STS, 1 de Diciembre de 2015

En escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 17 de diciembre de 2.014 el Procurador Don Carlos de Grado Viejo, actuando en nombre y representación de la "Compañía Industrial Oñate Cartaya, S.L." interpone el presente Recurso Contencioso Administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros en 24 de octubre de 2014 por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada contra determinada actuación del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid.

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, en escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 9 de marzo de 2015 se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora, tras precisar los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, interesaba "... previos los trámites oportunos, estime el recurso contencioso-administrativo, anule el Acuerdo impugnado y reconozca el derecho de mi mandante a ser resarcida por la pérdida patrimonial derivada de la minusvaloración del justiprecio de la finca nº 258 en los términos reseñados en el presente escrito."

En fecha 27 de marzo de 2.015, el Abogado del Estado, se opuso al recurso mediante escrito de contestación a la demanda en el que suplica a la Sala "... dicte sentencia desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales".

Habiendo solicitado la parte recurrente el recibimiento del pleito a prueba, por Auto de 7 de abril de 2015 se denegó el mismo, sin perjuicio, obviamente, de tener por incorporados el expediente administrativo en su integridad y la documental obrante en autos, dándose traslado a las partes para que formulasen sus respectivos escritos de conclusiones, y efectuado dicho trámite, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 24 de noviembre de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de la Sala

Se interpone recurso contencioso-administrativo por la mercantil "Compañía Industrial Oñate Cartaya, S.L.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en sesión de 24 de octubre de 2014, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado, formulada contra determinada actuación del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, por importe de 226.551,84 €.

Los presupuestos fácticos de la responsabilidad reclamada por la recurrente, que se no se cuestionan, se remontan a la tramitación del procedimiento de expropiación forzosa seguido por la Administración General del Estado, para la construcción de la Autovía R-5, "Autopista de Peaje Madrid-Navalcarnero", tramo carretera M-40-Navalcarnero, siendo beneficiaria de la expropiación la mercantil "Accesos de Madrid C.E.S.A.". Para la ejecución del mencionado proyecto fue declarada de necesaria ocupación una finca propiedad de la mercantil recurrente, habiéndose procedido a la apertura de la correspondiente pieza de fijación de justiprecio, que concluye con acuerdo del Jurado de Expropiación Forzosa de Madrid, adoptado en sesión de 3 de diciembre de 2002, en el que se fija en la cantidad de 1.844.101,40 €, incluido el premio de afección. Dicho acuerdo fue objeto de recurso de reposición por la ya mencionada beneficiaria de la expropiación, solicitando la revocación del acuerdo de valoración y que el justiprecio se fijase conforme se había propuesto en su hoja de aprecio contradictoria. Se adopta nuevo acuerdo por el Jurado que declara expresamente que desestima el mencionado recurso de reposición.

El acuerdo firme de valoración en vía administrativa fue objeto de impugnación ante la Sala homónima del Tribunal de Madrid, tanto por la expropiada y ahora recurrente, como por la beneficiaria de la expropiación ---recurso 349/2003--- que concluyó por sentencia ---1265/2009, de 19 de junio --- en la que se desestima el recurso de la expropiada y se declara la inadmisibilidad del recurso de la beneficiaria, por considerar que el antes mencionado recurso de reposición había sido presentado fuera de plazo, por lo que, en pura técnica procedimental, el Jurado debía haberlo declarado inadmitido y, por tanto, el acuerdo inicial de valoración habría devenido firme para dicha parte interesada.

