STS, 4 de Diciembre de 2015
| Ponente | MARGARITA ROBLES FERNANDEZ |
| ECLI | ES:TS:2015:5043 |
| Número de Recurso | 2617/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 4 de Diciembre de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Diciembre de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 2617/14 que ante la misma pende de resolución interpuesto por el Abogado del Estado, contra sentencia de fecha 26 de junio de 2014 dictada en el recurso 827/13 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Gonzalo contra la resolución del Ministerio de Justicia a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad de Derecho, reconociendo el derecho del recurrente a obtener la nacionalidad española por residencia.".
Notificada la anterior sentencia el Abogado del Estado, presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, el Abogado del Estado, por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo con fecha 16 de septiembre de 2014 interpuso el anunciado recurso de casación, con los siguientes motivos:
Primero.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción del art. 22.4 del Código Civil , así como de la jurisprudencia relativa al requisito de la buena conducta cívica
Segundo.- Bajo el mismo amparo procesal, por infracción de los arts. 9.3 y 24 CE .
Solicitando finalmente sentencia resolviendo en los términos interesados en el recurso.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, y no habiéndose personado la parte recurrida, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 1 de diciembre de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernandez, Magistrada de la Sección
Por el Abogado del Estado se interpone recurso de casación, contra Sentencia dictada el 26 de junio de 2014, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , en la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Gonzalo contra Resolución de la Dirección General de los Registros y el Notariado de 14 de junio de 2013, y en su lugar se le concede la nacionalidad española.
La Sala de instancia rechaza la tesis denegatoria de la Administración, que había considerado no acreditada la concurrencia del requisito de buena conducta cívica, por haberse aportado un certificado de antecedentes penales de su país de origen que estaba caducado.
Por el contrario, la Sala de instancia considera que sí concurre dicho requisito, y concede la nacionalidad española, con la siguiente argumentación:
"2.- El recurrente, nacional de MARRUECOS, solicitó la nacionalidad española el 18-1-2011 (la solicitud aparece cumplimentada en dicha fecha que coincide con la de incoación según diligencia del Secretario Judicial aunque en la demanda se cite la anualidad 2010 y lo que se viene a alegar en la demanda es una práctica organizativa consistente en que los Registros Civiles suelen articular un sistema de citas que hace que cuando se acude a solicitar la nacionalidad te revisan la documentación y si esta correcta te dan la cita para formalizar la solicitud de tal manera que la documentación que estaba vigente y no caducada cuando te dan la cita no se mantiene en esta condición al momento de cumplimentar tal cita).
Goza de residencia legal e ininterrumpida desde el 28-3-2000, con residencia indefinida desde 21-2-2006.
Se ha aportado hoja de vida laboral que, a fecha 16-4-2010, refleja 9 años, 4 meses y 12 días de cotización.
En cuanto a su situación familiar, al solicitar la nacionalidad declaró estar casado con nacional marroquí con la que tiene un hijo nacido en España en 2010.
-
- Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (Rec. casación núm. 7947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: «"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española ."»
Como se puede comprobar del tenor literal del art. 22 del Código Civil se configura la buena conducta cívica como requisito ha acreditar para la obtención de la nacionalidad por residencia y a tal efecto, jurisprudencialmente se ha fijado el criterio de que no solo se valora el comportamiento mantenido por el solicitante vinculado al tiempo que comprenda la residencia legal en España que le sea exigible sino incluso la trayectoria anterior y posterior a la solicitud y en otros países. Prueba de ello es que la norma lo único que determina es la carga positiva del solicitante en la acreditación de su buena conducta cívica, carga que lógicamente ha de asumir ya de inicio al presentar su solicitud en concordancia con el art. 221 del RRC cuando determina que: " El peticionario probará los hechos a que se refieren los cinco primeros números del artículo anterior ". Dentro de esta acreditación es evidente que tiene especial relevancia los antecedentes penales en el país de origen.
El art. 220 del RRC entre las indicaciones que se han de reflejar en la solicitud de nacionalidad por residencia recoge la de: " 3º Si está procesado o tiene antecedentes penales. Si ha cumplido el servicio militar o prestación equivalente, exigidos por las leyes de su país, o situación al respecto ." señalando en el art. 221 que " La certificación consular, si es posible, hará referencia también a las circunstancias del número 3 y a la conducta, que se acreditará, además, por certificado de la autoridad gubernativa local y por el del Registro Central de Penados y Rebeldes " y la referencia a la acreditación por cualquier otro medio de los datos enumerados en los números 1 y 2 del art. 220 sobre la base de que no sea posible acreditarlos mediante la certificación del Registro Civil Español o por la certificación expedida por el cónsul o funcionario competente de su país. Se desprende de ello que la certificación consular como forma de justificación de la conducta no tiene un carácter de condición imprescindible, sino que así se hará cuando sea posible, y en todo caso la conducta se acredita por certificación de la autoridad gubernativa local y certificado del Registro Central de Penados.
