STS, 30 de Septiembre de 2015

JurisdicciónEspaña
Fecha30 Septiembre 2015
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil quince.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 2996/2013 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la FEDERACIÓN DE INDUSTRIAS AFINES DE LA CENTRAL SINDICAL UGT, representada por la Procuradora doña María Ángeles Fernández Aguado, contra la sentencia de 3 de julio de 2013 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (en el recurso contencioso-administrativo núm. 26/2012 ).

Siendo partes recurridas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; la COMPAÑÍA LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A. [CLH SA], representada por el Procurador don José Luis Martín Jaureguibeitia; REPSOL BUTANO S.A. y REPSOL PETRÓLEO S.A., representadas por el Procurador don Joaquín Fanjul de Antonio.

Y habiendo intervenido el MINISTERIO FISCAL.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que literalmente dice:

FALLO:

DESESTIMAR EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO seguido a través del procedimiento especial de PROTECCIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES con el número 3/2011, a instancia de la FEDERACIÓN DE INDUSTRIAS AFINES DE LA CENTRAL SINDICAL UGT (FIA-UGT) , contra la ORDEN IET/2424/2012, de 8 de noviembre, por ser conforme a derecho; sin condena en costas

.

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la FEDERACIÓN DE INDUSTRIAS AFINES DE LA CENTRAL SINDICAL UGT se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación que, tras expresar los motivos en que se apoyaba, terminaba así:

SUPLICA A LA SALA que, presentado este escrito, se sirva admitirlo y, en su virtud, tenga por personada a esta parte ante esta Excma. Sala y por formalizado el Recurso de Casación previamente preparado contra la resolución que antes se dejó consignada y, previos los pertinentes trámites legales, dicte sentencia por la que case y anule la que constituye el objeto del presente recurso y declare los siguientes pronunciamientos:

Declaración de nulidad de la Orden IET/621/2012, de 26 de marzo, por la que se establecen los servicios mínimos del sector de carburos ante la convocatoria de huelga general del día 29 de marzo de 2012. (SIC).

Declaración de que la referida Orden ha lesionado los derechos fundamentales de huelga y de libertad sindical, debiendo abstenerse en el futuro de reproducir esta misma conducta.

Condena al pago de una indemnización resarcitoria de 17.500 euros.

Declaración de concurrencia de circunstancias determinantes para condenar en costas a la propia Administración demandada

.

CUARTO

El auto de 20 de noviembre de 2014 de la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo acordó lo siguiente:

1º Admitir el recurso de casación interpuesto (...) contra la sentencia de 3 de julio de 2013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional, que desestima el recurso nº 26/2012 , en relación exclusivamente con los motivos primero y segundo.

2º Inadmitir los motivos tercero y cuarto del expresado recurso

.

QUINTO

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se ha opuesto al recurso de casación con un escrito en el que solicita se desestime con confirmación de la sentencia recurrida.

SEXTO

La COMPAÑÍA LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A. [CLH SA], en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió sentencia íntegramente desestimatoria del recurso de casación.

SÉPTIMO

REPSOL BUTANO S.A. y REPSOL PETRÓLEO S.A. también han formulado su oposición mediante escritos en los que han solicitado su inadmisión y, subsidiariamente, su desestimación.

OCTAVO

El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que interesa la desestimación del recurso de casación.

N OVENO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 16 de septiembre de 2015.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por la FEDERACIÓN DE INDUSTRIAS AFINES DE LA CENTRAL SINDICAL UGT, mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, por la que se establecieron los servicios mínimos del SECTOR DE HIDROCARBUROS ante la convocatoria de huelga general del día 14 de noviembre de 2012.

En el escrito de interposición la tutela jurisdiccional reclamada fue referida a los derechos fundamentales de huelga y libertad sindical reconocidos en los apartados 1 y 2 del artículo 28 de la Constitución .

La sentencia recurrida desestimó el anterior recurso contencioso administrativo.

El actual recurso de casación ha sido también interpuesto por la FEDERACIÓN DE INDUSTRIAS AFINES DE LA CENTRAL SINDICAL UGT.

SEGUNDO

El preámbulo de la Orden recurrida justifica los servicios mínimos que establece en estos términos:

El Ministerio de Industria, Energía y Turismo ha sido informado de la convocatoria de huelga general de ámbito estatal para el día 14 de noviembre de 2012, entre las 0 y las 24 horas del citado día catorce.

La Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, en el punto 2 del artículo 2 establece que las actividades relacionadas con el mercado de productos petrolíferos y suministro de gases combustibles por canalización, se ejercerán garantizando el suministro a los consumidores demandantes dentro del territorio nacional y tendrán la consideración de actividades de interés económico general.

Por su parte, el Real Decreto 1477/1988, de 9 de diciembre, por el que se establecen los servicios mínimos esenciales para la realización de la actividad encomendada a las empresas de refino de petróleo, el Real Decreto 1478/1988, de 9 de diciembre, por el que se garantiza la prestación de servicios mínimos para las actividades de suministro de combustibles gaseosos por canalización y de gases licuados de petróleo a granel y envasado en situaciones de huelga y el Real Decreto 425/1993, de 26 de marzo, sobre garantías de prestación de servicios esenciales para las empresas autorizadas a realizar las actividades de transporte y almacenamiento, distribución al por mayor y distribución al por menor de carburantes y combustibles, constituyen el marco normativo de referencia para el establecimiento de servicios mínimos en el ámbito de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos. Dichos reales decretos, facultan al Ministro de Industria, Energía y Turismo para determinar las especificaciones concretas de servicios esenciales mínimos, cuyo mantenimiento condicionará las situaciones de huelga. Asimismo, establecen que los paros y alteraciones de trabajo del personal que se designe en servicios mínimos serán considerados ilegales a los efectos del artículo 16 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo .

El artículo segundo y el anexo I de la presente Orden recogen los servicios mínimos establecidos para la actividad de refino y han sido determinados con el objetivo general de garantizar la seguridad de las personas y del medioambiente, fundamentales en instalaciones de tal complejidad.

ENAGAS GTS, S.A.U., en su calidad de Gestor Técnico del sistema de gas natural, a tenor de lo dispuesto en la Disposición adicional vigésima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , y de acuerdo con las funciones que establece el artículo 64 de la citada Ley , es el responsable de la operación y gestión técnica de la Red Básica y de transporte secundario, y garantizará la continuidad y seguridad del suministro de gas natural y la correcta coordinación entre los puntos de acceso, los almacenamientos, el transporte y la distribución.

