ha de reputarse no controvertido) por la razón esencial de que considera que " la responsabilidad de redacción del Proyecto y su financiación y ejecución correspondía a la Consejería de Medio Ambiente y antes al Ministerio de Agricultura" .

  5. A juicio de la parte recurrente (y este es el argumento esencial en que descansa la impugnación de aquellas resoluciones) la normativa aplicable había ordenado una " ampliación de la Estación Depuradora " y la había calificado, desde el Plan Hidrológico Nacional, como una auténtica obra hidráulica de interés general. Por eso, siempre según la Mancomunidad, debían tenerse en cuenta los siguientes hechos: a) La estación fue originariamente diseñada para un núcleo de población extraordinariamente inferior al actual, al punto de que en el Plan Hidrológico Nacional aprobado por la Ley 10/2001, de 5 de julio, se constató la insuficiencia de la estación y se incluyeron determinadas actuaciones para resolver las carencias de saneamiento del campo de Gibraltar, concretamente la necesidad de acometer obras de infraestructura que debían ser efectuadas inicialmente por la Administración General del Estado y que habían de tener lugar, según la ley de 2001, en el período 2001-2008; b) El Ministerio da inicio a ese mandato convocando un concurso en septiembre de 2003 para adjudicar un contrato de consultoría y asistencia técnica para realizar un " estudio de alternativas y redacción de anteproyecto para la ampliación de la estación " y en las propias bases del concurso se constata la situación de saturación, pues la estación resulta absolutamente insuficiente para depurar los caudales; c) La competencia para la ejecución de esas obras de interés general es atribuida en 2006 a la Administración autonómica, concretamente a la entonces Agencia Andaluza del Agua, que firma un Convenio en febrero de ese año con el Ministerio de Medio Ambiente para la realización de todas estas obras de interés general (incluidas en el Anexo II del propio Convenio), en el que se afirma que aquella Agencia elaborará o actualizará los pliegos de prescripciones técnicas, anteproyectos y proyectos de las obras de ampliación de la Estación que habrán de servir de base para la licitación de los contratos administrativos correspondientes; d) El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía dicta un acuerdo en 2010 declarando esas obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma, lo que da lugar a una modificación del Convenio con el Estado en noviembre de 2010.

  6. Cuando la Mancomunidad solicita la autorización del vertido se limita a aportar una copia digitalizada del anteproyecto técnico de " ampliación de la Estación " elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente en noviembre de 2005 y las resoluciones recurridas rechazan la autorización por cuanto la misma, al implicar una superación de los límites de emisión fijados a los vertidos, necesitaba la aportación de aquel Proyecto técnico, que no puede ser sustituido en modo alguno por el anteproyecto que presentó el solicitante cuando formula la petición.

SEGUNDO

Presupuesto lo anterior, señalaba la Mancomunidad en su demanda que no puede exigirse al solicitante que aporte ese proyecto técnico cuando la Administración que se lo pide es la que debía haber efectuado la obra correspondiente, añadiendo, con ocasión de la impugnación de aquellas resoluciones denegatorias de la autorización de vertido, que la Administración había incurrido en una inactividad en los términos del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional , por lo que entendía procedente la anulación de aquellas decisiones, el restablecimiento de la vigencia de la autorización provisional y, subsidiariamente, que se obligue a la Consejería a acometer la obra con indemnización de los daños y perjuicios correspondientes.

Y la sentencia de la Sala de Sevilla rechaza las pretensiones alternativas o subsidiarias contenidas en el suplico de la demanda (último párrafo de su fundamento de derecho tercero) en cuanto las mismas no están relacionadas con las resoluciones impugnadas en la instancia, extremo no controvertido propiamente en el escrito interponiendo el recurso de casación, en el que únicamente se discute el fundamento de derecho cuarto de aquella sentencia en el que se rechaza la pretensión principal del demandante por entender la Sala que la inactividad de la Administración y la responsabilidad en que ésta habría incurrido por no ejecutar las obras de ampliación de las estaciones no son objeto del recurso, que el proyecto exigido por el Reglamento del Dominio Público Hidráulico no fue presentado por el solicitante de la revisión de la autorización, que era el legalmente obligado a ello, y que no puede restablecerse la autorización provisional de vertidos, pues el Real Decreto 606/2003, de modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, deroga expresamente la Orden Ministerial por la que se efectuó aquella autorización provisional. Dice así la sentencia (fundamento cuarto):

" Coinciden ambas partes que su causa principal se encuentra en el Proyecto Técnico firmado por técnico competente y visado de nuevo sistema de depuración y redes de saneamiento y evacuación del vertido. Este requisito viene exigido por el artículo 246.2.e) del Real Decreto 849/1986 , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, debiendo ser aportado por el solicitante, como titular de la autorización. No se ha aportado como así viene reconocido por la propia demandante, por lo que la ausencia de tal proyecto dificulta su posible revisión judicial, debiendo concluirse que la resolución denegatoria resulta ajustada a derecho al no haberse introducido las correcciones necesarias en el sistema de depuración, lo que implica que van a superarse los valores límite de emisión conforme a la normativa vigente que sustituyó las tablas del Anexo al Título IV del RDPH. Por tanto, y con independencia de cuál ha de ser la Administración que ejecute las obras de ampliación de la EDAR, lo cierto es que la obligación de presentar el mencionado proyecto correspondía al solicitante de la revisión de la autorización de vertido, sin que su eventual presentación, como se dijo, implique una declaración de obligación de ejecutar tales obras, no pudiendo quedar supeditada tal obligación a la finalización de éstas.