Hemos de concluir que ello, esa acreditación positiva con cargo del actor de la conducta en su país de origen y de que esta es intachable, SI se ha se ha producido en el caso de autos pues se ya de inicio se aportó un certificado de las autoridades marroquíes con validez desde el 20-4-2010 al 20-7-2010 y que a pesar de su vigencia temporal limitada, puesto en relación con el pasaporte íntegramente fotocopiado demostraba que el recurrente no había estado en su país de origen desde la emisión del certificado y hasta la solicitud de la nacionalidad, por lo que difícilmente se podrían haber generado notas negativas en dicho periodo. Además no se le dio oportunidad alguna de subsanación en vía administrativa lo que cobra especial relevancia si la caducidad viene generada por la mera práctica organizativa de los Registros Civiles al imponer un sistema de citas y el informe de la DGP y de la GC hace constar que el recurrente carece de antecedentes en España sin que se reflejen ordenes de búsqueda internacional. Por tanto una interpretación ponderada de las exigencias normativas formales sobre la acreditación del requisito de la buena conducta cívica lleva a considerar cumplidas las mismas por el recurrente y por ello desapareciendo el único motivo de denegación de la nacionalidad señalado por la resolución impugnada, que, como hemos dicho, no refiere hechos concretos de los que se desprenda una conducta inapropiada de la recurrente, lo que determina la estimación del recurso."
Por el Abogado del Estado se formulan dos motivos de recurso. En el primero, al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional , se alega vulneración del art. 22.4 C.Civil y jurisprudencia que lo desarrolla, en relación al requisito de la buena conducta cívica, de concurrencia necesaria para la concesión de la nacionalidad española. Rechaza la argumentación de la Sala, de que sea la Administración la que deba probar la ausencia de buena conducta cívica.
En el segundo de los motivos, al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional , se alega vulneración de los arts. 9.3 y 24 de la Constitución , al entender que se ha realizado por la Sala de instancia, una valoración irracional y arbitraria de la prueba, al determinar que no volver al país de origen sin haber delinquido en España, es sinónimo de no "haber generado notas negativas" (sic) omitiendo la Sala un aspecto fundamental en materia de protección y asistencia consular, cual es el relativo a la comisión de delito en el extranjero, pues es posible que un ciudadano extranjero residente en España, sin haber viajado a su país de origen, hubiera cometido delitos en un tercer país, circunstancia que no sería puesta en conocimiento de España, sino en el que es su país de origen, circunstancias estas que no son tenidas en cuenta por la Sala de instancia, lo que lleva al Abogado del Estado a concluir que el Tribunal "a quo" hace una valoración arbitraria de la prueba.
Procede examinar conjuntamente ambos motivos de recurso, pues es precisamente con base en la valoración de la prueba practicada y en concreto la documental, y los informes emitidos por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, por lo que la Sala de instancia concluye que sí ha quedado acreditado el requisito de la buena conducta cívica, que la Administración consideraba que no había quedado acreditada, basándose exclusivamente para ello en que el certificado de antecedentes penales en su país de origen se hallaba caducado.
La Sala se fija en que concurren los requisitos de residencia legal e ininterrumpida, constata la existencia de relaciones laborales, así como el "modus operandi" en el Registro Civil, que puede llevar a que un documento no caducado cuando se da la cita, haya caducado al momento de cumplimentarse.
Así las cosas, hemos de remitirnos a la más que reiterada doctrina de esta Sala, respecto al requisito de la buena conducta cívica, de concurrencia necesaria para la concesión de la nacionalidad española. Por todas citaremos nuestra Sentencia de 19 de junio de 2015 (Rec.2776/2013 ) donde decimos:
"En relación al requisito de justificación de buena conducta cívica en la concesión de la nacionalidad española, que la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional.
Además, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos, que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 .
El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.
El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica."
También hemos dicho (ver por todas Sentencia de 22 de Septiembre de 2008 -Rec.1848/2004 -), que ciertamente el art. 22.4 CCivil impone la carga de probar la buena conducta cívica a quien solicita la concesión de la nacionalidad española por residencia, y que la existencia de buena conducta cívica no se presume, por lo que no es la Administración quien debe probar que falta una buena conducta cívica.
Pero como recoge esa misma sentencia, en el caso de autos, se ha seguido el procedimiento habitual y nada indica que el solicitante no hiciera "un esfuerzo probatorio menor que el de tantos otros".
La Sala de instancia, en una valoración que en modo alguno puede caracterizarse como irrazonable o ilógica, analiza la prueba practicada, y de ella concluye vistos los informes policiales y demás circunstancias concurrentes, que sí se ha acreditado el requisito de la buena conducta cívica.
No cabe olvidar, como dice la Sala de instancia, que en el momento de solicitud de la nacionalidad española, el certificado de antecedentes penales en el país de origen del solicitante, no estaba caducado, y que son las circunstancias organizativas del Registro Civil, y por tanto ajenas al solicitante, las que determinan su caducidad.
El Abogado del Estado, en su motivo de recurso, se funda en hipótesis de hechos delictivos, que hubieran podido cometerse en el extranjero y de los que no solo no aportó en su momento ningún indicio, sino que tampoco aparecen recogidos en los informes policiales, poniendo al recurrente en una situación imposible, y más cuando el mismo hizo todo cuanto debía hacer, presentando en forma toda la documentación necesaria, que excluía cualquier antecedente penal y policial, y sin que tampoco se le hubiese dado la opción de subsanar una caducidad que en ningún caso le era imputable.
Así las cosas, ambos motivos de recurso deben ser desestimados.
Procede la condena en costas, según lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional , si bien no ha lugar a fijar cuantía a repercutir al no haberse personado el recurrido, ni haber ejercitado oposición.
No haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, contra Sentencia dictada el 26 de junio de 2014, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , debiendo estarse en cuanto a las costas a lo establecido en el fundamento jurídico cuarto.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Octavio Juan Herrero Pina Dña.Margarita Robles Fernandez D.Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dña. Ines Huerta Garicano PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia en el día de la fecha por la Excma.Sra.Ponente Dña.Margarita Robles Fernandez, estando la Sala reunida en audiencia pública, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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