STS, 23 de Noviembre de 2015

PonentePABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
ECLIES:TS:2015:5049
Número de Recurso3520/2014
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución23 de Noviembre de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Noviembre de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3520/2014, interpuesto por el GOBIERNO DE CANTABRIA, representado por la letrada de los Servicios Jurídicos de dicho Gobierno, contra la sentencia nº 295, dictada el 15 de julio de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el recurso nº 323/2013 , sobre la Orden PRE/30/2013, de 18 de septiembre, reguladora de las sustituciones entre funcionarios de los cuerpos generales al servicio de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Se ha personado, como recurrida, la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBERERAS DE CANTABRIA, representada por la procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso nº 323/2013, seguido en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, el 15 de julio de 2014 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Se estima el recurso interpuesto por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS contra la Orden PRE/30/2013, de 18 de septiembre, reguladora de las sustituciones entre funcionarios de los cuerpos generales al servicio de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma de Cantabria y se declara nula la Disposición Transitoria Única de la Orden PRE/30/2013".

SEGUNDO

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación la letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, que la Sala de Santander tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 30 de septiembre de 2014, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO

Por escrito presentado el 27 de noviembre de 2014, la letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en la representación que legalmente ostenta, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer el motivo --en el escrito se dice "Fundamentos Jurídicos"-- que estimó pertinente, solicitó a la Sala que

"(...) dicte en su día Sentencia por la que, con estimación de los motivos del recurso interpuesto, case y revoque la misma anulando el fallo recurrido".

CUARTO

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

QUINTO

Recibidas, por diligencia de ordenación de 3 de febrero de 2015 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

SEXTO

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, en representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras de Cantabria, se opuso al recurso por escrito registrado el 23 de marzo de 2015 en el que interesó la confirmación de la sentencia en su integridad, condenando a la recurrida, dijo, al pago de las costas procesales.

SÉPTIMO

Mediante providencia de 12 de mayo de 2015 se señaló para la votación y fallo el día 18 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras de Cantabria (CCOO) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden PRE/30/2013, de 18 de septiembre, reguladora de las sustituciones entre funcionarios de los Cuerpos Generales al servicio de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

En particular, solicitó que se declarase nula su disposición transitoria única, que es del siguiente tenor:

"Disposición transitoria única. Sustituciones verticales hasta la entrada en funcionamiento de la Nueva Oficina judicial

  1. Hasta que se aprueben las relaciones de puestos de trabajo y entre en funcionamiento la Nueva Oficina Judicial, las sustituciones verticales sólo se podrán realizar dentro del mismo órgano, servicio o unidad y, en los casos de órganos colegiados, dentro de la misma sección o sala. El criterio de preferencia será el de mayor antigüedad en los mismos y, en caso de igualdad, el de mayor antigüedad en el cuerpo. Si dentro del mismo órgano, servicio o unidad no hubiera candidato idóneo para realizar la sustitución, se procederá al nombramiento de un funcionario interino.

  2. El procedimiento para acordar sustituciones verticales dentro del mismo órgano, servicio o unidad o dentro de la misma sección o sala será el establecido en el artículo 7 de esta orden".

La demanda sostenía que este precepto vulneraba el artículo 74.4 del Real Decreto 1451/2005, de 7 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional del Personal Funcionario al Servicio de la Administración de Justicia. Ese precepto regula las sustituciones y su apartado 4 dice:

"4. Tendrá preferencia para realizar la sustitución el funcionario destinado dentro del mismo centro de destino. Si hubiera más de un funcionario interesado que reuniera los requisitos establecidos para el desempeño del puesto, tendrá preferencia el que tenga mayor tiempo de servicios prestados en el centro de destino atendiendo, en su caso, al orden jurisdiccional, y, de existir empate, el que tenga mayor antigüedad en el cuerpo".

CCOO argumentaba que esa vulneración se producía porque mientras la norma de rango superior, este artículo 74.4, se limita a atribuir una preferencia a los funcionarios del centro de destino, la disposición transitoria única que combate establece la prioridad absoluta de los del centro de trabajo y, además, excluye a todos los funcionarios de otros órganos, servicios o unidades.

El Gobierno de Cantabria invocó en apoyo de la legalidad del precepto cuestionado que la nueva oficina judicial no se ha implantado en Cantabria y que no existen los centros de destino que, según el artículo 39 del Real Decreto 1451/2005 , son los identificados por el artículo 521 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Por eso, añadió, se debía estar a los centros de trabajo contemplados en el artículo 51 del Real Decreto 249/1996, de 16 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes al Servicio de la Administración de Justicia. Además, adujo que tanto las Administraciones estatal y autonómicas con competencias en la materia, al igual que la disposición adicional octava de la Ley de Cantabria 5/2011, de 29 de diciembre , de medidas fiscales y administrativas, venían regulando las sustituciones dentro mismo órgano, servicio o unidad.