En segundo término, la Disposición derogatoria única del RD 606/2003, impide la pretensión subsidiaria del actor consistente en restablecer la autorización provisional de vertidos otorgada en el año 1987, pues deroga expresamente la Orden ministerial de 23 de diciembre de 1986, por la que se dictan normas complementarias en relación con las autorizaciones de vertidos de aguas residuales, y a cuyo amparo se concedió aquella autorización provisional ".

TERCERO

Puede plantearse la cuestión -aducida por la Junta de Andalucía en el recurso de casación núm. 1198/2014, de idéntico contenido que el que ahora nos ocupa- de la admisibilidad del recurso por su deficiente preparación y por la ausencia de crítica a la sentencia recurrida, al limitarse el recurrente a reproducir lo que ya planteó en la instancia en relación con la pretendida disconformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.

Ciertamente, en el escrito de preparación del recurso de casación se anunciaban dos motivos amparados en las letras a ) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , mientras que en el de interposición no solo no se hace referencia a esas letras, sino que nada se aduce en relación con el abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción y se agrupan aquellos dos motivos en uno genérico (infracción de la norma estatal y de la jurisprudencia).

Es cierto también que en el escrito de interposición no se señala cuál es la norma estatal infringida, ni puede fácilmente deducirse la misma de dicho escrito. Se dice, además, que " las resoluciones recurridas " (no la sentencia) habrían infringido claramente el artículo 124 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , relativo a las competencias para la ejecución, gestión y explotación de las obras públicas hidráulicas, y se insiste en que el hecho de no presentar el proyecto se debe a que la responsabilidad legal de su redacción, financiación y ejecución pesaba sobre la Junta de Andalucía.

Se añade, finalmente, que las decisiones administrativas impugnadas incurren en desviación de poder, cuando ésta ni fue aducida en la demanda, ni fue objeto de pronunciamiento alguno en la sentencia. A lo más que se refería la parte actora en dicho escrito rector es a la " palpable infracción de los principios reconocidos en el artículo 106 de la Constitución o a la infracción de la doctrina de los actos propios o a la vulneración del artículo 124 de la Ley de Aguas y del convenio de colaboración ".

Sin embargo, no entendemos que la deficiente técnica empleada por el recurrente haga inadmisible el recurso pues una completa lectura del escrito de interposición permite identificar el fundamento esencial en que se ampara la impugnación: la infracción del artículo 124 del Texto Refundido de la Ley de Aguas que atribuye a la Administración autonómica la competencia para gestionar, en virtud de Convenio, la construcción y explotación de las obras hidráulicas de interés general.

La conexión de tal precepto con la existencia de un Convenio de Colaboración que obligaba a la Junta de Andalucía a proyectar, ejecutar y financiar la obra pública que permitiría a la estación de San Roque la incorporación de un nuevo y adecuado sistema de depuración de aguas, lleva al recurrente a entender que la Administración no debió rechazar su solicitud por ausencia de la presentación de un documento (el proyecto técnico previsto en el artículo 246 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ) por la razón esencial de que era esa misma Administración, y no la peticionaria del vertido, la que estaba legalmente obligada a esa presentación.

Esa es la única cuestión que, a nuestro juicio, puede ser abordada en el presente recurso de casación, pues es, efectivamente, la única infracción que puede identificarse como denunciada por el recurrente y que resulta, eventualmente, achacable a la sentencia recurrida.

Ha de aclararse, además, que quedan extramuros del presente recurso tanto la supuesta desviación de poder en la que habrían incurrido las resoluciones administrativas recurridas en la instancia como la presunta inactividad de la Administración al no ejecutar la obra pública a la que, según el recurrente, venía obligada.

En relación con la desviación de poder a la que se refiere el recurrente en los folios 14 a 17 de su escrito de interposición (por " trasladar de forma palmariamente ilegal a la Mancomunidad la responsabilidad de ejecución de una obra pública de interés general "), la misma ni fue alegada en la instancia ni, por tanto, fue objeto de pronunciamiento en la sentencia recurrida, tratándose, por tanto, de una auténtica cuestión nueva que no podemos abordar.

