STS, 27 de Noviembre de 2015

La representación procesal de la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE DE FUNCIONARIOS (CSI-F) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura recurso contencioso-administrativo contra la Orden de la Consejería de Igualdad y Empleo de la Junta de Extremadura de 1 de junio de 2011, confirmada en reposición por resolución de 18 de noviembre de 2011, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones públicas en materia de formación de oferta, correspondiente al ejercicio de 2011, destinadas a la realización de planes formativos intersectoriales dirigidos posteriormente a trabajadores ocupados.

En su escrito de demanda, de 20 de febrero de 2012, pretendía la parte actora la nulidad de las mencionadas resoluciones por entender que la exclusión de las organizaciones que no ostentan la condición de más representativas constituye un supuesto de discriminación, al constituir una severa restricción de los derechos de todos los sindicatos al acceso a las subvenciones públicas.

Por sentencia de 20 de diciembre de 2013 la Sala de Extremadura dictó sentencia estimando el recurso, anulando las resoluciones recurridas y la base 5.1.a) del Decreto autonómico 158/2008, de 25 de julio, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de oferta y las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en el particular del mismo por el que se establece que los beneficiarios de estas subvenciones serán las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.

En el escrito de interposición del recurso de casación deducido por la Junta de Extremadura se aducen dos motivos de impugnación, ambos amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional : a) La infracción del artículo 149.1.7 de la Constitución , que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas, y del artículo 11.1.7 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, que atribuye competencias de ejecución en materia de trabajo y relaciones laborales, además de la infracción del artículo 53.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; b) La vulneración del artículo 24 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo y el artículo 3 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta y se establecen bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

La representación procesal de UGT ampara su recurso de casación en dos motivos de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de nuestra Jurisdicción, en los que se defiende la pérdida de objeto del recurso deducido en la instancia y la vulneración del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo y el artículo 3 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta y se establecen bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, así como de la jurisprudencia constitucional que cita.

En su escrito de oposición a ambos recursos, se solicita por el representante procesal de CSI-F la íntegra desestimación de los mismos, al ser ajustada a Derecho la sentencia recurrida.

Por providencia de 1 de octubre de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 24 de noviembre de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

Resultan antecedentes necesarios para resolver el presente recurso de casación, a la vista de los documentos que constan en autos y de las alegaciones de las partes, los siguientes:

1. En virtud de la Orden recurrida en la instancia se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones públicas en materia de formación de oferta, correspondientes al ejercicio 2011, destinadas a la realización de planes formativos intersectoriales dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, disponiendo en su artículo 4, bajo el epígrafe " beneficiarios ", que, para los " planes de formación intersectoriales ", podrán serlo " las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas en la Comunidad Autónoma de Extremadura ".

2. La indicada Orden se remite en su exposición inicial al Decreto autonómico 158/2008, de 25 de julio, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de oferta y las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en cuyo artículo 5.1 se dice expresamente que " serán beneficiarios de las subvenciones destinadas a la financiación de los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados (...) : a) Para los planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en la Comunidad Autónoma de Extremadura ".

3. Se afirma también en dicha exposición que el Decreto regula la formación de oferta en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura y establece las bases reguladoras del procedimiento de concesión de subvenciones para la realización de las referidas acciones y que se dicta " en desarrollo " del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, y de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto anterior y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación .

4. El artículo 24.3 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, dispone que " en el ámbito autonómico, y sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, la ejecución de los planes de formación se llevará a cabo en el marco de los convenios suscritos entre el órgano o entidad competente de la respectiva Comunidad Autónoma y las siguientes organizaciones: a) Las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas en el ámbito estatal y las más representativas en el ámbito autonómico, cuando se trate de planes de formación intersectoriales ".

5. Y la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto anterior y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, dispone en su artículo tercero que " sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos de actuación, serán beneficiarios de las subvenciones destinadas a la financiación de los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas y las representativas en el correspondiente sector de actividad, así como los entes paritarios creados o amparados en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se refieren los apartados 2 y 3 del artículo 24 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo ".

