STS, 9 de Diciembre de 2015

En el recurso contencioso administrativo 12/2013 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se dictó Sentencia con fecha 11 de junio de 2013 , que acuerda: " PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal del Sindicato de Circulación Ferroviaria , seguido por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, contra la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda de 11 de diciembre de 2013, por la que se determinan los servicios mínimos de carácter obligatorio para asegurar la prestación de los servicios públicos esenciales de transporte ferroviario durante la huelga convocada por el Sindicato de Circulación Ferroviario para el personal que presta servicio en la Dirección General de Explotación y Construcción adscrito a la Gerencia de Área del Centro Operativo, a las Gerencias de Áreas de Tráfico y a las Jefaturas de Área de Circulación en la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias para los días 16, 17 y 18 de diciembre de 2013. SEGUNDO.- Las costas se imponen a la parte recurrente"

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Sindicato de Circulación Ferroviario (SFC) se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, formaliza recurso de casación interesando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual y con estimación del Motivo único de casación esgrimido, se proceda a casar y revocar la sentencia de instancia y, con ello, a declarar la nulidad de la Resolución de servicios mínimos que se impugna, dictada por la Secretaría de Estado de Infraestructura, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento en fecha 11 de diciembre de 2013.

las partes recurrentes formalizaron los escritos de oposición, interesando a la Sala, por un lado el Sr. Abogado del Estado dicte sentencia desestimando el recurso, con expresa imposición de las costas a la entidad recurrente; y la representación procesal de ADIF termino suplicando a la Sala dicte sentencia que desestime el mismo, confirmando la sentencia de instancia.

El Ministerio Fiscal , formaliza el escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

Por providencia se señaló para votación y fallo el día DOS DE DICIEMBRE DE DOS MIL QUINCE , en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Sieira Miguez, Magistrado de la Sala

Articula el recurrente un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d de la L.J.C.A por infracción de los artículos 28.2 de la Constitución y 10 del Real Decreto Ley 17/97 , solicitando al amparo del articulo 88.3 de la Ley Jurisdiccional que se proceda a la integración de los hechos con lo que resulta de la certificación de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, con fecha de entrada en la Sala a quo 29 de abril de 2014, en la que se certifica el número de circulaciones canceladas y sus motivos con arreglo los siguientes datos en la que se refiere a circulaciones comerciales:

Día 16/12/13 - Realizadas: 5296, cancelados: 2

Día 17/12/13 - Realizadas: 5321, cancelados: 6

Día 18/12/13 - Realizadas 5329, cancelados: 0

siendo las causas de las cancelaciones, el día 16, gestión del operador, el día 17 cinco lo son por gestión del operador y una por alteración de orden público. Solicita igualmente se integren los hechos con lo que resulta de la certificación del Gerente de Trafico y operaciones de la Dirección de Producción de Renfe viajeros, en la que se hace contar que de los trenes suprimidos durante los días 16,17 y 18 de diciembre de 2013 ninguno lo ha sido por causa de la huelga. Solícita también se integren los hechos con las resoluciones de servicios mínimos dictadas para RENFE operadora que figuran en el oficio del Subdirector General de Transporte de 11 de marzo de 2014.

El recurrente argumenta en defensa de sus tesis lo siguiente:

1. - Inadecuada determinación de la esencialidad del servicio. Afirma que la sentencia recurrida sostiene que la seguridad de las instalaciones y del transporte ferroviario son factores relevantes a la hora de fijar los servicios mínimos lo que lleva a la fijación de un nivel de prestación del servicio público ferroviario del 100 % de las circulaciones.

   Sostiene que la resolución impugnada define un servicio esencial para la comunidad de nuevo cuño que coincide con la actividad empresarial y productiva de ADIF: Control y gestión del trafico. Afirma igualmente la recurrente que el servicio esencial para la comunidad es el transporte ferroviario de personas y mercancías, porque lo que determina la esencialidad del bien o servicio es la afectación de su disfrute para el ciudadano, en el caso que nos ocupa el transporte ferroviario, siendo el servicio de control y gestión un complemento de la naturaleza esencial para la comunidad del servicio de transporte, y, en tal sentido afirma que debe entenderse el articulo 19.2 de la ley del Sector Ferroviario en cuanto establece que la administración de las infraestructuras ferroviarias es un servicio de interés general y esencial para la comunidad.