La sentencia, al explicar su fallo estimatorio, rechaza, en primer lugar, las razones de oportunidad. Luego, recuerda que la disposición derogatoria única del Real Decreto 1451/2005 mantiene en vigor, en tanto no se aprueben las relaciones de puestos de trabajo ni se complete el acoplamiento de las distintas unidades que conforman la estructura de las oficinas judiciales previstas por la Ley orgánica 19/2003, de 21 de diciembre, los artículos 50 , 51 y 52 del Real Decreto 249/1996 . Deja constancia, también, de que la disposición transitoria octava de aquél dice que sus referencias al nuevo modelo de oficina judicial se entenderán, "en lo que sea aplicable, efectuadas a la actual estructura y a los actuales puestos de trabajo de los centros de trabajo en los que todavía no se haya producido el proceso de acoplamiento" hasta que entre en funcionamiento ese nuevo modelo.

A partir de aquí, dice la sentencia que

"(...) hasta la implantación de la Nueva Oficina Judicial, las referencias ex arts. 39.1 y 74.4, RD 1451/2005 y 521 LOPJ a los "centros de destino" se entienden hechas a los "centros de trabajo" ex art. 51 del RD 249/1996 . Ello implica que, durante este periodo, rige la preferencia para las sustituciones, regulada en el art. 74.4 del RD 1451/2005 , para los destinados en el mismo centro de trabajo"".

Y, a continuación, concluye:

"La Disposición Transitoria Única de la Orden PRE/30/2013 vulnera el art. 74.4 del Real Decreto 1451/2005 , en relación con el art. 51 del RD 249/1996 , al limitar la sustitución vertical al ámbito del órgano, servicio o unidad del funcionario a sustituir".

Tal prescripción, sigue explicando, en tanto supone la infracción de una norma de rango superior, determina su nulidad, conforme al artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Y no sirve para darle cobertura la disposición adicional octava de la Ley de Cantabria 5/2011 por ser ésta última una norma de carácter temporal que agotó su vigencia, precisamente al entrar en vigor la Orden PRE/30/2001.

En consecuencia, la sentencia declara nula su disposición transitoria única.

SEGUNDO

El Gobierno de Cantabria ha interpuesto un único motivo de casación contra esta sentencia. Es el del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y consiste en atribuirle la infracción del artículo 74.4 del Real Decreto 1451/2005 en relación con el artículo 51.1 del Real Decreto 249/1996 y las disposiciones transitoria octava y derogatoria única de aquél.

El razonamiento que desarrolla para justificar este motivo descansa en la consideración de que, no existiendo en la Comunidad Autónoma de Cantabria los centros de destino enumerados en el artículo 521 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y habiéndose mantenido la vigencia del artículo 51 del Real Decreto 249/1996 hasta la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo y la finalización del proceso de acoplamiento a la nueva estructura de la oficina judicial, la interpretación sistemática lleva a referir las sustituciones a los centros de trabajo contemplados por el último precepto mencionado, que es lo que hace la disposición transitoria única anulada. La reproducción de los fundamentos de una sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia completa la defensa que hace el recurrente del motivo casación.

TERCERO

CCOO se ha opuesto a las pretensiones del Gobierno de Cantabria y nos dice que la sentencia, "con buen criterio" aprecia la vulneración del artículo 74.4 del Real Decreto 1451/2005 , norma básica de aplicación preferente, porque mientras este precepto contiene una preferencia a favor de los funcionarios del mismo centro de destino, la disposición transitoria única, la convierte en una prioridad absoluta de los del centro de trabajo con lo que se excluyen todos los que no pertenezcan al órgano, servicio o unidad y, en los órganos colegiados, a la sección o sala. Además, limitar a los de estos últimos ámbitos los funcionarios que pueden optar a las sustituciones verticales contradice también ese artículo 74.4. En efecto, maneja el concepto de centro de destino, más amplio que el de centro de trabajo del artículo 51.1 del Real Decreto 249/1996 pues incluye en la preferencia a todos los funcionarios de Juzgados de la misma clase y localidad.

CUARTO

Tiene razón la sentencia cuando dice que el recurso contencioso-administrativo planteó una cuestión estrictamente jurídica: la interpretación del artículo 74.4 en un contexto transitorio caracterizado porque, si bien este artículo, al igual que el resto del Real Decreto al que pertenece, piensa en la organización trazada por la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial que trajo consigo la Ley Orgánica 19/2003, sin embargo la realidad de esa organización permanece anclada en los moldes anteriores.

La Sala de Santander resolvió la controversia que le sometieron las partes atendiendo a criterios de legalidad y prescindiendo de las consideraciones de orden práctico aducidas por el Gobierno de Cantabria. Desde esa perspectiva, descartada la cobertura que podría haber supuesto la disposición adicional octava de la Ley autonómica 5/2011, sobre la que nada se dice en el motivo de casación, se trataba de confrontar la Orden con el Real Decreto.