La beneficiaria, disconforme con la decisión de la Sala territorial de Madrid, interpone contra la sentencia recurso de casación ---590/2009 --- que concluyó por sentencia de esta misma Sala y Sección ---de 9 de octubre de 2012 --- en la que se declara haber lugar al recurso, se casa la sentencia de instancia y se dicta otra en sustitución en la que, de una parte, se considera improcedente la declaración de inadmisibilidad del recurso originario interpuesto por la beneficiaria y, en sustitución de la sentencia de instancia, se dicta otra en la que se estima parcialmente su recurso y se anula el inicial acuerdo, declarándose que el justiprecio habría de fijarse en trámite de ejecución de sentencia, estableciendo la bases para ello en el fundamento séptimo de la sentencia de casación, entre ellas que debería fijarse, a juicio de peritos, por el método de comparación con valores de finca similares, con aplicación de un incremento por expectativas urbanísticas de hasta un 500 por 100. Dicha sentencia, al momento presente, no se ha procedido a ejecutar sin que, por tanto, se haya fijado el justiprecio conforme a las bases fijadas en la sentencia.

A la vista de esas actuaciones se considera por la recurrente que la decisión del órgano colegiado de valoración no fue ajustada a Derecho y que con la actuación del Jurado se ha facilitado que el justiprecio que se había fijado en dicho acuerdo haya podido ser reducido en la sentencia dictada en casación, debiendo ser resarcida la expropiada en el importe de la diferencia de valoración entre aquella cantidad fijada en vía administrativa y la que resulte de la ejecución de la ya mencionada sentencia.

Ha comparecido en el recurso el Abogado del Estado que, antes los argumentos de la recurrente, opone que los daños que se reclaman carecen de fundamento con base en la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, porque se considera que se trataría de un daño que la recurrente tenía obligación de soportar, en cuanto el acuerdo de valoración era susceptible de revisión en vía jurisdiccional y estaba sometido a lo decidido por los Tribunales de Justicia. De otra parte, se considera que el pretendido daño que se reclama por la recurrente no sería propiamente imputable a la actuación del Jurado, sino a la sentencia que pone fin al proceso contencioso, por lo que la reclamación debió canalizarse por la institución de la responsabilidad de la Administración de Justicia. Es más, se considera que no habiéndose procedido a la determinación del justiprecio en ejecución de la sentencia firme, conforme a las bases fijadas por la sentencia de casación, no existe una efectividad del daño, porque se desconoce si el nuevo justiprecio es inferior al que se había fijado en el acuerdo del Jurado. Por último, se aduce que no existe un nexo causal entre la actuación del órgano colegiado de valoración y el daño reclamado, porque lo decidido por aquel fue la desestimación del recurso de la beneficiaria en cuanto al fondo de la reclamación realizada por vía del recurso de reposición.

A la vista de lo razonado en el anterior fundamento, la pretensión del recurrente se canaliza por la vía de institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, regulada al momento de autos, además de en el artículo 106 de la Constitución , en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Conforme a dichos preceptos y como ha sido tradicional en el reconocimiento de la institución en nuestro Derecho, dicha responsabilidad requiere los siguientes requisitos, conforme se ha declarado reiteradamente por la jurisprudencia (por todas, sentencia de 22 de junio de 2012, dictada en el recurso de casación 2506/2011 ). En primer lugar, que se haya producido en el patrimonio del perjudicado una lesión, en el sentido técnico jurídico de un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas. En segundo lugar, que ese daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, sea normal o anormal, que es indiferente. En tercer lugar, que entre aquella lesión y este funcionamiento de los servicios exista una relación de causalidad en virtud de la cual el daño sea imputable al funcionamiento de los servicios. Cuarto, ausencia de fuerza mayor que rompa el antes mencionado nexo causal. Quinto, que el perjudicado no tenga obligación de soportar el daño. Y sexto, que la reclamación se formule antes de que transcurra el plazo de un año desde que se producen los daños o se conocen los efectos lesivos.