   Hace referencia la recurrente a la situación anterior en que el servicio se prestaba íntegramente por Renfe (circulación y administración de las infraestructuras).

   El planteamiento, dice, de separación absoluta entre transporte y gestión y administración del tráfico lleva a la inaceptable consecuencia de que se planteen los servicios mínimos sobre el presupuesto de mantener el 100 % de los servicios de transporte programados ya que, a diferencia de supuestos anteriores, como lo fue la resolución de 31 de julio de 2012 para la entidad RENFE OPERADORA, aportada en autos mediante certificación de la Dirección General de Transportes de 11 de marzo de 2014, no se determinen los servicios mínimos en función a la limitación de circulaciones, lo que en aquella ocasión si se hizo limitándolas entre el 36% y el 60%. Añade la recurrente que en la resolución recurrida, a diferencia de la citada de 2012, sólo se establece el número de trabajadores que deben prestar servicio sin relacionarse con su numero total y porcentaje que supone, circunstancia que servirá, dice, para fundamentar la falta de proporcionalidad y la falta de motivación de los servicios mínimos en función a la limitación de circulaciones, lo que en aquella ocasión si se hizo limitándolos entre el 36% y el 60%. Añade la recurrente que en las resoluciones recurridas, a diferencia de la citada de 2012, sólo se establece el número de trabajadores que deben prestar servicio sin relacionarse con el número total y porcentaje que supone, circunstancias que servirá, dice para fundamentar la facultad de proporcionalidad y la falta de motivación de lo servicios mínimos acordados, dado que estos se han calculado para garantizar el 100 % de las circulaciones.

2. - En el apartado 2 del motivo único articulado, el recurrente hace referencia a la, en su opinión, falta de proporcionalidad de los servicios mínimos fijados en la resolución recurrida. Tras establecer lo que el recurrente entiende por derecho de huelga y su rango constitucional, dice que ello obliga al interprete, dado que se trata de un derecho de máximo nivel jurídico, a examinar caso por caso que el derecho limitado lo ha sido en proporción razonable mediando motivación o causa suficiente. Hace referencia en este punto a las certificaciones que hemos citado anteriormente del Secretario de Estado de Infraestructura sobre el número de circulaciones canceladas y su causa y a la certificación del Gerente de Trafico y Operaciones de la Dirección de Producción de RENFE viajeros, en que se hace constar que el número de trenes suprimidos por la huelga es cero. Destaca que los servicios mínimos fijados lo son en función de los servicios de transporte programados, así como las maniobras y operaciones complementarias. Discrepa por esta razón de la solución a que llega la sentencia de instancia ya que bendice dice, un sistema basado en la preservación de la totalidad de las circulaciones. Esa voluntad, continua afirmando el recurrente, de mantenimiento del 100 % de las circulaciones programadas es lo que pone de relieve la falta de proporcionalidad de los servicios mínimos programados y entre el respeto al derecho de huelga y el derecho de los ciudadanos a la prestación de un servicio esencial como es el transporte ferroviario, invocando en defensa de su tesis la doctrina del Tribunal Constitucional, contenida entre otras en STC 193/2006 , en que se establece que la consideración como esencial de un servicio no puede suponer que se alcance un nivel de rendimiento habitual ni asegurar el funcionamiento normal de los servicios.