En su informe de 26 de octubre de 2012 con motivo la convocatoria de huelga general de ámbito estatal para el próximo día 14 de noviembre de 2012, ENAGAS GTS, S.A.U. ha manifestado que los servicios mínimos para garantizar la seguridad de las personas y bienes en todas las instalaciones gasistas, mantener la atención de los servicios esenciales descritos en el artículo 60 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, y en las Normas de Gestión Técnicas del Sistema Gasista , así como la disponibilidad del gas natural que se considere necesario para la generación de energía eléctrica, deben establecerse con los siguientes criterios:

Las redes de transporte y distribución deben estar disponibles desde los puntos de entrada o producción hasta las instalaciones de los consumidores, manteniendo las presiones de gas en valores superiores a los mínimos garantizados en las citadas Normas de Gestión Técnica del Sistema Gasista.

Las conexiones internacionales y plantas de regasificación deben estar disponibles y con niveles de almacenamiento y producción que mantengan la seguridad de las instalaciones, la atención a la demanda y la preservación del medio ambiente, sin emitir gas a la atmósfera.

Los almacenamientos subterráneos deben estar disponibles para proceder a emitir su máximo caudal de extracción para garantizar la atención a la demanda en caso necesario, por fallo de alguna instalación de producción o entrada, o evolución imprevista de la demanda.

El suministro de gas natural junto con el suministro de los gases licuados del petróleo, tanto a granel como envasado, constituyen actividades fundamentales cuya garantía de suministro se plasma en el establecimiento de los servicios mínimos contenidos en los artículos tercero y cuarto, así como en el anexo II.

Los servicios mínimos establecidos en los anexos I y II se han establecido sobre la base de la experiencia de huelgas anteriores. Además, se ha valorado que algunas instalaciones con equipos críticos cuya parada tenga un efecto en la producción que vaya más allá del periodo de huelga, así como otras unidades cuyo funcionamiento dependa del funcionamiento de las anteriores, deben mantenerse al menos, a mínima carga técnica operativa.

Finalmente, el suministro de productos petrolíferos es esencial para el normal desarrollo de la actividad ciudadana por lo que se considera necesario establecer unos servicios mínimos. Tomando en consideración la duración y características de la huelga convocada, y en base a criterios objetivos de distribución geográfica de instalaciones de suministro, de densidad de tráfico previsible, de agentes económicos afectados así como características actuales de los vehículos, se considera que los servicios mínimos que se establecen, equivalentes al 20% del número de instalaciones inscritas en el censo de estaciones de servicios del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, según se recogen en el artículo cuarto y en el Anexo III, garantizan una adecuada cobertura de suministro durante la Huelga prevista.

En este sentido, pese a la complicada tarea de predicción del consumo el día de la huelga, y con objeto de garantizar el suministro, se ha solicitado a operadores y asociaciones de estaciones de servicio que, en una lista de estaciones descargada del Geoportal del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, marquen, por un lado, sus representadas y, por otro lado, el 20% de ellas que señalan para servicios mínimos. Combinando la información recibida en plazo y que ha seguido las instrucciones del Ministerio, éste ha elaborado una lista de estaciones para servicios mínimos propuestas por sus representantes. Al no llegar al 20% de las estaciones descargadas del Geoportal, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo ha completado la lista.

Asimismo, con carácter general, dada la dificultad de prever la demanda de hidrocarburos (líquidos y gaseosos) en un día de huelga general, se considera que dicha demanda no será muy diferente a la correspondiente a un día festivo.

Finalmente, instruido el procedimiento, se ha cumplimentado el trámite final de audiencia a los interesados, habiéndose recibido alegaciones diversas, todas la cuales han sido convenientemente valoradas.

Por todo lo anterior, considerando que los servicios mínimos establecidos cumplen con el doble requisito de no limitar el derecho de huelga de los trabajadores y garantizar tanto la seguridad de las instalaciones como el abastecimiento a los usuarios potenciales dentro de la situación atípica que representa la convocatoria de una huelga y teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto en relación con la convocatoria de huelga general prevista para el día 14 de noviembre de 2012, entre las 0 y las 24 horas, dispongo: (...)

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TERCERO

Los servicios mínimos establecidos en la parte dispositiva de esa controvertida Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, fueron éstos:

Primero.

Con carácter general las empresas encargadas de la producción, transporte y almacenamiento de hidrocarburos, garantizarán la prestación del servicio y mantendrán la disponibilidad y operatividad de las instalaciones. Asimismo, deberán designar los retenes y brigadas necesarios para atender la corrección de defectos y reparación de averías que pudieran presentarse en las instalaciones, garantizando en todo momento la seguridad de las personas y las instalaciones afectas al mismo y la calidad del suministro de productos petrolíferos y combustibles gaseosos.

Segundo.

En las refinerías de petróleo los servicios mínimos cuyo mantenimiento debe garantizarse durante la huelga, tendrán como objetivos fundamentales los siguientes:

a) La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá a los niveles operativos habituales en todas las instalaciones afectas a la actividad de refino. A estos efectos, las unidades de proceso, así como en el resto de las instalaciones que vean alterada su actividad normal, a partir del momento del inicio del periodo de huelga y durante el mismo, se mantendrán en las condiciones de seguridad adecuadas a las especificaciones técnicas en todas las instalaciones.

b) En todo caso, las unidades de proceso de carburantes y combustibles con instalaciones con equipos críticos cuya parada tenga un efecto en la producción que vaya más allá del período de huelga convocado, así como otras unidades cuyo funcionamiento dependa del funcionamiento de las anteriores, deberán mantenerse, al menos, a mínima carga operativa.

c) Los servicios auxiliares (producción de vapor, sistema de fuel-oil y fuel-gas, torres de refrigeración, mantenimiento del agua de calderas, aire comprimido, antorchas, nitrógeno, plantas de cogeneración, producción y distribución de energía eléctrica, redes de agua, tratamiento de efluentes y emisiones) se mantendrán en funcionamiento para garantizar las condiciones descritas y para afrontar cualquier situación de emergencia.

d) Las plantas de tratamiento de aguas residuales y de emisiones contaminantes se mantendrán operativas para evitar el riesgo de contaminación.

e) El personal de laboratorio realizará los análisis necesarios de unidades para evitar la contaminación en el almacenamiento de productos, así como para mantener las condiciones operativas descritas.

f) Se efectuarán las descargas y cargas necesarias para mantener unas existencias operativas mínimas y para mantener en todo momento las existencias mínimas de seguridad que establece el artículo 50 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos.

g) Se realizarán los envíos mínimos necesarios para evitar el desabastecimiento de la cadena logística de carburantes y combustibles. Asimismo, se realizarán los suministros necesarios para garantizar el aprovisionamiento de las instalaciones y atender a los servicios de los operadores logísticos, que pudieran ser, en su caso, designados bajo servicios mínimos.

h) Funcionarán con toda su vigencia los planes de emergencia existentes.

i) Se mantendrán normalmente los calendarios establecidos de los retenes de seguridad y de emergencia.

j) Se mantendrán los servicios de vigilancia para la protección de los bienes e instalaciones industriales.

k) Se efectuarán los servicios de mantenimientos necesarios para garantizar la seguridad de suministros mínimos de las empresas y servicios antes mencionados, así como para posibilitar las condiciones operativas descritas.

l) Los servicios de comunicación externos e internos deberán mantenerse operativos.