Y respecto de la eventual inactividad prestacional observada por la Consejería de Medio Ambiente, la propia recurrente reconoce que " esta pretensión no forma parte del presente recurso contencioso-administrativo ", sin perjuicio de que la propia Mancomunidad, según se afirma, habría efectuado un requerimiento a la Junta de Andalucía el 29 de marzo de 2014. Y es que, efectivamente, no se enjuiciaba en la instancia el incumplimiento por la Junta de Andalucía de la obligación de realizar una prestación concreta (consistente en la ejecución de las obras hidráulicas para mejorar el funcionamiento de la instalación); y mucho menos se acudió por la Mancomunidad demandante al cauce previsto en el artículo 29 de la Ley de esta Jurisdicción , lo que excluye cualquier consideración sobre aquella supuesta inactividad prestacional.

CUARTO

Delimitado, en los términos expuestos, el objeto del recurso, debe anticiparse que el mismo no puede prosperar por cuanto se asienta en un presupuesto que consideramos no concurrente: el de que la Administración debió autorizar el nuevo vertido (o conservar el otorgado provisionalmente con anterioridad) por la sola razón de que esa misma Administración no había ejecutado unas obras en relación con la depuración de las aguas a las que venía legalmente obligada.

Como se señala con acierto en la sentencia recurrida, la Administración denegó la solicitud de la Mancomunidad hoy recurrente dando cumplimiento estricto a la normativa que resultaba de aplicación, que exigía la aportación de un proyecto firmado por técnico competente, debidamente visado, de un nuevo sistema de depuración y redes de saneamiento y evacuación del vertido, proyecto que no fue presentado por el solicitante -a quien incumbía hacerlo, según se sigue del artículo 246.2.e) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico - y cuya ausencia no permitía al órgano competente aprobar un vertido sin constatar que en la instalación afectada se habían introducido las correcciones requeridas para evitar que se superen los valores límites de emisión.

Es evidente que el proyecto mencionado no puede ser sustituido por una obligación prestacional no cumplida por la Junta de Andalucía. Aun aceptando a efectos puramente dialécticos que la normativa que resulta de aplicación exigiera a la Administración acometer la ejecución de la obra pública hidráulica que deriva del Convenio de Colaboración suscrito con el Estado y que tal ejecución no se ha realizado, es lo cierto que no puede autorizarse un vertido sin contar con el soporte técnico que acredite que se va a dar cumplimiento a las exigencias medioambientales en cuanto a valores límites de emisión. Y resulta incontrovertido, como se dijo en los anteriores fundamentos, que el necesario proyecto técnico no estaba a disposición del órgano administrativo que debía autorizar el vertido.

Aciertan, por tanto, los jueces a quo cuando afirman que con independencia de cuál sea la Administración que ejecute las obras de ampliación de la EDAR, lo cierto es que " la obligación de presentar el mencionado proyecto correspondía al solicitante de la revisión de la autorización de vertido ", sin que pueda " quedar supeditada tal obligación a la finalización " de aquellas obras. A ello cabría añadir que tampoco podía acogerse la revisión solicitada sin contar con los datos necesarios (proporcionados por el proyecto técnico) sobre la adecuación de la instalación a las exigencias requeridas " para la consecución de los valores límite de emisión del vertido, teniendo en cuenta las normas de calidad ambiental determinadas para el medio receptor ", tal y como dispone el artículo 246.2.e) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico .

Por lo demás, la conclusión expuesta no excluye que la Mancomunidad recurrente inste de la Junta de Andalucía, en los términos establecidos en el ordenamiento, el cumplimiento de aquella obligación y que reaccione contra la eventual desatención por los cauces procesales correspondientes. Pero esta cuestión, como la propia actora reconoce, no constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo.

Por último, la decisión adoptada por la Sala de instancia no infringe el artículo 124 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , pues de tal precepto no deriva en absoluto que el eventual incumplimiento de la obligación de ejecutar una obra hidráulica exonere al solicitante de un vertido del deber legal de presentar el repetido proyecto técnico, cuya ausencia en el caso, insistimos, no permite que la Administración otorgue la autorización que se interesa. En otras palabras, aquel precepto determina las competencias administrativas para la ejecución, gestión y explotación de las obras hidráulicas públicas, pero no regula, ni se refiere en modo alguno, al procedimiento para la autorización de vertidos de aguas residuales, que era lo que solicitó la Mancomunidad recurrente y fue denegado en las resoluciones recurridas en la instancia.

QUINTO

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de casación interpuesto lo que determina, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , la imposición de las costas procesales a la parte recurrente. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 3.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Pilar Rico Cádenas, en nombre y representación de la MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DE LA COMARCA DEL CAMPO DE GIBRALTAR, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 20 de febrero de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 5/2012, sobre revisión de la autorización de vertido de aguas residuales, con imposición a la parte recurrente de las costas procesales con el límite indicado en el último fundamento de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Segundo Menendez Perez Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que certifico.

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