Ayudará a expresar el juicio que debemos emitir recordar cuáles son los términos respectivos de los artículos 51.1 del Real Decreto 249/1996 --precepto, como sabemos, vigente hasta que se produzca la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo y se complete el acoplamiento de la nueva estructura de la oficina judicial-- y cuáles los del artículo 521 de la Ley Orgánica del Poder Judicial :

El primero dice:

"Artículo 51. Destinos.

  1. Serán centros de trabajo de la Administración de Justicia en los que pueden estar destinados los Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia:

    1. Tribunal Supremo.

    2. Audiencia Nacional.

    3. Cada una de las Fiscalías.

    4. Cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia.

    5. Cada una de las Audiencias Provinciales.

    6. Todos los Juzgados Centrales de Instrucción y de lo Penal.

    7. El Registro Civil Central y los Registros Civiles Unicos de cada localidad.

    8. Todos los Juzgados de lo Penal de cada localidad.

    9. Todos los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción de cada localidad.

    10. Todos los Juzgados de Primera Instancia de cada localidad.

    11. Todos los Juzgados de Instrucción de cada localidad.

    12. Todos los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de cada localidad.

    13. Todos los Juzgados de lo Social de cada localidad.

    14. Todos los Juzgados de Menores de cada localidad.

      ñ) Todos los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria de cada localidad.

    15. Cada uno de los Decanatos a que se refiere el artículo 166.3 LOPJ .

    16. Cada uno de los Juzgados de Paz.

    17. Cada uno de los demás Organismos y Servicios de la Administración de Justicia, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2.2 de este Reglamento".

      En cambio, el artículo 521.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial contempla este otro esquema organizativo:

      "Artículo 521.

  2. (...)

    Se entenderá por centro de destino:

    Cada uno de los servicios comunes procesales.

    El conjunto de unidades procesales de apoyo directo a órganos judiciales que radiquen en el mismo municipio.

    El Registro Civil Central y los Registros Civiles Únicos de cada localidad, donde los hubiese.

    Cada una de las Fiscalías o Adscripciones de Fiscalías.

    En los Institutos de Medicina Legal, aquellos que su norma de creación establezca como tales.

    En el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, aquellos que su norma de creación establezca como tales.

    La Mutualidad General Judicial.

    Cada Oficina judicial de apoyo directo a Juzgados de Paz de más de 7.000 habitantes o de menos de 7.000 habitantes, dotados de plantilla funcionarial en razón de su carga de trabajo.

    El Gabinete Técnico del Tribunal Supremo.

    Las Secretarías de Gobierno".

    Es evidente la diferencia entre una y otra opción, entre esta última que es la que se ha de establecer para cumplir las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial pero que no existe todavía en la Comunidad Autónoma, y la anterior que es la que pervive en la realidad y considera la Orden PRE/30/2013. Al margen de otros aspectos que no vienen al caso, cabe destacar ahora la mayor amplitud con que están concebidos los centros de destino en comparación con las dimensiones más reducidas de los centros de trabajo.

    No hay duda de que las razones esgrimidas por el Gobierno de Cantabria son consistentes. Al margen de su apelación a consideraciones de orden práctico, importantes pero, en principio, no determinantes de la legalidad de la disposición cuestionada, es verdad que la organización en cuyo seno se deben producir las sustituciones no es la nueva sino la que viene existiendo y descansa en los centros de trabajo señalados. Sucede, sin embargo, que la regulación del artículo 74.4 del Real Decreto 1451/2005 no tiene por qué entenderse necesariamente condicionada por la estructura organizativa vigente, ni que el juego de las previsiones transitorias imponga concluir que la preferencia para las sustituciones verticales únicamente pueda producirse dentro de los actuales centros de trabajo.

    Así, frente a la tesis del ahora recurrente, es plenamente conforme con los preceptos cuya infracción denuncia el motivo de casación sostener --como lo ha sostenido la sentencia de instancia-- que la mencionada preferencia ha de operar en un marco más amplio que el de esa vigente organización. Es decir, cabe entender que la regla indicada tiene propia sustantividad y puede ser aplicada, aún en esta fase transitoria, de acuerdo con el sentido que ha inspirado su formulación aunque no existan los centros de destino ya que, pese a ello, la determinación normativa consiste en que esta preferencia se aplique en un marco más extenso que el de los actuales centros de trabajo.

    En estos aspectos se fijaba la demanda y es en ellos donde sitúa su atención la sentencia para apreciar, no sólo el distinto contenido de la disposición transitoria única de la Orden PRE/30/2013, sino, además, que es contradictorio con el del artículo 74.4.

    Así, pues, debemos desestimar el recurso de casación del Gobierno de Cantabria.

QUINTO

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación nº 3520/2014 interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia nº 295, dictada el 15 de julio de 2014 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y recaída en el recurso 323/2013 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.

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