Tercero.

Se mantendrán en operación las instalaciones de transporte y distribución de gas natural que sean necesarias para evitar interrupciones de suministro a clientes finales y los servicios de atención al cliente en casos de urgencia. Asimismo, se mantendrán en los niveles operativos habituales los sistemas de emergencia y seguridad de las instalaciones de transporte y distribución de gas natural.

Asimismo, se dispone lo siguiente:

a) Red de Gasoductos de Transporte y Distribución, incluidas Estaciones de Compresión e instalaciones de Regulación y Medida: Los titulares deben garantizar la plena disponibilidad de las instalaciones desde los puntos de entrada y producción hasta las instalaciones de los consumidores. Con independencia de lo estipulado en el artículo segundo, deberán garantizar que disponen de los equipos de retén necesarios para atender cualquier anomalía en las redes de su propiedad, en todo el territorio nacional peninsular así como en las instalaciones de Ibiza y Mallorca.

b) Puntos de Entrada al Sistema: En términos generales todas las instalaciones deberán asegurar un nivel de producción que garantice el nivel mínimo de atención a la demanda convencional requerida en su zona, más la generación que se precise para atender el servicio público de suministro de energía eléctrica. El nivel de producción mínimo común, publicado en la página web del Gestor Técnico del Sistema para el mes de noviembre es:

b.1 Conexiones Internacionales:

Gasoducto Magreb Europa, entrada por Tarifa. 46 GWh/día que se verá incrementado por la generación eléctrica en el tramo Tarifa/Córdoba.

Las conexiones por Almería, Irún, Larrau, Badajoz y Tuy no tienen establecidos nivel mínimo requerido. No obstante, deberá atenderse en todo caso el tránsito internacional de gas desde Tarifa a la frontera de Badajoz, con destino a Portugal.

b.2 Plantas de Regasificación: Deberán asegurar un nivel de producción que mantenga, en lo posible, el mínimo técnico, evitando la emisión de gas natural o de sus productos de combustión a la atmósfera, sin perder los niveles de existencias mínimas de seguridad.

Se mantendrá operativo el servicio de cargas de cisternas de GNL para atención de servicios esenciales en los términos establecidos en el artículo 60 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural.

Asimismo deberá atenderse la descarga de buques en caso de que se requiera alguna actuación excepcional para garantizar los niveles de existencias de alguna Planta. En las instalaciones donde se hubiere iniciado la descarga de un buque antes del comienzo de la huelga, se nombrarán los turnos necesarios hasta la completa finalización de las operaciones relacionadas con la misma.

En función de la programación de la generación eléctrica en instalaciones generadoras consumidoras de gas natural para el día 14 de noviembre, se ajustarán los niveles de producción de las plantas de regasificación siguiendo las pautas de los horarios de nominación/programación diarios, tanto el día previo como el propio día.

Almacenamientos subterráneos: Los almacenamientos estarán disponibles para la extracción durante el día de la huelga, debiendo contar para ello con el personal mínimo necesario para la operación.

Centro Principal de Control: La organización del Gestor Técnico del Sistema dispondrá del personal preciso para garantizar el suministro, cubriendo los turnos de atención a la operación contando con la presencia adicional en el centro de las personas asignadas ese día al retén de apoyo.

Cuarto.

Por lo que se refiere a las instalaciones de transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos líquidos, incluyendo los gases licuados del petróleo, se efectuarán las descargas y cargas necesarias para mantener unas existencias operativas mínimas y para mantener en todo momento las existencias mínimas de seguridad que establece el artículo 50 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos. Asimismo, se realizarán los envíos mínimos necesarios para evitar el desabastecimiento de la cadena logística de carburantes y combustibles, manteniendo operativo el control de las instalaciones y la red de oleoductos de CLH operada desde su Centro de Control de Torrejón.

Los servicios mínimos cuyo mantenimiento debe garantizarse durante la huelga, se establecerán de acuerdo con los siguientes criterios:

a) La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá en todas las instalaciones afectas a los suministros de hidrocarburos líquidos, incluyendo los gases licuados del petróleo.

b) Se mantendrá la distribución de pedidos urgentes procedentes de los sectores cuya actividad no pueda detenerse (hospitales, bomberos, fuerzas de seguridad del estados, ambulancias, centros estratégicos) o den respuesta a situaciones de extrema necesidad por razones humanitarias.

c) Se responderá con rapidez ante posibles situaciones de emergencia por accidente o avería.

d) Se garantizará el abastecimiento, por camión cisterna o tubería, a Instalaciones Aeroportuarias que pudieran quedar desabastecidas, al objeto de que puedan cumplir con los servicios mínimos. Igualmente, se garantizarán los suministros de carburante a la navegación aérea en los distintos aeropuertos conforme se determine por la Administración responsable de los mismos, incluidos los servicios aéreos de extinción de incendios y vigilancia aduanera.

e) Se garantizarán los suministros en los puertos que son abastecidos por los distintos operadores logísticos, a través de camión cisterna, tubería o gabarra, al objeto de que puedan cumplir con los servicios mínimos que se determine por la Administración responsable de los mismos. En las instalaciones donde se hubiere iniciado la descarga de un buque antes del comienzo de la huelga, se nombrarán los turnos necesarios hasta la completa finalización de las operaciones relacionadas con la misma, y en cualquier caso sin restricción horaria en las instalaciones de las islas Baleares, por ser ésta la única vía de aprovisionamiento de combustible.

Quinto.

Los anexos I, II y III de la presente Orden, establecen las plantillas de personal necesarias para el cumplimiento de los servicios mínimos establecidos en los puntos anteriores.

Además, las empresas que, encontrándose en el ámbito de aplicación de la presente Orden, no figuren recogidas en dichos anexos, pondrán en operación los equipos e instalaciones que se consideran estrictamente necesarios, así como el personal necesario para la cobertura de tales servicios mínimos, de acuerdo con los criterios expresados en los artículos anteriores.