   3 .- El tercer gran argumento esgrimido por el sindicato recurrente para sustentar la infracción del derecho fundamental que alega, recogido en el articulo 28.2 de la Constitución , el derecho a la huelga, es el de falta de motivación. Desarrolla su tesis en los apartados 3, 4 y 5 del motivo único. Afirma que la sentencia recurrida convalida la resolución impugnada y ello provoca que el sindicato recurrente no conozca la justificación, el por qué la resolución recurrida se pronuncia en los términos en que lo hace. Se remite el recurrente a lo dicho los apartados anteriores sobre falta de proporcionalidad, y a la relevancia que a este hecho había dado en sentencias anteriores, 13 de septiembre de 2010 y 17 de junio de 2013 la sala a quo y a la falta de referencia en la resolución recurrida a la proporción entre los trabajadores que tienen servicios mínimos respecto de todos los llamados a la huelga, lo cual si se había hecho en resoluciones anteriores, como la de 3 de agosto de 2012 anteriormente citada. Afirma que la Sala de instancia se aparta de lo hasta entonces mantenido en el sentido de que los servicios mínimos deben establecer el porcentaje que debe ser respetado respecto del total disponible en un régimen normal.

   Hace referencia a que la resolución afirma que la convocatoria de huelga perjudicó el derecho de los ciudadanos a circular por el territorio nacional en "periodos que perjudican la movilidad.... por motivos laborales en fechas en las que demanda y ocupación son muy elevadas" cuando la convocatoria el día 18 de diciembre lo es para entre las 00'00 horas y las 4'00 horas, y el día 17 entre las 00'00 horas y las 4'00 horas en uno de sus periodos. Afirma también que ni la resolución, ni la sentencia toman en consideración ni valoran la existencia de medidos alternativos de transporte (autobuses, metro o medios propios), recordando que la limitación del derecho de huelga exige también una limitación del derecho de la ciudadanía y de la empresa.

   Sostiene el recurrente que la referencia a número de trabajadores afectados (4.962) y número de puestos de trabajo (1.625) con indicación de un porcentaje (32,75 %) no cumple con el principio de motivación pues mezcla conceptos heterogéneos, olvida que cada puesto se desarrolla en turnos, ni expresa las causas del porque de ese porcentaje y no otro. Continua afirmando la recurrente que en ningún momento se alude a la proporción del servicio afectada, acudiéndose a formulas estereotipadas se confunde, afirma, causa con manifestaciones del servicio; así, afirma, la intervención obligatoria en la regulación y control del trafico centralizado, el bloqueo, sistemas de señalización y concierto de trafico, los movimientos de maniobra y enlace, vigilancia y control de instalaciones de seguridad y activación de servicios de emergencia y el asesoramiento, coordinación, supervisión y control de las actividades de circulación, no son causas sino simples manifestaciones del servicio, causa es, dice, la fijación de un criterio objetivo en virtud de las circunstancias que rodean la convocatoria de huelga en relación con el servicio afectado y en ningún momento se fija esa proporción del servicio afectado. Tampoco se establecen el número de trabajadores por dependencia, se compara puesto de trabajo con trabajadores, por lo que la sentencia recurrida no permite a la parte recurrente, dice, valorar cuales son las razones para la asignación de un número determinado de trabajadores a un puesto de trabajo.

   Insiste el recurrente en el apartado cuarto en lo que denomina "pueril" equiparación entre trabajadores y puesto de trabajo olvidando que el número de trabajadores siempre es superior al de puesto por la sencilla razón del trabajo a turnos, que se reconoce en el anexo que define puesto de mañana, tarde y noche, afirmando que la actuación de la Sala de instancia concluyendo que la correlación entre los conceptos, trabajadores-puestos de trabajo es proporcionada sin más análisis supone declinar cualquier actividad valorativa de las circunstancias de los servicios afectados.

   Afirma también el sindicato recurrente que es inaceptable la afirmación de la Sala de instancia en el sentido de que las medidas adoptadas tienen por objeto mantener el sistema operativo sin grandes quebrantos y con parámetros mínimos de seguridad, sin que en ningún momento se explicite en que medida se puede comprometer la seguridad.

   Si ponemos en relación, termina diciendo, el pronunciamiento desestimatorio que da validez al dato porcentual del 32'75% de trabajadores afectados, no acreditado, y se pone en relación con el de que por motivo de la huelga no se ha suprimido ningún servicio o circulación, finalidad que busca la resolución combatida, nos encontramos, dice, ante una situación abusiva, carente de equilibrio, pues la empresa no sufre quebranto alguno mientras que sí lo padecen los convocantes, lo que pone de relieve la incoherencia y arbitrariedad de los servicios mínimos.