Para el examen de las cuestiones suscitadas, interesa poner de manifiesto que lo que permite configurar la institución de la responsabilidad con perfiles claros y nítidos desde su primer reconocimiento en nuestro Derecho, es su construcción sobre la idea de la lesión, entendida como daño antijurídico, pero no en el sentido de violación de la norma o de la conducta del agente por el que actúa la Administración, sino desde el punto de vista del perjudicado, en cuanto que la lesión comporta un daño que el ciudadano no tiene obligación de soportar. Ello ha permitido conferir a la institución con los caracteres de directa y objetiva, en el sentido de que al centrar su configuración en esa ausencia de obligación de soportar el daño, se anuda el derecho directamente a la Administración en cuyo giro o tráfico surge el daño y, de otra parte, que se hace exclusión de la culpabilidad en el actuar del agente por el que actúa la Administración, garantizando el derecho del ciudadano perjudicado al resarcimiento de los daños ocasionados con independencia del dolo o negligencia de dicho agente.

Teniendo en cuenta esa estructura de la institución, lo que se estaría pretendiendo en el caso de autos es que a la ahora recurrente se le habría ocasionado una lesión, en el sentido de que se le ha ocasionado un perjuicio ---una de las modalidades del daño--- que se concretaría en la diferencia de justiprecio entre el que se había fijado originariamente en el acuerdo del Jurado impugnado ante la Sala territorial, y el inferior justiprecio que en definitiva y a su juicio se ha fijado en la sentencia de casación que puso fin al proceso. En ese sentido se estaría razonando que el mencionado daño es real y efectivo, es evaluable y la recurrente no tiene obligación de soportarlo.

En cuanto al título de imputación, lo que se pretende implícitamente es concretarlo en el hecho de que el Jurado de Expropiación, órgano dependiente de la Administración General del Estado, al resolver el recurso de reposición que se interpuso por la beneficiaria de la expropiación, en vez de declarar la inadmisibilidad del antes mencionado recurso administrativo, como se estima resultaba procedente, se pronuncia sobre el fondo de las cuestiones suscitadas y desestima dicho recurso. Esa motivación y decisión es, en definitiva, la que sirven de fundamento a la sentencia del recurso de casación que, de una parte, considera que, en contra de lo estimado por la Sala de instancia, el hecho de que el Jurado desestimase el recurso de reposición, examinando la procedencia de la reclamación de la beneficiaria, excluía la posibilidad de considerar extemporánea la interposición del mencionado recurso administrativo y, por tanto, improcedente la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo; de otra parte, y con plena jurisdicción, este Tribunal de casación examina la legalidad del acuerdo de valoración, lo anula y procede a fijar un nuevo justiprecio conforme a las bases que se imponen en la misma sentencia. Ese justiprecio, a juicio de la recurrente, es inferior al que había fijado el Jurado.

Pues bien, a la vista del planteamiento expuesto la pretensión no puede prosperar y el recurso debe ser desestimado. En efecto, como ya pusiera de manifiesto el Consejo de Estado en el preceptivo informe que emitió en el procedimiento, no puede estimarse que en el presente supuesto existiera un daño real y efectivo. Que ello es así lo pone de manifiesto la misma demanda en la que, pese a los esfuerzos dialécticos que se hacen en sus fundamentos jurídicos sexto y noveno, se termina en el suplico de la demanda solicitando un derecho de resarcimiento inconcreto o, en cualquier caso, condicionado.

Y es que, si el Jurado había fijado un justiprecio concreto, como ya nos es conocido, lo que se termina declarando en la sentencia de casación es el derecho a que el justiprecio se fije conforme a determinadas bases que han de concretarse en ejecución de sentencia, por lo que no será hasta que se determine el nuevo justiprecio cuando podrá determinarse si real y efectivamente el que resulte es inferior al que había fijado el Jurado.

Y el argumento expuesto no es irrelevante porque, como ya se dijo antes, la sentencia de casación impone, entre las mencionadas bases para la determinación del justiprecio, un incremento de hasta un 500 por 100 del valor del terreno, que ha de concretarse por el Tribunal de instancia en los trámites de ejecución de la sentencia; importante porcentaje que por más que se trate de anticipar por la defensa de la recurrente, deja inconcreto el justiprecio definitivo y, por tanto y a los efectos que ahora interesa, la determinación del importe concreto del perjuicio pretendido, incluso si existe esa diferencia que la defensa de la recurrente se ve obligada a concluir, no de lo que proceda al ejecutar la sentencia que puso fin al proceso, sino aplicando los criterios que ya se han seguido en otros procesos, razonamiento que si bien se pudieran compartir, a los meros efectos dialécticos, no deja de ofrecer serios problemas de certeza. Y buena prueba de lo que se razona es, como ya se dijo, que se termina suplicando una pretensión indefinida que deberá subordinarse a la ejecución de la mencionada sentencia, lo cual supone condicionar la ejecución de esta sentencia a la de aquella.