Sexto.

Las empresas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente orden remitirán a la Dirección General de Política Energética y Minas, durante la jornada del 14 de noviembre, la información que ésta les solicite, con la periodicidad y en la forma que ésta les notifique con carácter previo.

Además, en el plazo de diez días naturales tras la finalización de la huelga, remitirán a la Secretaría de Estado de Energía del Ministerio de Industria Energía y Turismo, una memoria en la que se justifique y explique que el programa de operación durante la duración de esta huelga general se ajusta a los criterios establecidos en la presente orden, en la que se incluyan las alegaciones formuladas por los representantes de los trabajadores así como un resumen de las principales incidencias producidas

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CUARTO

La sentencia recurrida delimitó inicialmente el litigio , en su fundamento jurídico (FJ) primero, señalando que la impugnación de la parte recurrente había planteado esta cuestiones: (I) la vulneración de los artículos 84 y 50 de la Ley 30/1992 en el trámite de audiencia que le había sido concedido en relación a la propuesta de servicios mínimos que efectuó la Administración; (II) el carácter abusivo de los servicios propuestos; y (III) la falta de motivación del acto administrativo impugnado.

Posteriormente, después de transcribir la exposición de motivos de la Orden impugnada y de invocar la jurisprudencia constitucional sobre las exigencias a que está condicionada la validez de los servicios mínimos, razonó lo que continúa.

  1. Sobre la vulneración del derecho de audiencia (FJ décimo):

    Hemos de examinar en primer lugar las alegaciones referentes a la vulneración del derecho de audiencia.

    La demandante reconoce que tuvo conocimiento de la propuesta de servicios mínimos, si bien denuncia la falta de observancia de un plazo mínimo o razonable.

    La eventual vulneración del plazo de cinco días ( artículos 50 y 80 de la Ley 30/1992 ), que reclama para sí el recurrente, no ha afectado a las posibilidades de alegación que le corresponden. En efecto, el establecimiento de un plazo para alegaciones tiene como finalidad que el destinatario pueda hacer uso de un plazo razonable para preparar la defensa de los intereses que está llamado a proteger; Sin embargo la no observancia del plazo no tiene consecuencias cuando con ello no se provoca indefensión al interesado ( artículo 63.2 Ley 30/1992 ). En este supuesto consta que a pesar de la premura del plazo otorgado ( 45 horas), el sindicato pudo hacer uso del trámite. Desde luego hubiera sido deseable el mantenimiento de un plazo razonable, si bien en el caso examinado, la parte no justifica que la ausencia de observancia de las normas de procedimiento, pueda haberle cercenado o limitado sus posibilidades de alegación y defensa. El motivo debe desestimarse

    .

  2. Sobre las normas aplicadas para justificar o motivar las medidas contenidas en los servicios mínimos controvertidos (FJ undécimo):

    Por lo que respecta al fondo de la cuestión planteada, el recurso parte de las mismas premisas que fueron examinadas en el procedimiento de derechos fundamentales 3/2010, en el que desestimamos el recurso ( SAN, Sección 4ª, de 26 de septiembre de 2011 ).

    Debemos recordar que las medidas adoptadas aparecen enraizadas en la Ley de Hidrocarburos, que prevé la garantía de abastecimiento, y en los Reales Decretos 1477 y 1478 de 9 de diciembre de 1988 por los que se regulan las garantías de 7 servicios esenciales en situación de huelga en el sector de la refinería de petróleo y de producción, conducción, distribución y suministro de combustibles gaseosos, así como en las previsiones efectuadas por el Gestor Técnico al objeto de garantizar la prestación de una servicio esencial como el suministro de gas, a cuyo efecto se prevén servicios y plantillas que permiten satisfacer la demanda de un día festivo.

    Las medidas adoptadas vienen a establecer la operatividad y disponibilidad de la red básica de transporte y distribución, así como el mantenimiento de las medidas de seguridad de personas e instalaciones, lo que se ajusta a los Reales Decretos citados y a la Ley de Hidrocarburos.

    En este sentido el artículo 2 del RD 1478/1988 de 9 Diciembre (suministro de combustibles. Establecimiento de servicios mínimos) prevé que

    "Los servicios esenciales mínimos a que se refiere el artículo anterior serán los siguientes: La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá a los niveles operativos habituales en todas las instalaciones de producción, almacenamiento, conducción y distribución afectas al servicio público de suministro de combustibles gaseosos. Se mantendrán las presiones de régimen normal en todas las líneas y redes de transmisión y distribución de combustibles gaseosos. Se mantendrán en régimen operativo la distribución de los gases licuados del petróleo a granel y envasado".

    El RD 1477/1988 de 9 Diciembre (servicios mínimos esenciales para la realización de la actividad encomendada a las empresas de refino de petróleo), dispone que

    "Los servicios esenciales mínimos a que se refiere el artículo anterior serán los siguientes: La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá a los niveles operativos habituales en todas las instalaciones afectas a la actividad. Se realizarán los envíos mínimos necesarios para garantizar los servicios públicos de suministro al Monopolio de Petróleos y los suministros mínimos a las Empresas ajenas al derecho de huelga, al objeto de garantizar la seguridad de las instalaciones de estas Empresas".

    A su vez se prevé la mínima carga operativa al objeto de evitar la parada con efecto en la producción más allá del periodo de huelga, lo que también aparece previsto en el artículo 2 del RD 1478/88 .

    Las medidas acordadas en los apartados segundo, tercero y cuarto ( criterios de fijación de servicios en refinerías de petróleo , instalaciones de trasporte, almacenamiento y distribución ) tienen por objeto mantener existencias operativas mínimas y las existencias mínimas de seguridad, así como evitar el desabastecimiento de la cadena logística de carburantes y combustibles, razones que explican por sí mismas la necesidad de las medidas adoptadas ( Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 26 Ene. 2011, rec. 1/2009 ; o Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sentencia de 15 Nov. 1996 , se pronuncia en la misma línea, declarando la conformidad a derecho del mantenimiento de la mínima carga operativa)

    .

