STS, 15 de Diciembre de 2015

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Comunidad Valenciana se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 198/2008 , promovido por D. Adolfo Y OTROS ---antes mencionados--- contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptada en su sesión de 31 de octubre de 2007, por la que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Muro de Alcoi; Acuerdo que se publicó en el BOP de Alicante de 12.12.2007 y reseña en el DOGV de 26.02.2008.

Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha 15 de mayo de 2013 , del tenor literal siguiente:

"Se declara la inadmisibilidad del recurso planteado por Dña. Tatiana y otros contra "Resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 31.10.2007 que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Muro de Alcoi, acuerdo que se publicó en el BOP de Alicante de 12.12.2007 y reseña en el DOGV de 26.02.2008" Todo ello sin expresa condena en costas."

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de D. Adolfo Y OTROS ---antes mencionados--- se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de septiembre de 2013, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, D. Adolfo Y OTROS ---antes mencionados--- compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 15 de noviembre de 2013 formularon el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideraron oportunos, solicitaron se dictara sentencia por la que se casara la sentencia de instancia y, en su lugar, se declare indebidamente inadmitido estime el recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptada en su sesión de 31 de octubre de 2007, por la que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Muro de Alcoi, declarando en su lugar con carácter recesivo y subsidiario que:

-La aprobación del plan es nula de pleno derecho por haber cometido el trámite de publicación necesario, habida cuenta las modificaciones sustanciales producidas.

-La zona de la Plana debe tener su clasificación como suelo urbano, de la que ya gozaba en el anterior PGOU.

-El suelo del sector "Arpella" se reordene de nuevo a fin de no incurrir en irracionalidad urbanística.

Por Providencia de 21 de marzo de 2014 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación; y por Diligencia de Ordenación de fecha 24 de abril de 2014 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal de la GENERALIDAD VALENCIANA en escrito presentado el 12 de junio de 2014 en el que solicita sentencia por la que se confirme en todos sus extremos la sentencia de instancia por ser conforme a derecho; y el AYUNTAMIENTO DE MURO DE ALCOI en escrito presentado el 9 de junio de 2014 en el que solicita igualmente sentencia por la que se confirme en todos sus extremos la resolución recurrida.

Por Providencia de 16 de noviembre de 2015 se señaló para votación y fallo el día 2 de diciembre de 2015, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Comunidad Valenciana dictó en fecha 15 de mayo de 2013, en el Recurso Contencioso-administrativo 198/2008 , por medio de la cual inadmitió el que había sido formulado por Dª. Eloisa Y OTROS contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptada en su sesión de 31 de octubre de 2007, por la que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Muro de Alcoi; Acuerdo que se publicó en el BOP de Alicante de 12.12.2007 y reseña en el DOGV de 26.02.2008.

La Sala de instancia inadmitió el recurso, en síntesis y en lo que aquí interesa, por las razones que expresa en el Fundamento Jurídico Tercero:

"La discusión radica en la postura de la parte demandante que entiende que el plazo de dos meses debe computarse desde la última publicación, en nuestro caso, la reseña en el DOGV de 26.02.2008. La cuestión idéntica a la presente, con interpretación de la norma valenciana sobre publicación de la reseña en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana, la ha llevado a cabo la Sala Tercera Sección Quinta del Tribunal Supremo en sentencia 12.2.2013 (rec. 5530/2009 ), en la misma concita de numerosa jurisprudencia establece:" (...) El TS revoca y casa la sentencia impugnada y, en su lugar, declara la inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto contra el acuerdo por el que se aprobó definitivamente el PGOU de La Pobla de Vallbona. La interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia no se cohonesta con la regulación contenida en el art. 46, 1 LJCA , ni con el art. 70 LRBRL , porque el art. 46, 1 establece como "dies a quo" para computar el plazo para la interposición del recurso contencioso el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada, y sucede que la "reseña" no contiene publicación alguna del acuerdo de aprobación definitiva ni de las normas urbanísticas del Plan aprobado y, por tanto, no determina su entrada en vigor ni su eficacia jurídica que, por el contrario, se subordinan específicamente a la publicación de ambos elementos -acuerdo de aprobación y normas urbanísticas-, en este caso, en el BOP, que es la que se acomoda al régimen establecido en el art. 70, 2 LRBRL (FJ 5) (...).La sentencia pone de relieve dos cuestiones:1. Revoca la sentencia nº 710/2009 de 9 de junio de 2009 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en Recurso Contencioso-Administrativo (1057/2006 ).2. Declara la inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso.Siguiendo la doctrina que se acaba de exponer procede declarar la inadmisibilidad.

