STS, 16 de Noviembre de 2015
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Noviembre 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de dos mil quince.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Seccion Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3.609/2.014, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada por el Sr. Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria en fecha 14 de febrero de 2.014 en el recurso contencioso-administrativo número 137/2.009 , sobre procedimiento de reintegro de parte de la subvención concedida correspondiente a la actuación "remodelación de la avenida Rafael Puig" y de los intereses de demora.
Es parte recurrida el CABILDO INSULAR DE TENERIFE, representado por la Sra. Letrada del Servicio de Defensa Jurídica y Cooperación Jurídica Municipal.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Segunda) dictó sentencia de fecha 14 de febrero de 2.014 , estimatoria del recurso promovido por el Cabildo Insular de Tenerife contra la Orden de la Consejería de Turismo 59, de fecha 13 de febrero de 2.009, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de parte de la subvención concedida al Cabildo de Tenerife, correspondiente a la actuación "remodelación de la avenida Rafael Puig", incluida en el convenio de colaboración entre el Ministerio de Economía, la Consejería de Turismo y Transportes del Gobierno de Canarias, el Cabildo Insular de Tenerife, el Ayuntamiento de Adeje, el Ayuntamiento de Arona y la Asociación de Empresarios de la provincia de Santa Cruz de Tenerife, para el desarrollo de un plan de excelencia turística en el sur de Tenerife, y se procede a la liquidación de los intereses de demora correspondientes en el reintegro de parte de la subvención, así como contra los actos de recaudación derivados de dicha Orden.
Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala de instancia de fecha 15 de octubre de 2.014, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Recibidas las actuaciones tras haberse efectuado los emplazamientos, se ha concedido plazo al Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias para que manifestara si sostenía el recurso, lo que ha hecho mediante escrito por el que interpone su recurso de casación, articulado en los siguientes motivos:
- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de los artículos 9.3 , 24 y 120.3 de la Constitución , de los artículos 33 y 67 de la propia Ley de la Jurisdicción y del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , y
- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción de los artículos 86 y 19 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; del artículo 101 de la misma Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ; del artículo 11.3 de la Directiva 92/50/CEE del Consejo , de 18 de junio, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios; de los artículos 68 y 201 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ; del artículo 81 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria , aprobada por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y del artículo 8.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; del artículo 141.3.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , y de los artículos 208 y 210 también de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas .
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, confirmando el acto administrativo impugnado.
El recurso de casación ha sido admitido en providencia de la Sala de fecha 4 de marzo de 2.015.
Personada la Letrada del Servicio de Defensa Jurídica y Cooperación Jurídica Municipal del Cabildo Insular de Tenerife, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, con expresa imposición de las costas al recurrente.
Por providencia de fecha 21 de julio de 2.015 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 3 de noviembre de 2.015, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso.
La Comunidad Autónoma de Canarias impugna en casación la Sentencia de 14 de febrero de 2.014 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Segunda ). Dicha Sentencia estimó el recurso contencioso administrativo entablado por el Cabildo de Tenerife contra la Orden 59/2009, de 13 de febrero, de la Consejería de Turismo, por la que se resolvía el procedimiento de reintegro de la parte de la subvención concedida al Cabildo correspondiente a la actuación de remodelación de la Avenida de Rafael Puig, más los intereses de demora, por una cantidad de 662.975,60 más 225.651,10 de intereses, Orden que fue anulada.
El recurso se articula mediante dos motivos. El primer motivo se acoge al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en el que se alega la vulneración de los artículos 9.3 , 24 y 120.3 de la Constitución , 33 y 67 de la Ley jurisdiccional y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , todo ello por incongruencia omisiva en relación con las alegaciones sobre las infracciones de la legislación sobre contratación administrativa respecto a las que se argumentó en la contestación a la demanda como fundamento para requerir el reintegro.
En el segundo motivo, acogido al apartado 1.d) del citado precepto procesal, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, se aduce la conculcación de los artículos 86 y 19 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; del artículo 101 de la misma Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ; del artículo 11.3 de la Directiva 92/50/CEE del Consejo , de 18 de junio, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios; de los artículos 68 y 201 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ; del artículo 81 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria , aprobada por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y del artículo 8.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; del artículo 141.3.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , y de los artículos 208 y 210 también de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas . Según la parte recurrente, tales infracciones se deberían a no haber admitido la Sala de instancia la conformidad a derecho de la orden de reintegro.
Sobre el primer motivo, basado en la incongruencia omisiva.
Como se ha indicado en el anterior fundamento de derecho, la Comunidad Autónoma recurrente aduce que la Sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia omisiva respecto a las alegaciones formuladas en el escrito de contestación a la demanda en relación con las diversas infracciones de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas a las que se refiere la resolución administrativa impugnada y que constan en el informe definitivo de control financiero de 10 de abril de 2.008 al que aquélla se remite.