  3. Sobre la naturaleza e importancia de las actividades a que se refería la huelga litigiosa y sobre la finalidad perseguida sobre los servicios mínimos (FJ décimo segundo):

    Hemos expresado en supuestos similares ( SAN, Sección 4ª, de 28 de septiembre de 2011, DF 3/2010 ) que es preciso tener en consideración que tanto las actividades de refino, como de almacenamiento, trasporte y distribución de carburante y combustible se refieren a un sector estratégico, que afecta a los ciudadanos, pero también a otras actividades empresariales, y de prestación de servicios ( así, transporte, sanidad, electricidad, con las implicaciones que estos sectores proyectan en los ciudadano). Al mismo tiempo, el mantenimiento y seguridad de las instalaciones, ofrece relevancia desde el punto de vista de la seguridad y salud de las personas, lo que pone de relieve la importancia del sector, y las numerosas implicaciones que su prestación, aun en una situación de mínimos tiene.

    Por lo tanto, resulta adecuado el establecimiento de unos servicios mínimos esenciales, que garanticen el abastecimiento, la seguridad y las emergencias que pudieran tener lugar.

    Lo cierto es que en este supuesto, se determinaron los servicios esenciales por remisión a las normas legales, que prevén unas existencias mínimas de seguridad ( artículo 50 Ley 34/1998 de 7 Octubre (sector de hidrocarburos) y la necesidad de atender servicios declarados esenciales ( artículo 60 Real Decreto 1434/2002 de 27 de diciembre , por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural).

    Se especificó, de acuerdo con las previsiones efectuadas por el Gestor Técnico del Sistema de gas natural, -responsable de la operación 8 y gestión técnica de la Red Básica y de transporte secundario, y garante de la continuidad y seguridad del suministro y la correcta coordinación de los puntos de acceso-, teniendo en cuenta que podría existir una demanda semejante a la de un día festivo, se acordó que se mantendría el personal o plantillas del Anexo II, lo que resulta razonable, en el marco que estamos examinando.

    Se han establecido unos criterios generales, a partir de las disposiciones del RD 1434/2002, porque el suministro de gas natural y licuado es una actividad fundamental cuya garantía requiere la fijación de unos servicios mínimos.

    Por razones técnicas se mantiene la mínima carga operativa ( artículo 50 Ley 34/1998 ), y se garantiza la cobertura del suministro mediante el mantenimiento del 20% de las estaciones de servicio, con el fin de garantizar la obligación de suministro.

    Al mismo tiempo se hace preciso garantizar pedidos urgentes cuya actividad no puede detenerse (hospitales, bomberos, fuerzas de seguridad, ambulancias, centros estratégicos), el abastecimiento de puertos y aeropuertos)

    .

  4. Sobre los criterios seguidos para justificar las plantillas propuestas (FJ décimo tercero):

    La prueba obrante en el expediente, y la documental aportada evidencia que las plantillas fueron acordadas en muchos casos: Así consta respecto de Madrileña Red de Gas, CEPSA AVIACIÓN, GASEOCEUTA, BBG4, REGANOSA, CEPSA GAS LICUADO SA, SPANISH INTOPLANE SERVICES SL, CMD AEROPUERTOS CANARIOS SL.

    Los servicios propuestos por Gas Natural Servicios constituyen el 25 % de la plantilla, y en el caso de REPSOL BUTANO SL y RESPSOL PETROLEO SA las plantillas los servicios mínimos sumaron un total del 9% y del 21-27% de la plantilla; lo que no puede equiparse con situaciones de normalidad, o lesivas del derecho de huelga, porque tales plantillas no resultan inadecuadas o abusivas desde el punto de vista del derecho que se afirma lesionado.

    En otros casos, consta en el expediente la justificación de las plantillas propuestas:

    - como es el caso de CLH (garantía de la prestación de las actividades; prestación de actividades que no admiten demora, como la carga o descarga de combustible en puerto ya iniciada; carga urgente para servicios esenciales),

    - atención de servicios de urgencia e incidencias (caso de Unísono soluciones e IBERPHONE AVERÍAS, cuyas plantillas no superan el 25% y el 20% respectivamente).

    - Servicios logísticos de Combustibles de Aviación SL (extinción de incendios).

    - EDF Naturgas Energía, Ditresa, Casiher 2000 sl, Petronor.

    Estas previsiones no pueden identificarse con la prestación ordinaria de la actividad, conforme sugiere la demandante.

    El número de estaciones de servicio que quedaron disponibles se calculó en un 20%, cifra que tampoco se estima desproporcionada, en términos generales, puesto que permite el ejercicio del derecho a una amplia mayoría, y a la vez garantiza la prestación del servicio, que también atiende a intereses protegibles (trasporte y libre deambulación, o satisfacción de servicios esenciales definidos en el RD 1434/2002).

    Esas previsiones llevan aparejadas un nivel de plantilla proporcional, lo que atenido el conjunto de estaciones, nos lleva a concluir que no se ha rebasado el concepto de servicios mínimos o esenciales, y que la Orden estaba justificada y motivada por las referencias hechas a la legislación aplicable que imponen una prestación determinada, que se considera de mínimos, para permitir un margen de disponiblidad y operatividad de la red, así como las medidas de seguridad y protección que legalmente son exigibles, para mantener la seguridad de las personas y de las instalaciones.

    Las plantillas que hemos podido examinar porcentualmente (por contar con tales datos)se desenvolvieron en torno al 20%-25%, justificándose en función de las circunstancias que hemos expresado, así como por la necesidad de dar cumplimiento a las disposiciones legales establecidas en los Reales Decretos 1477/1988, de 9 de diciembre, por el que se establecen las garantías para el mantenimiento de los servicios esenciales en situaciones de huelga que afecta al personal de las refinerías de petróleo, el Real Decreto 1478/1988 de 9 de diciembre, por el que se garantiza la prestación de servicios mínimos para la prestación de servicios mínimos para las actividades de suministro de combustibles gaseosos por canalización y de gases licuados de petróleo a granel y envasado en situaciones de huelga y el RD 425/1993 de 26 de marzo por el que se regulan las garantías de prestación de servicios esenciales por las empresas autorizadas a realizar actividades de transporte, almacenamiento, distribución al por mayor y distribución al por menor de carburante y combustibles petrolíferos.

    Por lo tanto, no cabe entender que la Orden se haya desarrollado mediante medidas desproporcionadas o carentes de motivación, que lesionan el derecho de huelga y libertad sindical. Por el contrario, la Orden ha considerado especialmente que estamos en presencia de un servicio de interés general, que viene a dar satisfacción a múltiples bienes de carácter esencial para la comunidad; de ahí que sin perjuicio de posibilitar el libre ejercicio del derecho de huelga en términos de eficacia, también es preciso preservar y mantener el correcto funcionamiento de las actividades relacionadas con el sector de hidrocarburos, manteniendo la garantía de abastecimiento y las medidas de seguridad y operatividad que razones técnicas imponen ( y se plasman en los reales decretos que hemos citado), y en el informe de ENAGAS

    .