Contra esa sentencia la representación procesal de D. Adolfo Y OTROS ---mencionados en el encabezamiento de la sentencia--- ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, de los que los motivos primero y segundo se articulan por la vía del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) ---esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte---, y los motivos tercero y cuarto al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, siendo sus respectivos contenidos los siguientes:

1. - Por infringir el artículo 24 de la Constitución , en relación con el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y la doctrina jurisprudencial aplicable, al incurrir la sentencia en incongruencia omisiva y, por extensión, en falta de motivación, toda vez que, según se expresa, la sentencia no se pronuncia sobre uno de los argumentos esgrimidos en el escrito de demanda, cual es el relativo a la falta de resolución expresa del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 31 de octubre de 2007 que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Muro de Alcoi.

2. - Por infringir el artículo 24 de la Constitución , en relación con los artículos 31.1 a ) y 58.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y la doctrina jurisprudencial aplicable, al incurrir la sentencia en incongruencia omisiva al omitir todo pronunciamiento sobre las consecuencias jurídicas de la circunstancia, que, según se afirma, fue acreditada en los autos en fase de prueba, en cuya virtud, en la vía administrativa, algunos de los recurrentes solicitaron expresamente ser notificados de las resoluciones que se dictaran en el procedimiento de elaboración y aprobación del instrumento de ordenación impugnado, por lo que, no habiéndose producido tales notificaciones en la vía administrativa previa; y no habiendo deducido de ello la Sala de instancia las oportunas consecuencias jurídicas, debe concluirse que la resolución recurrida incurre en la incongruencia que se denuncia.

3. - Por infracción del artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL ), en relación con el artículo 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones (LRSV ), y del artículo 24 de la Constitución así como de la jurisprudencia aplicable, ya que la exigencia de publicación dual de las normas urbanísticas ---en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana--- debe interpretarse en el sentido de que sólo una publicación integra de la norma urbanística concernida, tanto en uno como en otro medio, satisface las exigencias dimanantes del régimen de publicación de las disposiciones generales establecido en la legislación básica estatal.

4. - Por infracción del artículo 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones (LRSV ), en relación con los artículos 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), el artículo 24 de la Constitución y la jurisprudencia aplicable, por pese a haber sido denunciado en la instancia el vicio de nulidad de pleno derecho del que, siempre según el razonamiento del recurrente en casación, adolecería el instrumento de ordenación impugnado, como consecuencia del carácter sustancial de las innovaciones introducidas en su tramitación sin reiteración del trámite de información pública, la Sala de instancia habría inadmitido el recurso interpuesto desconociendo de esta forma el sedicente carácter preferente de las impugnaciones materiales atinentes a la nulidad denunciada.

Examinaremos conjuntamente los dos primeros motivos de casación en cuanto a través de ellos se denuncian infracciones de carácter procedimental en la tramitación del expediente administrativo, de elaboración y aprobación del instrumento de ordenación impugnado, anticipando que dichos motivos no pueden prosperar, pues la Sala de instancia no infringió en su sentencia los preceptos que se dicen vulnerados.