El examen de la Sentencia recurrida muestra que tiene razón la Administración de la Comunidad canaria, por lo que hay que estimar el motivo. En efecto, la Sentencia de instancia responde en los sucesivos fundamentos a diversas cuestiones planteadas por el Cabildo demandante (origen de los fondos -fundamento tercero-; prescripción -fundamento cuarto-; entidad beneficiaria -fundamento quinto-; falta de pronunciamiento de la Comisión de Seguimiento -fundamento sexto-; y aplicabilidad de la normativa comunitaria -fundamento séptimo-, alegación que condujo a la estimación del recurso). Pero en ninguno de los citados fundamentos se da respuesta a la cuestión relativa a las infracciones de la normativa sobre contratación pública que también formuló la parte demandante (fundamento XX de la demanda) y que fueron contestadas de adverso por la Comunidad Autónoma (fundamento XI de la contestación).
Pues bien, aunque la falta de respuesta a dicha controversia puede no preocupar a la parte actora, pues vio estimada su pretensión por otras razones, es claro que la parte demandada oponía estas alegaciones sobre incumplimientos de la normativa de contratación pública como razón suficiente para fundar la conformidad a derecho de la resolución de reintegro y, por tanto, la desestimación de la demanda. Y ciertamente no cabe duda de que se trata de una alegación substancial que pudiera haber supuesto, en caso de ser acogida, una modificación del fallo estimatorio, puesto que la estimación del recurso se funda en la inaplicabilidad del derecho comunitario sobre contratación administrativa, mientras que la Administración demandada aducía también la infracción de la normativa nacional sobre contratación pública.
Sobre la demanda contencioso-administrativa.
Estimado el motivo procede casar la Sentencia recurrida y, dadas las circunstancias que se acaban de exponer sobre la naturaleza de la omisión, que podría acarrear una variación del fallo incluso aunque fuese correcta la apreciación de la Sala de instancia sobre la inaplicabilidad de la normativa comunitaria que le llevó a la estimación del recurso, debemos examinar de nuevo la demanda en su integridad, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción .
Antes de entrar en las alegaciones sustanciales a las que ya hemos hecho referencia en el fundamento anterior, el Cabildo de Tenerife dedica los fundamentos XI a XIV de su demanda a un planteamiento general del litigio y a la normativa a la que hay que atender para su resolución, cuestiones que hemos de examinar en primer lugar.
Como se ha indicado ya al inicio de esta Sentencia, la resolución impugnada es una exigencia de reintegro parcial de una subvención debido a determinadas infracciones sobre contratación pública detectadas en relación con una de las actuaciones acometidas con dicha subvención. Sin embargo, antes de entrar en el examen de dichas infracciones y de verificar su efectiva concurrencia, es preciso comprobar en virtud de qué normativa se otorgó la subvención y las causas de reintegro contempladas en dicha normativa, pues sólo entonces resultará procedente, en su caso, el examen de las infracciones alegadas.
La subvención, por un importe global de 300 millones de pesetas, se otorgó al Cabildo Insular de Tenerife mediante Orden de 5 de diciembre de 2.000 del Consejero de Turismo y Transportes del Gobierno canario, con destino a la ejecución del convenio de colaboración entre varias administraciones públicas para el desarrollo turístico. En concreto, el rótulo de la Orden de concesión es el siguiente:
"Orden por la que se concede una subvención de trescientos millones (300.000.000) de pesetas al Cabildo Insular de Tenerife para la ejecución del convenio de colaboración entre el Ministerio de Economía, la Consejería de Turismo y Transportes del Gobierno de Canarias, el Cabildo Insular de Tenerife, el Ayuntamiento de Adeje, el Ayuntamiento de Arona y la Asociación Hotelera y Extrahotelera de Tenerife, La Palma, La Gomera y El Hierro (ASHOTEL), para el desarrollo de un plan de excelencia turística en el sur de Tenerife (Adeje y Arona). (con financiación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional-FEDER)" (folio 64 de la ampliación del expediente)
Son cláusulas de la Orden de concesión que resultan de imprescindible mención para la resolución del presente litigio las siguientes:
"
La concesión de la citada subvención está condicionada a la firma del convenio regulador de la misma.
El abono y plazo de justificación de la subvención estará condicionado a lo establecido en el convenio regulador de la misma.
[...]
Para lo no previsto en la presente Orden, será de aplicación lo dispuesto en el Decreto 337/1997, de 19 de diciembre, por el que se establece el Régimen General de ayudas y subvenciones de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias."
De acuerdo con una reiterada jurisprudencia de esta Sala en materia subvencional, es preciso recordar que la resolución de concesión tiene una importancia capital para la interpretación de las obligaciones tanto del ente que otorga la subvención como del sujeto que recibe y acepta la subvención, pues tiene la fuerza obligar de un contrato entre las partes. Pues bien, de conformidad con las cláusulas indicadas, para la comprobación de las obligaciones del ente subvencionado (el Cabildo de Tenerife) y las causas de reintegro que la Consejería pudiera esgrimir en su momento, la Orden se remite al Convenio regulador de la subvención y que constituye su causa (punto tercero) y, en lo no dispuesto en la propia Orden (y por expresa remisión de la misma, en el citado Convenio) el Decreto autonómico 337/1997, de 19 de diciembre.