QUINTO

El recurso de casación de la FEDERACIÓN DE INDUSTRIAS AFINES DE LA CENTRAL SINDICAL UGT, según se ha señalado ya en los antecedentes de esta sentencia, ha sido admitido exclusivamente en cuanto a los motivos primero y segundo, amparados ambos en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional (LJCA ).

  1. El primero imputa a la sentencia recurrida la violación del artículo 28.2 de la Constitución (CE ), en relación con los artículos 50 , 54 y 80 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común [LRJ/PAC] y con la jurisprudencia resultante de las sentencias de 25 de julio de 2000 y 6 de noviembre de 2008 de este Tribunal Supremo y 8/1992, de 16 de enero, del Tribunal Constitucional .

    El desarrollo argumental de este motivo comienza subrayando que la normativa anterior impone como exigencia una motivación que justifique la necesidad de la restricción del derecho de huelga a través de los concretos servicios mínimos que sean impuestos para que estos puedan considerarse válidos; y señala también que, de producirse una falta de motivación, esta omisión es más grave si se han incumplido también los plazos que para el trámite de audiencia establecen los artículos 50 y 84 de la Ley 30/1992 .

    A continuación, y para apoyar la violación constitucional denunciada, se cuestiona la actuación administrativa litigiosa en este triple sentido: no cumplió con los plazos del trámite de audiencia establecidos en los artículos 84 y 50 de la Ley 30/1992 ; quebrantó el principio de neutralidad; y no cumplió debidamente con el deber de motivación.

    En lo que hace al trámite de audiencia se efectúan estos alegatos fácticos: que la Administración, antes de aprobar la Orden de servicios mínimos aquí impugnada, remitió su propuesta por fax a las centrales sindicales convocantes, en el que se confería un plazo de cuarenta y cinco horas comprendido entre los días 5 y 7 de noviembre de 2012; y la organización sindical recurrente presentó sus alegaciones el día 7, tachando los servicios contenidos en la propuesta de abusivos y contrarios al derecho de huelga.

    Por lo que se refiere al quebrantamiento de la neutralidad, se aduce que la Administración sólo atendió los intereses propios y de las empresas y, en lo que concierne a los sindicatos, no se tuvieron en cuenta sus criterios; dato este que, unido al insuficiente plazo concedido, demuestra que la Administración no tuvo intención de negociar y desarrolló una actuación que constituye un ataque frontal a la negociación colectiva.

    En cuanto a la motivación, se invoca la doctrina del Tribunal Constitucional sobre que su finalidad es que los destinatarios conozcan las razones por las cuáles su derecho se sacrificó, y esto conlleva la necesidad de justificar las restricciones del derecho de huelga que significan los servicios mínimos con elementos y criterios concretos y no con indicaciones genéricas; y se recuerda lo que esa misma doctrina ha declarado que es a la Administración a quien corresponde probar que los actos de restricción tienen plena justificación.

    Y, tras lo anterior, lo que básicamente se esgrime es lo siguiente:

    La Orden recurrida incumple esta doctrina elaborada acerca del deber de motivación en atención a las circunstancias concretas de la huelga general planteada, la identificación de los servicios esenciales, la intensidad del conflicto entre el derecho de huelga y los derechos y libertades que éste dificulta o anula y los principios de proporcionalidad de los sacrificios y de restricción menor posible del derecho de huelga que deben presidir la solución de esta contraposición

    .

  2. El segundo motivo invoca la violación del artículo 28.2 CE , en relación con el 37.2 del mismo texto constitucional; y la de la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las SS 33/81 , 51/86 , 53/86 , 27/89 , 43/90 , 123/90 y 8/1992 y de este Tribunal Supremo expresada en sus sentencias de 5 de mayo de 1986 y 11 de mayo de 2011 .

    Lo primero que se aduce para justificar esa violación normativa y jurisprudencial es que no se ha tenido en cuenta que, según dicha jurisprudencia, la fijación de servicios mínimos sólo puede acordarse en relación con servicios esenciales para la comunidad; que no hay ninguna actividad que, "per se" pueda ser considerada esencial, pues sólo lo serán aquéllas que satisfagan derechos o bienes constitucionalmente protegidos y en la medida y con la intensidad que los satisfagan; y que esto último significa que ha de existir una proporcionalidad entre la limitación del derecho de huelga mediante los servicios mínimos y los servicios y bienes esenciales para la comunidad que se pretenden salvaguardar con aquella limitación.

    Desde la premisa anterior, se dice seguidamente que la Orden recurrida confunde servicios esenciales y servicios de interés general, pues sus disposiciones van mucho más allá de la atención de los servicios esenciales y persiguen la garantía de los servicios de interés general.

    A continuación se proyecta la anterior crítica global sobre cada uno de los ordinales de la parte dispositiva de la Orden litigiosa y se expone la concreta razón que en cada uno de ellos determinaría su invalidez en los términos que siguen.

    Del ordinal primero se dice que afecta a la totalidad de las instalaciones, sin tener en cuenta que se trata de actividades que cubren tanto servicios esenciales como no esenciales, y que el resultado de esta disposición es que se amplía indebidamente el concepto de servicio esencial.

    Al ordinal segundo se le reprocha el carácter genérico de lo que en él se establece y que otorga una máxima discrecionalidad a las empresas en orden a la fijación de los servicios mínimos.

    En el ordinal tercero se dice que merece las mismas objeciones que el apartado anterior, puesto que se pretende mantener en operación las instalaciones que sean necesarias para evitar interrupciones de suministro a clientes finales y los servicios de atención al cliente en casos de urgencia.

    Respecto del ordinal cuarto se aduce que, salvo en las letras a), b) y c), no se concretan los criterios que se siguen para determinar qué suministros son los esenciales, y se expone la solución alternativa que se considera procedente en las actividades a que está referido este ordinal.

    Por lo que hace al ordinal quinto, se reprocha su falta de motivación, que vendría derivada del desconocimiento del nexo existente entre las medidas previstas en los apartados anteriores y las plantillas concretas que se imponen para realizar los servicios mínimos.

    Y en relación con el ordinal sexto y al Anexo, que el recurso de casación refiere al número de gasolineras previsto en el anexo, se critica que se utilice como criterio el porcentaje correspondiente a los día festivos, por considerarse que en dichos día el transporte cubre preferentemente actividades de ocio, y se señala más adecuado el inferior del diez por cien; como también se censura que los servicios mínimos establecidos no limiten su actividad tan solo a la atención de demandas directamente relacionadas con servicios esenciales (como Hospitales, Bomberos, Fuerzas de Seguridad, etc).

