STS, 30 de Noviembre de 2015

PonenteLUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ
ECLIES:TS:2015:5076
Número de Recurso794/2014
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución30 de Noviembre de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Noviembre de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 794/2014 interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA, representada por la Procuradora Dª. Rosa Sorribes Calle, contra la sentencia dictada con fecha 7 de febrero de 2014 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 121/2013 , sobre regulación y convocatoria de programas para financiar estancias en residencias de tercera edad y en centros de día y del bono respiro; es parte recurrida la ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE SERVICIOS A PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA (AERTE), representada por la Procuradora Dª. Cayetana Zuelueta Luchsinger.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Empresarial de Servicios a Personas en Situación de Dependencia de la Comunidad Valenciana AERTE contra las Órdenes de 28 de diciembre de 2012, numeradas 13, 14 y 15 de 2012, dictadas por la Consellería de Bienestar Social, por las que se regulan y convocan los programas para financiar estancias en residencias de tercera edad y en centros de día y el Bono Respiro en el año 2013, las cuales se declaran nulas por ser contrarias a Derecho. Se imponen las costas a la Administración demandada".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, el Abogado de la Generalitat Valenciana presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana preparando el recurso de casación contra la misma. Por diligencia de ordenación la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala que "casando la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana a la que acabamos de referirnos, dicte otra por la que se desestime totalmente el recurso 04/121/2013 ".

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala que dicte "sentencia por la que inadmita el recurso de casación presentado por la Generalitat Valenciana o, subsidiariamente, lo desestime, por lo expuesto en el presente escrito, confirmando en todos sus extremos la sentencia impugnada, con condena en costas a la parte recurrente".

QUINTO

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 24 de noviembre de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Presidente de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación es interpuesto por el Abogado de la Generalitat Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 7 de febrero de 2014 .

El asunto tiene origen en la impugnación por la Asociación empresarial de servicios a personas en situación de dependencia de la Comunidad Valenciana de tres Órdenes de la Consellería de Bienestar Social de 28 de diciembre de 2012 (números 13, 14 y 15), por las que se regulan y convocan los programas relativos al año 2013 para financiar estancias en residencias de la tercera edad y en centros de día, así como el Bono Respiro. En la demanda se sostenía que las Órdenes de 28 de diciembre de 2012 son nulas porque, tratándose de disposiciones generales, se había omitido el preceptivo trámite de audiencia a las organizaciones representativas. Subsidiariamente se pretendía que se declare que las plazas adheridas por los centros al programa Bono Residencia reúnen las características de plazas concertadas y que, por ello, las prestaciones vinculadas previstas en dicho programa constituyen un precio público; algo que resultaría contrario al art. 17 de la Ley 39/2006 , de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia.

La sentencia impugnada, acogiendo la pretensión principal de la demandante, estima el recurso contencioso-administrativo y anula las Órdenes de 28 de diciembre de 2012.

SEGUNDO

Se basa este recurso de casación en un único motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de los arts. 17 y 23 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones y de la jurisprudencia. Sostiene el recurrente que las Órdenes de 28 de diciembre de 2012 no son disposiciones generales, sino actos administrativos y, por consiguiente, que en su procedimiento de elaboración no es preceptivo el trámite de audiencia a las organizaciones representativas. Esgrime el llamado "criterio ordinamental", con arreglo al cual allí donde los efectos de un acto con una pluralidad indeterminada de destinatarios se agotan con su cumplimiento -sin instalarse de manera permanente en el ordenamiento jurídico- no cabe hablar de disposición general.

TERCERO

La parte recurrida solicita la inadmisión del recurso de casación, por no haberse acreditado que el asunto tiene la cuantía mínima legalmente exigida. Afirma que el recurrente no puede acogerse al art. 86.3 LJCA , que permite el recurso de casación contra las sentencias que declaren nula una disposición general, porque su tesis es precisamente que las Órdenes de 28 de diciembre de 2012 no tiene tal carácter.

Este modo de razonar no puede ser acogido, pues resulta incoherente con la pretensión principal mantenida por la recurrida en la instancia, a saber: que las Órdenes de 28 de diciembre de 2013 son disposiciones generales. Así, si esta tesis tuvo éxito y constituyó la ratio decidendi de la sentencia de instancia, no tiene sentido que quien la invocó ahora sostenga que a efectos impugnatorios no se trata de disposiciones generales. De aquí que la solicitud de inadmisión del recurso de casación deba ser rechazada.