De lo expuesto hemos de concluir que no existe, al menos en el momento presente, perjuicio alguno, daño en el sentido antes expuesto, por lo que no existe uno de los elementos de la institución de resarcimiento que la institución requiere. Y no es admisible este pretendido anticipo de la pretensión en aras a evitar el plazo de prescripción anual que impone el artículo 142.5º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , como parece sostenerse por la defensa de la recurrente, porque, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Sala, basada en la teoría romanista de la "actio nata", el plazo prescriptivo no se inicia sino desde que se manifieste el daño, que lo será cuando se conozca con toda certeza la diferencia de justiprecio en que se pretende fundar la lesión o, en palabras del mencionado precepto, "de manifestarse su efecto lesivo" , que en el caso de autos será, a los meros efectos de la polémica suscitada, cuando se conozca cuál es el concreto importe que la sentencia definitiva fijó como justiprecio de la finca.

Si bien lo anterior sería suficiente para desestimar la pretensión indemnizatoria reclamada por el recurrente, no podemos dejar de examinar las cuestiones que se suscitan en la demanda, habida cuenta de que lo decidido, en cierta medida, dejaría la pretensión simplemente aplazada. Y en este sentido no puede dejar de señalarse la extraña premisa que subyace en la imputación de los perjuicios que se hacen al funcionamiento del servicio público, concretado en la completa actividad procedimental que la expropiación forzosa comporta.

En la medida en que la sentencia dictada en casación determina la legalidad del justiprecio, deberá concluirse que la cantidad que se había fijado como tal por el Jurado de Expropiación no estaba ajustado a la legalidad. Es decir, en pura lógica, lo que se está pretendiendo en la demanda es que un justiprecio contrario a la ley ha generado a la recurrente un perjuicio, perjuicio que, para mayor contradicción, se concreta cuando se fija el justiprecio que legalmente resultaba procedente.

De lo expuesto habría de concluirse ya una primera afirmación, cual es que si la recurrente tenía derecho a la fijación del justiprecio legalmente procedente y este es el que se ha fijado en la sentencia de casación, no puede estimarse que haya existido perjuicio alguno, porque todo justiprecio por encima de ese legítimamente determinado supondría un enriquecimiento injusto; que es lo que pretende la sociedad expropiada. Es cierto que el razonamiento se confunde con el argumento de que si no se hubiese resuelto de forma improcedente el recurso de reposición, el justiprecio habría sido el fijado por el Jurado, pero ese argumento no puede oscurecer algo tan evidente como lo anteriormente expuesto, que el justiprecio al que legítimamente tenía derecho la expropiada es el que se fijó en la sentencia de casación, a su juicio ---recordemos que aún no está fijado---, muy inferior a aquel.

Aún cabría añadir una nueva y relevante consecuencia de lo razonado en la demanda, a saber, que lo que no estaba ajustado a la legalidad y, por tanto, sí que realmente constituía un funcionamiento, y además anormal, de los servicios públicos, fue el acuerdo del Jurado, cuando fijó un justiprecio sin ajustarse a las normas de valoración que era obligado observar por el órgano administrativo; porque no otra cosa se concluye de la sentencia firme que puso fin al proceso, que el acuerdo del Jurado era contrario al ordenamiento jurídico, de ahí su anulación que en definitiva se acordó. Y es precisamente ese actuar ilegal el que pretende servir como título de imputación en la argumentación de la demanda.