SEXTO

La oposición que formulan la Administración demandada y las demás entidades que junto a ella han comparecido como codemandadas coinciden en sostener que carecen de justificación los motivos de casación, porque la sentencia recurrida explica debidamente las razones por las que no acoge la falta de motivación, en sus aspectos formal y sustantivo, que principalmente fue invocada en la instancia para intentar justificar la vulneración de derechos fundamentales que se denunciaba en relación con la Orden de servicios mínimos que era objeto de impugnación.

REPSOL BUTANO S.A. y REPSOL PETRÓLEO S.A., además de lo anterior, hacen una referencia especial a la reciente sentencia de 19 de noviembre de 2014, dictada por esta Sala y Sección en el recurso de casación núm. 2216/2013 en relación con la Orden IET/621/2012; y señalan al respecto que el detalle de las plantillas de personal que aparecen en los anexos I,II y III de la diferente aquí controvertida Orden IET/2424/2012 impediría apreciar la falta de motivación que esa anterior sentencia imputó a los concretos servicios mínimos que anuló.

La diferencia en la posición procesal que desarrollan todas esas partes codemandadas consiste en lo siguiente: la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, REPSOL BUTANO S.A. y REPSOL PETRÓLEO S.A. solicitan, con carácter previo y principal, la inadmisión del recurso de casación, y su desestimación la reclaman subsidiariamente; mientras que CLH S.A. solamente postula la desestimación del recurso de casación.

Lo esgrimido por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO para reclamar la inadmisión es, en primer lugar, que el recurso fue preparado por una federación de la Central Sindical UGT que no fue parte en el proceso de instancia y la formalización lo hizo otra con una denominación diferente; y, en segundo lugar, que la falta de motivación imputada en el primer motivo de casación ha debido formalizarse por el cauce de la letra c) del artículo 88.1 de la LJCA .

La petición de inadmisibilidad de REPSOL BUTANO S.A. y REPSOL PETRÓLEO S.A está conectada con la alegación, contenida en la parte inicial del apartado de antecedentes de hecho de su escrito de recurso casación, de que la parte recurrente ha desistido del recurso de casación que planteó frente a la sentencia de 28 de septiembre de 2012 de la Audiencia Nacional , desestimatoria de la anterior demanda de UGT por la que impugnaba la Orden ITC/2498/2010 y sustancialmente idéntica a la que formuló en las presentes actuaciones (lo que parece sugerir que ese desistimiento pondría de manifiesto que el propio sindicato dio por buena esa anterior sentencia de la que la ahora recurrida viene a ser una reproducción).

El Ministerio Fiscal, en sus alegaciones, ha combatido todos los motivos de casación, y con esa base ha defendido su desestimación.

SÉPTIMO

Analizando con carácter previo la inadmisión que ha sido opuesta al recurso de casación, ya debe decirse que no pueden ser compartidas las razones aducidas con dicha finalidad por lo que se dice a continuación.

Sobre las de la Administración General del Estado, lo primero que debe decirse es que el escrito de preparación fue presentado por quien en el fallo recurrido figura como representación procesal de quien en dicho fallo aparece como parte demandante y con el alegato expreso de hacerlo con dicha condición, y el posterior escrito de interposición lo ha formalizado esa misma representación. Y ello significa, al margen del error material que pueda haberse producido en la expresión de su denominación, que ambos actos escritos proceden de dicha parte demandante.

Y lo segundo a subrayar es que lo censurado a la sentencia recurrida no es su falta de motivación sino que haya tenido por válida la contenida en la aquí controvertida Orden de servicios mínimos.

La inadmisibilidad preconizada por REPSOL BUTANO S.A. y REPSOL PETRÓLEO S.A debe ser rechazada porque, versando ese anterior proceso desistido sobre un acto administrativo diferente (aunque su contenido pueda ser semejante), no puede aceptarse que la concreta Orden impugnada en el actual proceso jurisdiccional haya sido consentida.

OCTAVO

Esa reciente y ya mencionada sentencia de 19 de noviembre de 2014, dictada por esta Sala y Sección en el recurso de casación núm. 2216/2013 en relación con la Orden IET/621/2012, ha abordado cuestiones sustancialmente coincidentes con las suscitadas en la actual casación.

Razones de coherencia y unidad de doctrina, inherentes a los mandatos constitucionales de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 CE ), aconsejan, como seguidamente se hará, reiterar lo principal de los razonamientos y la decisión de ese fallo anterior.

NOVENO

Como ya declaró esa sentencia de 19 de noviembre de 2014 , el debido análisis de lo suscitado en los motivos de casación aconseja recordar, en primer lugar, la doctrina de esta Sala sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos (expresada, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003 , 19 de diciembre de 2007, Recurso de casación 7759/2004 , 8 de julio de 2009, Recurso de casación 5682/2006 , y 3 de julio de 2013, Recurso de casación 5284/2011 ).

Esa doctrina viene declarando que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los- que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores de hecho y los criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuales son los hechos y los estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso número de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.

La primera de esas exigencias impone señalar los intereses de los afectados por la huelga que, por encarnar un derecho fundamental o un interés de urgente atención constitucionalmente tutelado, o por estar así dispuesto en una norma, merecen ser considerados servicios esenciales.

La segunda exigencia, relativa a la ponderación de los intereses en conflicto, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. Y esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 -Recurso de casación 5908/2000 -, entre otras) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.

Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007 ) han perfilado el alcance de estas exigencias de la motivación señalando lo siguiente

...no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar...

.

DÉCIMO

Desde el presupuesto jurisprudencial que acaba de exponerse ya ha de decirse que, con la excepción de lo que se establece en los apartados f), g) y k) del ordinal segundo, no puede compartirse que la aquí polémica Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, haya faltado a las exigencias de motivación y proporcionalidad que son necesarias para que el derecho de huelga, y junto a este el de libertad sindical, resulten debidamente tutelados.

La lectura de dicha Orden identifica las necesidades o intereses de dimensión constitucional, bien directamente bien mediante una remisión a las concretas normas que disponen su atención, que son ponderados para fijar los servicios mínimos; y explican así mismo cuáles son las concretas circunstancias o razones que se toman en consideración para establecer la proporción de funcionamiento que queda materializada en los concretos servicios mínimos que se fijan en la parte dispositiva.

Lo cual es bastante para aceptar que, en términos formales, el requisito de causalización de los servicios mínimos que aquí son objeto de polémica fue correctamente observado.