   Concluye el recurrente afirmando que la resolución recurrida acoge acríticamente la propuesta de ADIF sin que la Sala de instancia haya razonado nada sobre este particular.

Se oponen al recurso de casación tanto el Sr. Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal.

El primero sostiene que lo que realmente se discute en el motivo es la valoración de la prueba. Recoge a continuación el Sr. Abogado del Estado la jurisprudencia sobre este tema del Tribunal Supremo.

A mayor abundamiento, dice, el recurrente no hace un análisis crítico y detallado de por qué los servicios mínimos fijados son excesivos y lesivos para el derecho de huelga. Afirma que la sentencia esta debidamente motivada al fijar los servicios mínimos conforme con una reiterada jurisprudencia que cita y en la que se dice que el transporte es un servicio esencial ( sentencia de 8 de abril de 2013 ) y que debe atenderse a las franjas horarias correspondientes a cada uno de los días afectados por la huelga, lo que, dice, hace la sentencia de instancia cuando afirma "el examen del anexo permite comprobar, como dice la resolución..... el número de puestos según horario.....".

Por su parte el Ministerio Fiscal se limita a recoger la doctrina del Tribunal Constitucional sobre servicios esenciales, con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo genérica sobre servicios mínimos y motivación y concluye que sobre la base de dicha doctrina la misma no ha sido infringida por la resolución recurrida. Concluye afirmando que la solicitud de integración de hechos que formula el recurrente encubre la pretensión de una nueva valoración de la prueba que no es posible en casación.

El motivo de casación debe ser estimado

1. En primer lugar hemos de señalar que si bien es cierto que según el articulo 19.2 de la Ley del Sector Ferroviario "la administración de las infraestructuras ferroviarias es un servicio de interés general y esencial para la comunidad" tal precepto no puede entenderse al margen del número 1 del mismo que establece que tal administración tiene por objeto el mantenimiento y explotación de la infraestructuras ferroviarias. Por tanto, la esencialidad del servicio lo es como complemento del servicio esencial de transporte y así debe ser entendido sin que quepa establecer una separación absoluta entre ambas vertientes de un mismo servicio esencial para el ciudadano, el mantenimiento y explotación de las infraestructuras ferroviarias y la administración de las mismas y así lo entiende no solo el recurrente sino también el propio Sr. Abogado del Estado cuando hace cita de la sentencia de este tribunal de 8 de abril de 2013 en la que se afirma que el transporte es un servicio esencial por lo que el ejercicio del derecho de huelga en este ámbito afecta a importantes derechos ciudadanos y económicos. El propio Ministerio Fiscal en la instancia puso en relación directa el servicio de administración de infraestructuras ferroviarias a que se refiere el articulo 19.2 de la Ley 39/2003 con la explotación de dichas infraestructuras que afirma no corresponde a ADIF sino a RENFE, afirmando que el servicio que aquella presta como gestor de dichas infraestructuras, requiere, cuando se trata de establecer unos servicios mínimos, que tenga en cuenta los trenes que deben circular cuando se convoca una huelga y de los que se puede prescindir. Lo que no se puede pretender es que circulen todos como en un día normal . Es cierto, continua el Ministerio Fiscal, que no pueden pretender los promotores de la huelga parar todo el tráfico ferroviario convocando una huelga limitada a una parte de la actividad que desarrolla ADIF, pero tampoco ni la empresa ni el Ministerio de Transportes pueden fijar unos servicios mínimos que tengan por objetivo mantener el servicio como sino hubiera una huelga.

   Lo anterior es especialmente importante a la hora de tomar en consideración la invocación que hace el sindicato recurrente al articulo 88.3 de la L.J.C.A ., de integración de los hechos con los que resultan de la certificación del Secretario de Estado de Infraestructuras de fecha de entrada 29 de abril de 2014 y del Gerente de Trafico y Operaciones de la Direccion de la Producción de RENFE en las que se hace constar el numero de circulaciones canceladas los días que estaba convocada la huelga y que ninguna de dichas cancelaciones vino motivada por aquella, certificaciones a las que nos hemos referido al inicio del fundamento primero y a cuyo contenido, allí transcrito nos remitimos.