6. La sentencia ahora recurrida en casación ha estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden de convocatoria más arriba mencionada, anulando correlativamente el precepto del Decreto autonómico que le sirve de cobertura, por considerar que el criterio por el que se excluye de la posible condición de beneficiarios de las subvenciones públicas que se anuncian a las organizaciones sindicales que no tengan la condición de más representativas vulnera la jurisprudencia de esta Sala que se cita y la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia por cuanto, según se afirma en el fundamento de derecho segundo, " una cosa es la especial legitimación que de esa mayor representatividad pueda derivarse en orden a la negociación colectiva o a la representación institucional, y otra diferente el derecho que corresponde a cualquier sindicato a no ser excluido del acceso a las subvenciones que hayan sido establecidas en relación a actividades dirigidas a la defensa de intereses que son propios de todos los sindicatos ".

En el primer motivo de casación articulado por la Unión General de Trabadores se interesa la revocación de la sentencia recurrida " por pérdida sobrevenida de objeto ", ya que la disposición contenida en el artículo 24 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo (del que la Orden recurrida en la instancia es aplicación) ha sido " elevada a rango de ley ", en cuanto el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medias urgentes para la reforma del mercado laboral, contiene una disposición final séptima que modifica aquel precepto reglamentario manteniendo en el mismo, por lo que ahora interesa, la expresión " más representativas ".

La pretensión no puede prosperar.

Es cierto que esta misma Sala en sentencia anterior de 27 de marzo de 2012 (cuestión de ilegalidad núm. 4/2011) declaró la pérdida sobrevenida de objeto de la cuestión suscitada por la Sala de la Audiencia Nacional en relación con el inciso " más representativas " incluido en la letra a) del artículo 24.3 del Real Decreto 395/2007 precisamente por la elevación de rango normativo de esa expresión operada por el Real Decreto-ley 3/2012, de 23 de marzo.

En el supuesto ahora analizado no nos hallamos, sin embargo, ante un recurso contencioso-administrativo dirigido directamente contra aquella disposición reglamentaria, ni ante una cuestión de ilegalidad suscitada respecto de tal precepto. Lo que se planteó en la instancia fue la impugnación de una concreta convocatoria de subvenciones públicas por entender que la norma reglamentaria que servía de fundamento a dicha convocatoria (el Decreto autonómico que excluía de la posible condición de beneficiarias a las organizaciones que no tuvieran la condición de más representativas) era contraria a la ley y a los derechos constitucionales que se invocaban.

Esa misma norma reglamentaria (el Decreto autonómico 158/2008, de 25 de julio) se dicta, ciertamente, en ejecución de la normativa estatal en materia de formación profesional para el empleo, que estaba constituida, en el momento en que se dicta la Orden recurrida en la instancia, por el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo y por la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo.

El citado Real Decreto, al hacer referencia a la ejecución de los planes de formación en el ámbito autonómico, disponía en su artículo 24 que la misma se llevaría a cabo, tratándose de planes de formación intersectoriales, " en el marco de los convenios suscritos entre el órgano o entidad competente de la respectiva Comunidad Autónoma y las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas en el ámbito estatal y las más representativas en el ámbito autonómico ".

Y la Orden TAS/718/2008 precisaba que serán beneficiarias de las subvenciones destinadas a la financiación de los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas, cuando se trate de planes de formación intersectoriales.

Sin necesidad de determinar si la modificación del Real Decreto 395/2007 llevada a cabo por el Real Decreto-ley 3/2012 supone o no una elevación del rango de aquella disposición o si la misma conserva su carácter reglamentario, es lo cierto que admitir que el recurso formulado en la instancia habría perdido su objeto por efecto de aquella reforma supondría otorgar a ésta un carácter retroactivo que no se sigue del propio Real Decreto-ley. En otras palabras, el enjuiciamiento sobre la legalidad de la convocaría extremeña efectuado por la Sala de instancia hubo necesariamente que efectuarse a tenor del cuerpo normativo que resultaba de aplicación en el momento en que dicha Orden de convocatoria fue dictada. Y es llano que, en aquel momento, las disposiciones que constituían tanto su antecedente inmediato (el Decreto autonómico 158/2008) como el mediato (el Real Decreto 395/2007 y la Orden TAS/718/2008) tenían rango reglamentario y eran susceptibles, por tanto, de impugnación indirecta.