CUARTO

Abordando ya el motivo único de este recurso de casación, es claro que el criterio ordinamental está firmemente establecido por la jurisprudencia de esta Sala como medio principal de diferenciación entre disposiciones generales y actos administrativos con una pluralidad indeterminada de posibles destinatarios. Tan conocido es dicho criterio que resulta innecesaria la cita de concretas sentencias en este sentido.

Aplicando ese criterio al presente caso, es evidente que las Órdenes de 28 de diciembre de 2012 no pueden calificarse de disposiciones generales. Es cierto que recogen una regulación bastante detallada de las condiciones requeridas para obtener las ayudas y de los trámites procedimentales a seguir, seguramente porque no existía una regulación general previa de esa clase de ayudas. Pero ello no obsta a que deban ser calificadas de actos administrativos, pues su objeto no es establecer normas generales y abstractas en materia de ayudas para la estancia en centros de la tercera edad, con vocación de permanencia en el tiempo y destinadas a regular distintas convocatorias de esa clase de ayudas. Su objeto es, más bien, efectuar la convocatoria de tales ayudas para el año 2013. De aquí que las Órdenes de 28 de diciembre de 2012 estuvieran llamadas a agotarse con su cumplimiento y, en consecuencia, deban ser consideradas actos administrativos. No era, así, preceptivo el trámite de audiencia a las organizaciones representativas.

Esta conclusión no se ve enervada por la circunstancia de que no existiera una regulación general previa de esas ayudas y que, por esta razón, los actos de convocatoria hubieran de regular varios aspectos sustantivos y procedimentales. Como atinadamente dice el recurrente, con cita de varios preceptos de la Ley General de Subvenciones, la existencia de una regulación general previa no es siempre necesaria. Ésta es una cuestión que debe dilucidarse a la vista de la legislación sectorial correspondiente. Lo que ahora importa, en todo caso, es que las Órdenes de 28 de diciembre de 2012 estaban destinadas a agotar su eficacia con el otorgamiento de las ayudas convocadas para el año 2013.

El motivo único de este recurso de casación debe, así, ser estimado, con la consiguiente anulación de la sentencia impugnada.

QUINTO

De conformidad con lo previsto por el art. 95.2.d) LJCA , procede ahora resolver el fondo del litigio en los términos en que ha quedado planteado. Así, dado que la pretensión principal de la demanda, como se acaba de ver, no estaba fundada, resta sólo examinar la pretensión subsidiaria; es decir, que se declare que la que las plazas adheridas por los centros al programa Bono Residencia reúnen las características de plazas concertadas.

Con respecto a tal pretensión, es preciso hacer dos observaciones. La primera es que el escrito de demanda está lejos, en este punto, de satisfacer la exigencia de claridad y precisión que se recoge en el art. 399 LEC . De su lectura no es posible colegir por qué concreta razón las referidas plazas reúnen -como sostiene la demandante- las características de plazas concertadas, ni menos aún qué fundamento normativo existe para que un órgano de este orden jurisdiccional pueda hacer la declaración que se pretende.

La otra observación es que esta Sala no puede -como tampoco habría podido la Sala de instancia- declarar que los actos administrativos recurridos tienen un contenido diferente del que ellos mismos dicen tener. Si las Órdenes de 28 de diciembre de 2012 que son objeto de este litigio nada establecen sobre la naturaleza concertada de las plazas adheridas al programa Bono Residencia, no cabe esperar que en sede jurisdiccional se subsane esa pretendida omisión o insuficiencia, reescribiendo lo resuelto por la Administración. Cuestión distinta sería sostener que los actos administrativos litigiosos deben considerarse inválidos por no declarar, habiendo debido legalmente hacerlo, el carácter concertado de las referidas plazas; pero no es esto lo que sostiene la demandante, por no mencionar que tampoco resulta claro que dichas plazas hayan de considerarse concertadas. Alcanzada esta conclusión, por lo demás, es evidente que la invocada vulneración del art. 17 de la Ley 39/2006 debe ser rechazada, por no darse el presupuesto mismo en que se asienta tal invocación.

La pretensión subsidiaria formulada por la demandante debe, por todo ello, ser desestimada.

SEXTO

Con arreglo al art. 139 LJCA , no procede hacer imposición de las costas.

FALLAMOS

PRIMERO

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado de la Generalitat Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 7 de febrero de 2014 , que anulamos.

SEGUNDO

En su lugar, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación empresarial de servicios a personas en situación de dependencia de la Comunidad Valenciana contra las Órdenes de la Consellería de Bienestar Social de 28 de diciembre de 2012 (números 13, 14 y 15).

TERCERO

No hacemos imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Presidente de la Sala D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.

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