Y a ello ha de añadirse que es acertado lo que la sentencia recurrida razona para rechazar la impugnación planteada sobre el trámite de audiencia, que puede completarse y sintetizarse aquí con estas principales ideas: a) no hubo resultado material de indefensión porque el sindicato recurrente tuvo ocasión, que efectivamente aprovechó, de alegar cuanto fue de su interés en relación con el proyecto de servicios mínimos que la Administración le trasladó; y b) la corrección jurídica de los servicios mínimos no depende de que la Administración haya o no acogido esas alegaciones, sino de que haya cumplido rectamente con esas exigencias de causalización y proporcionalidad que antes se expusieron.

En lo que hace a la relación de proporcionalidad que ha de existir entre la restricción del derecho de huelga y la atención que reclaman los intereses y necesidades constitucionales a cuya salvaguarda responden los servicios mínimos, debe decirse que, con la excepción que se adelantó y luego se explicará, no son convincentes las críticas que el recurso de casación dirige a los concretos ordinales de la parte dispositiva de la Orden litigiosa que analiza y combate. Y al respecto debe indicarse lo que continúa.

El servicio mínimo del ordinal primero ha de ponerse en relación con lo que se declara en el preámbulo, en el que se utiliza como criterio para determinar estos servicios el de la proporción (el 20 por cien) correspondiente a los días festivos y se explica la razón de la misma; y esto hace decaer la crítica que se formula sobre la discrecionalidad que se otorga a las empresas.

Los servicios mínimos establecidos en el ordinal segundo, con la salvedad que luego se explicará de los apartados f), g) y k), no adolecen del carácter genérico que globalmente se les imputa ni de esa discrecionalidad que se dice concedida a la empresa. Y así ha de ser considerado porque el objetivo y la finalidad que se describe para la actividad cuya continuidad se establece ya marca un criterio para delimitar el contingente de personas que resultará afectado (seguridad de personas e instalaciones; instalaciones cuya parada tenga un efecto más allá de la huelga convocada; concretos servicios auxiliares que se individualizan; tratamiento de aguas contaminantes y emisiones contaminantes; análisis de laboratorios para evitar la contaminación en el almacenamiento de productos; planes de emergencia; retenes de seguridad y emergencia; servicios de vigilancia para la protección de bienes e instalaciones industriales; y servicios de comunicación externos e internos).

Los servicios del ordinal tercero incluyen así mismo los criterios que los delimitan, representados, de un lado, por las necesidades de atender casos de urgencia y de mantener los sistemas de emergencia y seguridad en el transporte y distribución de gas natural y, de otro, por mantener los niveles operativos habituales en estos sistemas.

Y los servicios referidos a la distribución de carburantes no resultan desproporcionados en los términos como son configurados porque vienen a reflejar estas ideas: en el día de huelga hay necesidades esenciales para cuya satisfacción resulta necesaria esa actividad de distribución de carburantes; y una estimación global de los instrumentos que precisa esa atención es el porcentaje de funcionamiento de un día festivo.

UNDÉCIMO

Como se ha adelantado, sí deben considerarse no suficientemente motivados los servicios de los apartados f), g) y k) del ordinal segundo.

Respecto de dichos servicios, la Orden se expresa en términos totalmente genéricos y ambiguos, al omitir unos mínimos elementos de concreción de las características y finalidades de las actividades a las que se refieren que permita comprender la imposibilidad de su paralización en una huelga de tan sólo 24 horas.

Y debe subrayarse, una vez más, que es a la Administración a la que corresponde la carga de aportar los elementos de hecho cuyo conocimiento resulta necesario para valorar la proporcionalidad de los servicios mínimos establecidos en atención a su necesidad para dar adecuada satisfacción a los intereses y necesidades constitucionalmente tutelados cuya salvaguarda se pretende.

A lo anterior debe añadirse que la aquí controvertida Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, en lo que se refiere a las plantillas que fija para los servicios mínimos que dispone, no incurre en la omisión de que adoleció la Orden IET/621/2012, por lo que en este concreto punto no cabe seguir la misma solución que fue adoptada en la anterior sentencia de esta Sala y Sección de 19 de noviembre de 2014 (Casación núm. 2216/2013 ). Sobre todo desde el momento en que la sentencia recurrida (en su FJ decimotercero) da cuenta de los criterios que fueron seguidos para establecer esas plantillas y en los que así analiza no es de advertir exceso ni arbitrariedad.

DUODÉCIMO

Todo lo antes razonado conduce a declarar haber lugar al recurso de casación, a anular la sentencia recurrida y a enjuiciar directamente la controversia que fue suscitada en el proceso de instancia.

Lo que procede decidir en primer lugar en ese enjuiciamiento, en coherencia con todo lo antes razonado, es que la recurrida Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, únicamente vulnera los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 28 CE en lo que establece en los apartados f), g) y k) del ordinal segundo y en la totalidad del, ordinal cuarto de su parte dispositiva; y sí respeta dichos derechos fundamentales en sus otras disposiciones.

Y debe declararse, en segundo lugar, que no puede ser estimada la pretensión indemnizatoria porque el limitado alcance de la vulneración, unido a la dificultad de fijar los servicios mínimos en un sector tan complejo como lo es el afectado por la huelga determinante de esos servicios mínimos, no justifican apreciar en la actuación administrativa litigiosa un resultado lesivo que sea acreedor de una indemnización compensatoria.

DECIMOTERCERO

En cuanto a las costas, no son de apreciar circunstancias para hacer una especial imposición de las causadas en la instancia y cada parte litigante soportará las suyas en las que corresponden a esta casación ( artículo 139, 1 y 2, de la LJCA ).

FALLAMOS

  1. - Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la FEDERACIÓN DE INDUSTRIAS AFINES DE LA CENTRAL SINDICAL UGT, contra la sentencia de 3 de julio de 2013 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (en el recurso contencioso-administrativo núm. 26/2012 ), y anular dicha sentencia con la consecuencia de lo que se declara a continuación.

  2. - Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso de instancia por la mencionada federación sindical y, como consecuencia de ello, anular los apartados f), g) y k) del ordinal segundo de la parte dispositiva de la impugnada Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, por vulnerar los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 28 de la Constitución .

  3. - Desestimar las otras pretensiones planteadas por la parte actora en el proceso de instancia que interesaban, respecto de las restantes disposiciones de la Orden recurrida, su nulidad, la declaración de que habían lesionado los derechos de huelga y libertad sindical y la condena a la Administración demandada a una indemnización de 17.500 euros.

  4. - No hacer especial imposición de las costas causadas en el proceso de instancia y declarar que cada parte abone las suyas en las correspondientes a este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.-

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