El Convenio en cuestión fue suscrito por las cinco administraciones públicas y la entidad empresarial indicadas en la Orden de concesión en la propia fecha del 5 de diciembre de 2.000, quedando por tanto completa la normativa de referencia para la regulación de la subvención.
A lo anterior es preciso añadir las siguientes observaciones. En primer lugar que, como insiste el Cabildo en sus alegaciones, la subvención se otorga en mayo de 2.000, antes pues de que entrara en vigor la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre). En segundo lugar y en relación con la normativa comunitaria, tiene razón el Abogado del Estado en cuanto a que la Directiva en la que se basan los incumplimientos señalados por la Intervención General es la 92/50/CEE, de 18 de junio, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, -como por lo demás expresamente se reconoce en la Sentencia al comienzo del fundamento jurídico séptimo-, aunque luego se estima el recurso del Cabildo aduciendo la inaplicabilidad de la Directiva 2004/18/CE , del Parlamento y del Consejo. En tercer lugar, la resolución de reintegro, si bien no cita entre la normativa de aplicación a ninguna Directiva (se citan la Ley y Reglamento General de Subvenciones y el referido Decreto autonómico 337/1997), al especificar las infracciones que determinan la exigencia de reintegro, diferencia entre las infracciones relativas a los contratos sujetos a las directivas comunitarias sobre contratos públicos y las referidas a contratos no sujetos a dichas directivas. Quiere decir esto que, al menos en parte, la exigencia de reintegro se funda efectivamente en incumplimientos de exigencias de la normativa comunitaria sobre contratación pública.
Ahora bien, en definitiva y por las razones que pasamos a exponer, ninguna de tales circunstancias resulta determinante para la resolución del recurso. En efecto, antes de verificar si las actuaciones desarrolladas respecto a la remodelación de la Avenida Rafael Puig infringieron o no la normativa nacional y comunitaria sobre contratación administrativa, es preciso examinar la normativa que regía la subvención otorgada. Esto es, lo primero es examinar las exigencias de justificación y demás obligaciones a las que estaba sometida la subvención, las causas de reintegro previstas y la circunstancias que podrían haber extinguido la eventual obligación de reintegro de los fondos recibidos por parte del Cabildo de Tenerife, responsable de la ejecución del Convenio, como lo sería la prescripción del derecho de la Administración autonómica a exigirlo.
Pues bien tal normativa es exclusivamente de derecho autonómico y su interpretación corresponde hacerla a la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Canarias que ya dictó la Sentencia casada por la incongruencia omisiva cometida. Pero ha de hacerlo partiendo de las previsiones del Convenio regulador y del Decreto autonómico, tanto en lo relativo a la alegación de prescripción como en lo que respecta a las causas de reintegro. Esto es habrá de examinar si, de conformidad con las previsiones de la Orden de subvención, del Convenio regulador y el Decreto autonómico 337/1997, de 19 de noviembre, concurría alguna causa de reintegro que hubiera sido debidamente invocada por la Orden de reintegro impugnada.
Lo anterior no supone en modo alguno que esta Sala se pronuncie sobre si concurren o no las infracciones de la legislación de contratación pública, nacional y comunitaria, que se aducen en la Orden de reintegro. Pero al tratarse de una resolución de reintegro de una Consejería del Gobierno Canario que ha de ser valorada según normativa autonómica (la resolución de concesión, el Convenio de Colaboración y el referido Decreto 337/1997), es la Sala del Tribunal Superior de Justicia la que debe resolver si concurría la prescripción alegada y de no ser así, si las irregularidades en la contratación denunciadas por la Intervención eran, a la luz de la normativa autonómica señalada, causa de reintegro a exigir por la Comunidad autónoma al Cabildo Insular de Tenerife, para, en su caso, dilucidar si efectivamente concurrían o no tales infracciones en la contratación.
Procede por tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción , tal como ha sido interpretado por el Pleno de esta Sala en su Sentencia de 30 de noviembre de 2.007 (RC 7.638/2.002 ), la retroacción de actuaciones al momento anterior a dictarse sentencia por parte de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, para que dicte nueva Sentencia en atención a las consideraciones efectuadas en este fundamento jurídico.
Conclusión y costas.
De acuerdo con las razones expuestas en el fundamento segundo ha lugar al recurso de casación formulado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma canaria, por lo que casamos y anulamos la Sentencia impugnada. Asimismo y por las consideraciones expresadas en el fundamento de derecho tercero, procede retrotraer las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia para que, con atención a las razones expuestas en el citado fundamento de derecho, la Sala de instancia dicte nueva Sentencia en aplicación de la normativa autonómica mencionada.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no procede la imposición de costas.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
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Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia de 14 de febrero de 2.014 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Segunda) en el recurso contencioso-administrativo 137/2.009 , sentencia que casamos y anulamos.
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Que ORDENAMOS LA RETROACCIÓN DE LAS ACTUACIONES del citado recurso contencioso-administrativo, a fin de que por la Sala de instancia se proceda a dictar nueva sentencia teniendo en cuenta las consideraciones expresadas en los fundamentos de derecho segundo y tercero de esta resolución.
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No se hace imposición de las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-Jose Maria del Riego Valledor.-Diego Cordoba Castroverde.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-
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