Esas consideraciones que evidencian la paradoja jurídica que se suscita en el ejercicio de la pretensión, debe ser examinada con una delimitación más intensa del título de imputación, que no puede ser, como en la demanda se pretende, la mera determinación del justiprecio por el Jurado, sino que el título de imputación estaría referido a la totalidad de la actividad administrativa seguida para hacer efectiva la potestad expropiatoria iniciada por la Administración, de todo esa actividad administrativa y no de cada una de sus fases. Porque en lo que a la expropiada se refiere, esa actividad estaba orientada a la determinación del justiprecio de los bienes y derechos expropiados conforme a la normativa aplicable.

Pero esa determinación del justiprecio legalmente procedente no puede ser otro que el que se fije en definitiva, es decir, una vez que esa actividad administrativa haya adquirido firmeza, que no lo es, o puede no serlo, mediante los trámites del procedimiento administrativo expropiatorio, sino que, en su caso, como sucedió en el presente, de ser impugnado en vía contencioso- administrativa el acuerdo de fijación del justiprecio, esa determinación definitiva del justiprecio legalmente procedente no será sino el que se fije en la sentencia que adquiera firmeza, la que se dicte en el recurso de casación, como sucedió en el caso de autos.

Pretender, como se sostiene por la defensa de la recurrente, que una concreta determinación del justiprecio en cualquier fase anterior del procedimiento puede generar derecho alguno a que sea el que deba prevalecer es desconocer ese completo "iter" procedimental y procesal.

Bien es verdad que en la argumentación de la recurrente lo que se sostiene es que un actuar acorde a la legalidad del acuerdo del Jurado habría impedido que se determinase el justiprecio en forma legal, porque habría adquirido firmeza el justiprecio fijado en el acuerdo de valoración. Más concretamente, que si en vez de declarar el recurso de reposición como desestimado en cuanto al fondo, se hubiese limitado el acuerdo de valoración a la declaración de inadmisibilidad del mencionado recurso administrativo, dicho acuerdo habría adquirido firmeza, por más que, insistimos, dicho justiprecio no estaría ajustado a la ley.

Las consideraciones expuestas llevan a referir el debate de autos a la incidencia que a los efectos de la responsabilidad exigida tiene el hecho de que la sentencia dictada en casación revocase la de instancia y, en definitiva, declarase la procedencia de revisar en vía contencioso-administrativa la determinación del justiprecio, en contra del criterio que había sostenido la sentencia de instancia. Pues bien, cabe concluir de lo expuesto que la decisión del Jurado, desestimando el recurso administrativo en vez de declarar su inadmisión por extemporaneidad, admitía una doble interpretación, la de declarar inadmisible el ulterior recurso contencioso-administrativo, como entendió la sentencia del Tribunal de instancia, o bien su admisibilidad por el mero hecho de haber resulto el recurso administrativo en cuanto al fondo, que es lo que estimó la sentencia de casación. Si ello es así deberá concluirse que la decisión del Jurado fue, no puede olvidarse, mantener el justiprecio que ya había fijado en su primer acuerdo, decisión que se hizo por la vía de rechazar las alegaciones opuestas a él en el recurso de reposición de la beneficiaria.

Toda la polémica expuesta lleva a la conclusión de que si conforme al artículo 142.4º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , la mera anulación de actos o disposiciones administrativas "no presuponen derecho a la indemnización" , con mayor motivo ha de estimarse que concurre el deber de soportar el daño en los supuestos en que la decisión administrativa sea incorrecta, que es lo que se está aduciendo en el presente supuestos al reprochar al Jurado no haber declarado simplemente la inadmisibilidad del recurso de reposición, sino que procediera a su examen en cuanto al fondo y lo desestimase. Decisión que se adopta por el órgano de valoración sin que la propia mercantil hiciese objeción alguna al recurso y con el fin de dar una completa respuesta a las razones invocadas por la beneficiaria en contra de la legalidad del originario acuerdo de valoración.

Las razones expuestas obligan a la desestimación del recurso.

La desestimación del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número cuarto del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.