   Dichas certificaciones deben ser puestas en relación con lo que se afirma en el cuerpo de la resolución recurrida (folio 62 y ss del expediente) en donde se dice que "los servicios mínimos serán los que se detallan en el Anexo de esta resolución de la que forman parte. Tales servicios garantizarán:

   "Servicios de circulación ferroviaria, maniobras y conocimientos de enlace, de forma que durante el periodo de huelga, se aseguraran los servicios de transporte ferroviario programados, maniobras y operaciones complementarias para su desarrollo, así como el de las contingencias que puedan ocasionarse por su causa".

   Estos servicios se garantizan igualmente en la Red de Ancho Métrico".

   De lo hasta aquí dicho, y haciendo uso del articulo 88.3 de la L.J.C.A . en lo que a los hechos acreditados por las citadas certificaciones atañe que deben ser integrados con los que la sentencia de instancia tiene por probados, resulta que los servicios mínimos se fijaron con la finalidad de garantizar el 100% de los servicios de transporte programados, finalidad que debe ser objeto de reproche por cuanto tanto la doctrina del Tribunal Constitucional, STC 193/2006, como la jurisprudencia de esta Sala, por todas sentencia de 17 de diciembre de 2004 , tiene establecido que en ningún caso durante una huelga se puede pretender asegurar el funcionamiento normal de los servicios, ya que la perturbación de los intereses de la comunidad en términos razonables, que es lo que debe buscar con los servicios mínimos, no puede suponer anular el efecto de presión sobre el prestador del servicio que supone la huelga como herramienta al servicio de los intereses conflictivos de los trabajadores.

   Lo anterior es por si bastante para anular la sentencia de instancia y la resolución recurrida por cuanto acontece que en la practica se ha prestado el 100% de los servicios y la huelga por si misma en nada ha afectado al servicio esencial de transporte ferroviario, lo que supone en si mismo una vulneración del derecho de huelga a que se refiere el articulo 28.2 de la Constitución ya que se quiebra el principio de proporcionalidad y equilibrio de los intereses en conflicto.

2. Por si lo anterior no fuera suficiente, tampoco podemos asumir la conclusión a que llega la Sala de instancia en el sentido de que la resolución recurrida esta suficientemente motivada. Tras recoger la sentencia recurrida una serie de afirmaciones genéricas como son el que la resolución recurrida establece que los servicios mínimos se fijan en cuantía necesaria para prestar el servicio en condiciones de seguridad, pero sin señalar el por qué de esa afirmación, estableciendo únicamente que es preciso asegurar a) Actividades de circulación, gestión de tráfico, con los servicios a desempeñar y las causas que motivan el servicio mínimo y b) Actividades de la de Red de Ancho Métrico, igualmente que el anterior, e indicando que servicios esenciales son objeto de protección, lo cierto es que no se da razón alguna en concreto de por qué el número de trabajadores que se fija como mínimo en cada puesto de trabajo es el necesario para mantener el adecuado equilibrio entre el derecho de los covocantes de la huelga y el servicio esencial que se quiere garantizar en una medida razonable.

   Afirma también la sentencia recurrida que en el periodo de prueba ADIF ha apartado los cuadros de servicios de lo centros relacionados con la circulación, día por día de huelga, que hay que poner en relación con los puestos necesarios de servicios mínimos indicados en la resolución impugnada, desprendiéndose de ambos relaciones una correlación proporcionada y justificada. La conclusión que saca la Sala es apriorística, nada dice de las razones que le llevan a esa conclusión. La relación no debe establecerse entre el cuadro de servicios con los puestos necesarios de servicios mínimos, para hacerlo es necesario precisamente justificar el por qué esos son los puestos necesarios de servicios mínimos, pues sin razonar y justificar adecuadamente este extremo falla la premisa mayor del razonamiento en que se sustenta la conclusión que se alcanza.