Por ello, la cognición de esta Sala en el presente recurso de casación ha de tomar como base no solo el status quo vigente en el momento en que se dicta la disposición impugnada en la instancia, sino las normas jurídicas tenidas en cuenta por la Sala a quo al resolver el recurso contencioso-administrativo, cuyo carácter reglamentario permitía analizar la conformidad a Derecho de la Orden recurrida desde el punto de vista de la legalidad de las disposiciones reglamentarias que le sirven de fundamento.

Y por estas mismas razones no cabe en absoluto plantear una cuestión de inconstitucionalidad en relación con el Real Decreto- ley 3/2012, de 23 de marzo, por la sola y fundamental razón de que tal norma con fuerza ley no resultaba de aplicación al litigio resuelto por la Sala de Extremadura.

Los argumentos expuestos en el anterior fundamento de derecho conducen al rechazo del primer motivo de casación articulado por la representación procesal de la Junta de Extremadura.

La Sala de instancia no ha infringido el sistema de reparto de competencias en materia de legislación laboral que se sigue del artículo 149.1.7 de la Constitución y del artículo 11.1.7 del Estatuto de Autonomía, pues su decisión se ha amparado en la ilegalidad de la exclusión de la condición de beneficiarios de las subvenciones de los sindicatos que no ostenten la condición de más representativos por entender que tal exclusión, a tenor de la jurisprudencia que cita, resulta contraria a los artículos 14 y 28.1 de la Constitución .

Aunque, efectivamente, los jueces a quo se refieren exclusivamente al Decreto autonómico 158/2008 -antecedente inmediato de la Orden recurrida en la instancia y cuyo artículo 5.1.a) se anula por infringir aquellos preceptos constitucionales- y no hacen mención al Real Decreto 395/2007 y a la Orden TAS /718/2018 -antecedentes mediatos de esa misma Orden-, nada impide completar sus razonamientos con las correspondientes referencias a estas últimas disposiciones estatales, pues las mismas contienen una regulación idéntica a la del artículo 5.1.a) del Decreto autonómico anulado.

En definitiva, lo que hace la sentencia recurrida en casación es anular una convocatoria de subvenciones públicas por entender que una exclusión como la que efectúa su artículo 4, bajo el epígrafe " beneficiarios ", no resulta respetuosa con los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución , siendo así que esa misma exclusión deriva de una norma reglamentaria autonómica indirectamente impugnada (que es anulada por la propia Sala) y de dos preceptos estatales de rango reglamentario de contenido idéntico a esa norma autonómica, para cuya inaplicación está plenamente habilitado el órgano judicial competente.

El fundamento de este primer motivo de casación de la Junta de Extremadura se asienta, a juicio de la Sala, en una premisa errónea. Partiendo de que la competencia del Estado en materia de legislación laboral obliga a las Comunidades Autónomas a su desarrollo y ejecución con estricto respeto a su contenido, se defiende que el órgano judicial vulneraría ese sistema de reparto de competencias si no aplicara en sus propios términos las disposiciones estatales de rango reglamentario (en el caso el Real Decreto 395/2007 y a la Orden TAS/718/2008), aunque tales normas reglamentarias fueran contrarias a la Constitución.

Con tal argumentación se ignora que, como se sigue del artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , los jueces ordinarios son, también, jueces de la constitucionalidad , en la medida en que deben inaplicar los reglamentos contrarios a la Constitución, como ya señaló el Tribunal Constitucional desde sus primeros pronunciamientos (v. sentencia núm. 17/1991, de 1 de junio , en la que se afirmaba expresamente que " la defensa de la Constitución frente a las eventuales extralimitaciones de los órganos dotados de poder para crear normas de carácter general corresponde, en primer lugar, a los jueces y Tribunales, que han de negar validez a las normas reglamentarias que sean contrarias a la Constitución, inaplicándolas" ) .

En definitiva, la Sala de instancia estaba legalmente habilitada para anular una disposición que excluía a los sindicatos más representativos de su condición de beneficiarios de subvenciones públicas si entendía que las disposiciones reglamentarias que, mediata o inmediatamente, servían de fundamento a aquella exclusión eran contrarias a la Constitución, sin que con tal proceder se vulnere el sistema de reparto de competencias que, en materia de legislación laboral, se sigue de esa misma Constitución.