Como hemos expuesto, la parte recurrente denuncia en ambos motivos de casación la incongruencia y falta de motivación del Acuerdo recurrido por no pronunciarse la misma sobre (i) la falta de resolución expresa del recurso de alzada interpuesto en la vía administrativa previa contra el Acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana impugnado, y (ii) las consecuencias jurídicas de la circunstancia de que algunos de los recurrentes solicitaran, expresamente, ser notificados de las resoluciones que se dictaran en el procedimiento de elaboración y aprobación del instrumento de ordenación impugnado, no habiéndose producido sin embargo tales notificaciones en la vía administrativa previa.

Como recuerda nuestra STS de 31 de mayo de 2011 (RC 5412/2009 ) el proceso jurisdiccional puede entablarse, ciertamente, con la exclusiva finalidad de denunciar infracciones formales en la vía administrativa y reclamar que se declaren las consecuencias invalidantes que de ellas puedan resultar; ahora bien, si es el mismo recurrente, en el proceso jurisdiccional que inicie para impugnar la actuación administrativa, quien trasciende esos vicios o defectos del procedimiento administrativo, planteando directamente ante el órgano judicial la cuestión de fondo que quería hacer valer en los trámites administrativos omitidos, y efectúa, en esa misma fase judicial, alegaciones y pruebas con la finalidad de que el Tribunal se pronuncie sobre dicha cuestión de fondo, no resulta incongruente, sino lógico y coherente, que el Tribunal siga el camino dialéctico que el propio recurrente indica ( SSTS de 25 de mayo de 2009, RC 548/2007 , y 4 de abril de 2011, RC 1324/2007 , entre otras). Tal es el caso que ahora nos ocupa, de manera que al examinar el tema de fondo no se hace más que resolver el pleito en los propios términos en que, insistimos, la misma parte recurrente lo había planteado, conclusión que se adveran al comprobar que la representación procesal de la parte recurrente reconoce, expresamente, en el desarrollo argumental del motivo primero de casación, que el recurso inicialmente interpuesto fue ampliado para abarcar, como parte de la actividad administrativa impugnada, la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 31.10.2007; y en el del motivo segundo de casación, que la formulación del recurso contencioso administrativo por quienes, en la vía administrativa, habían solicitado ser expresamente notificados de cuantas resoluciones fueran dictadas en el procedimiento de elaboración de la disposición impugnada obligaba a aquellos a tenerse por notificados de las resoluciones recaídas en el procedimiento de aprobación del instrumento de planeamiento controvertido, por lo que la inconsistencia de la queja resulta palmaria, ya que, ni es posible reprochar a la Sala la falta de pronunciamiento expreso sobre la desestimación presunta de un recurso administrativo al que posteriormente se extendió la impugnación jurisdiccional, ni cabe tampoco calificar como incongruente el pronunciamiento alcanzado por la resolución recurrida por no referirse expresamente al incumplimiento por la Administración de un supuesto deber de notificación de actos adoptados en el procedimiento administrativo de elaboración del plan impugnado para reconocer, a continuación, que tales notificaciones deben entenderse efectivamente producidas desde el momento de la interposición del recurso jurisdiccional formulado contra el Acuerdo que puso fin al procedimiento de elaboración del Plan General impugnado.

El motivo tercero de casación denuncia la infracción del artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL ), en relación con el artículo 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones (LRSV ), y del artículo 24 de la Constitución , así como de la jurisprudencia aplicable.

El motivo no puede ser acogido ya que la tesis sostenida por la representación procesal de la parte recurrente, en cuya virtud, la exigencia de publicación dual de las normas urbanísticas ---en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana--- impuesta por la legislación autonómica aplicable ratione temporis , debe interpretarse en el sentido de que sólo una publicación integra de la norma urbanística concernida en ambos medios satisface las exigencias dimanantes del régimen de publicación de las disposiciones generales establecido en la legislación básica estatal, resulta contraria a la consolidada doctrina jurisprudencial establecida por esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en las SSTS de 9 de febrero de 2012 (recurso de casación 2079/2008 ), 22 de marzo de 2012 (recurso de casación 1868/2011 ), 19 de julio de 2012 (recurso de casación 365/2011 ), 12 de febrero de 2013 (recurso de casación 5530/2009 ), y 21 de octubre de 2014 (recurso de casación 1803/2012 ), dictadas, todas ellas, en relación con el mencionado artículo 59.4.b) de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU), y en aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y unidad de doctrina.