   Lo cierto es que, como sostiene el sindicato recurrente, se parte de premisas equivocadas. Por un lado se pretende garantizar el 100% de los servicios de transporte programados, por otro se establece una comparación entre magnitudes heterogéneos, puesto de trabajo-número de trabajadores, para de ahí obtener una conclusión que forzosamente es errónea, el porcentaje de trabajadores afectados por los servicios mínimos, errónea decimos porque el número de puestos de trabajo no coincide con el de trabajadores de la empresa y ello por la sencilla razón de que existen turnos de mañana, tarde y noche como la propia empresa reconoce.

   Tampoco tiene en cuenta la Sala la verdad a medias de que parte la resolución recurrida al afirmar que se convocan paros en unos periodos horarios confluyendo con la movilidad ordinaria por motivos de trabajo, circunstancia que se toma en cuenta por la fijación de los servicios mínimos, no mencionando que el día 18 de diciembre la huelga se convoca entre las 00'00 horas y las 04'00 horas, y que en igual horario se produce una de los paros el día 17 anterior. Tampoco se establece como en ocasiones anteriores, el porcentaje de servicios de transporte que se considere mínimo, ello sin duda porque ya hemos dicho lo que se persigue (folio 62 expediente) es asegurar la totalidad de los servicios programados.

   Consecuencia de lo anterior es que la Administración no cumple con el especial gravamen de explicitar los motivos por los que limita el derecho a la huelga y las precisas necesidades a cubrir una vez valorados las distintas alternativas, y ello es así por qué al omitir la toma en consideración de determinados parámetros o partir de parámetros erróneos se está incumpliendo también el deber de motivación.

   De la resolución recurrida y de la que en la sentencia de instancia se razona no es posible concluir los concretos hechos y circunstancias que inciden en la determinación de los servicios mínimos fijados, como no sea el propósito de garantizar todos los servicios programados evitando así todo perjuicio a la empresa afectada. El hecho de que ningún servicio programado se ha suspendido por razón de la huelga así lo acredita, como también lo acredita el hecho de confundir la causa de esos servicios mínimos con los distintos servicios que presta la empresa y que deben ser atendidos en la medida que esos servicios mínimos establezcan.

   De lo hasta aquí dicho es palmario que no se cumplen las exigencias de la doctrina constitucional y la jurisprudencia en la materia, el principio de proporcionalidad exige la comparación entre le numero total de trabajadores en huelga y el de quienes han sido incorporados a los servicios mínimos justificando la racionalidad de los porcentajes ( STC de 5 de julio de 1986 y STS de 16 de enero de 1996 entre otras) en tanto que la necesaria motivación debe explicitar en el propio acto recurrido los criterios seguidos para fijar los servicios mínimos, requiriéndose una especial determinación de carácter técnico, numérica y estadística dada a conocer a los representantes de los trabajadores, ofreciéndose la oportunas explicaciones y justificaciones tanto en la exigibilidad de las prestaciones garantizables como en la cuantificación del personal llamado a realizar esos servicios mínimos, partiendo siempre de unos presupuestos que respondan a la realidad comparando magnitudes homogéneas y buscando unos objetivos que respeten el principio de proporcionalidad entre el derecho de huelga de los trabajadores y el mantenimiento de un servicio esencial en lo que resulte indispensable. Esos requisitos no se dan en la resolución recurrida que, como se ha dicho, compara magnitudes heterogéneas y busca un fin, el cumplimiento del 100% de los servicios programados incompatible con las exigencias jurisprudenciales y constitucionales antes expuestas.

La estimación del motivo de casación nos lleva a anular la sentencia recurrida y también la resolución objeto de recurso de fecha 11 de diciembre de 2013 del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda por lo que se fijan los servicios mínimos para la prestación de servicio ferroviario durante la huelga convocada por el Sindicato de circulación Ferroviario en ADIF para los días 16, 17 y 18 de diciembre de 2.013, resolviendo así la cuestión en los términos en que ha quedado planteado el debate sin hacer expresa condena en costas ni en la instancia ni en la casación, con arreglo al 139 de la L.J.C.A. habida cuenta la dudas de hecho y de Derecho concurrentes.

Vistos los preceptos legales y demás de general aplicación.