En el segundo motivo de casación, tanto de la Junta de Extremadura como de la Unión General de Trabajadores, se defiende que la sentencia ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 24 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, y en el artículo 3 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta y se establecen bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, preceptos de los que se sigue que para ser beneficiarios de las subvenciones destinadas a la financiación de los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados es necesario que las Organizaciones Empresariales y Sindicales correspondientes ostenten la condición de más representativas.

La jurisprudencia de esta Sala y la doctrina del Tribunal Constitucional vienen distinguiendo, como hace la sentencia de instancia, entre la posición que a los sindicatos más representativos corresponde en todo aquello que afecta o está en conexión con su faceta institucional y la que ostentan en otros planos. En particular, se ha preocupado esa jurisprudencia por afirmar que, en materia de subvenciones para actividades de formación y en otras análogas, no cabe excluir como posibles beneficiarios de las mismas a los sindicatos que no tienen la condición de más representativos.

Así, en la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 147/2001, de 27 de junio (con abundante cita de pronunciamientos anteriores) se afirmaba expresamente que " conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción ", añadiendo que ello es así " porque este tipo de subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio, produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos".

Y en diferentes resoluciones de esta misma Sala (como en la sentencia de 13 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación núm. 1997/2009 , también con abundante cita de decisiones anteriores) se ha señalado que, si bien en relación con la representación institucional de los intereses de los trabajadores ha de reputarse constitucional el otorgamiento de capacidad solo a los sindicatos más representativos, cuando nos enfrentamos a supuestos consistentes en el derecho a percibir subvenciones para la organización de actividades enmarcadas dentro de los fines propios de los sindicatos " limitar las subvenciones a dichos sindicatos más representativos vulnera el derecho a la libertad sindical( artículo 28.1, en conexión con el 7 de la Constitución ) porque la promoción de los trabajadores se atribuye por la Constitución a todos los sindicatos, sin distinción, y en los fines de promoción han de incluirse las actividades socioculturales y de formación".

Pues bien, la solución alcanzada por la sentencia es, en cuanto al fondo, conforme con la jurisprudencia a la que nos hemos referido y, por tanto, a los artículos 14 y 28.1 de la Constitución . Anula, efectivamente, una convocatoria de subvenciones públicas en la que se condicionaba el acceso a las mismas a la mayor representatividad y anula también el precepto del Decreto autonómico en el que dicha convocatoria se amparaba.

Ningún obstáculo formal o material puede apreciarse en esa decisión judicial por el hecho de que la normativa estatal en cuyo desarrollo y ejecución se dictaron aquellas disposiciones autonómicas estableciera también aquella exclusión a las organizaciones que no tuvieran la condición de más representativas. Como se dijo más arriba, el carácter reglamentario de esas normas estatales no impedía a la Sala de instancia su inaplicación, de forma que tenía plena potestad para analizar la constitucionalidad de las decisiones recurridas (y de los particulares reglamentarios que las sustentaban) desde la perspectiva de su necesario respeto a los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución .

Los motivos de casación citados deben, pues desestimarse, sin que esta conclusión incurra en contradicción alguna con la reciente sentencia de esta misma Sala y Sección de 18 de septiembre de 2015 (recurso de casación núm. 3613/2013 ), pues en esta última sentencia, tras casar la sentencia recurrida, se desestimaba el recurso contencioso-administrativo deducido frente a la denegación de una subvención derivada de una convocatoria idéntica a la que ahora se enjuicia (aunque referida al año 2010) por la sola circunstancia de que la pretensión anulatoria de la parte actora se amparaba en la nulidad de un precepto que la Administración no aplicó al no regir en la convocatoria.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , la desestimación del recurso lleva aparejada la imposición de las costas a las partes recurrentes. Haciendo uso de la facultad prevista en el apartado tercero del mencionado precepto legal, quedan las costas fijadas, para cada una de las partes recurrentes, en un máximo de 2.000 euros por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,