En síntesis, tal doctrina jurisprudencial declara que "es necesario poner en relación la normativa autonómica citada "con la regulación contenida en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo" y "con el artículo 70 de la Ley de Bases de Régimen Local , porque el artículo 46.1 primeramente citado establece como "dies a quo" para computar el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada, que en este caso es la exigida por el artículo 70 de la Ley de Bases de Régimen Local ; y sucede que la "reseña" no contiene publicación alguna del acuerdo de aprobación definitiva ni de las normas urbanísticas del Plan aprobado y, por tanto, no determina su entrada en vigor ni su eficacia jurídica que, por el contrario, se subordinan específicamente a la publicación de ambos elementos -acuerdo de aprobación y normas urbanísticas-, en este caso, en el Boletín Oficial de la Provincia, que es la que se acomoda al régimen establecido en el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local .

Por lo tanto, la publicación de esa "reseña", que no contiene ilustración de recurso, tiene un carácter puramente informativo y no puede determinar la apertura de los plazos para recurrir, sobre todo teniendo en cuenta que se trata de una disposición general [...]. La justificación de la reseña -que no es propiamente publicación del acuerdo de aprobación, ni de su contenido normativo- habría de buscarse más bien en la consideración de que una resolución autonómica aprobatoria de una disposición general no debe quedar sin mención en el diario oficial de la Administración autora del acuerdo y, tal vez, como entiende el Ayuntamiento [...], en la voluntad de dar a la aprobación del instrumento un plus de publicidad a la norma.

No resulta aquí aplicable la jurisprudencia que señala que cuando después de la publicación existe una notificación personal con instrucción de los recursos el plazo para impugnar se computa desde la notificación individual. Y ello porque, así como hemos visto que la inserción de "reseña" no es una publicación, tampoco puede identificarse con la notificación al no reunir ninguno de sus elementos, ( sentencia de 31 de enero de 2012 -recurso de casación 878/2008 -, para el caso de que la notificación personal sea anterior).

En definitiva, la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan y de sus normas es el momento que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición, iniciándose entonces tanto el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ( artículo 46.1 ya citado de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), como, en su caso, y con el limitado alcance al que ya nos hemos referido, el plazo para interponer el recurso administrativo.

Por lo demás, no es ocioso advertir que la interpretación que acabamos de exponer es análoga a la establecida por el Tribunal Constitucional en los casos de recursos de inconstitucionalidad contra las leyes autonómicas que han sido publicadas en el Diario Oficial de la respectiva Comunidad Autónoma y luego en el Boletín Oficial del Estado, cuando los Estatutos atribuyen el valor constitutivo a la publicación en el Boletín de la Comunidad (pueden verse en este sentido ATC 579/1989 , confirmado por el ATC 620/1989 , y Auto del Pleno del Tribunal Constitucional 168/1994, de 10 de mayo, dictado en recurso nº 1218/19 )».

Será de recordar, en fin, que no existe en la legislación básica estatal a la que nos hemos referido ninguna norma que exija que los planes urbanísticos se publiquen dos veces o que se publiquen en los Diarios Oficiales de las Comunidades Autónomas y que la publicación de la referida reseña ha sido suprimida de la legislación valenciana mediante la Ley autonómica 12/2010, de 21 de julio, que ha modificado el artículo 104.2 de la Ley 16/2005 urbanística valenciana" .

La desestimación del indicado motivo de casación tercero hace innecesario examinar el último de los invocados por la representación procesal de la recurrente, al confirmarse el pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso por haberse deducido extemporáneamente conforme a lo establecido en el artículo 46.1 de la propia Ley Jurisdiccional .

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, por todos los conceptos, a la cantidad máxima de 3.000 euros (artículo 139.3), para cada una de las recurridas, a la vista de las respectivas actuaciones procesales desarrolladas.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.