STS, 13 de Noviembre de 2015
| Ponente | JESUS CUDERO BLAS |
| ECLI | ES:TS:2015:4673 |
| Número de Recurso | 1784/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 13 de Noviembre de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1784/2015 , interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Antonio Moraleda Blanco, en nombre y representación de Dña. Magdalena , contra el auto de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) de fecha 31 de marzo de 2015 , desestimatorio del recurso de reposición deducido frente al auto de 9 de febrero de 2015 dictado en el incidente de medidas cautelares del procedimiento ordinario núm. 526/2014, sobre denegación de la concesión del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica; ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La representación procesal de doña Magdalena dedujo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso núm. 526/2014 contra la resolución del Director General de Política Universitaria de 6 de octubre de 2014 por la que se acuerda la concesión a su favor del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, condicionada a la superación de la prueba prevista en el artículo 13 de la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo, interesando mediante otrosí del escrito de interposición del recurso " la suspensión de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo recurrido en lo relativo a la obligación de superar la prueba prevista en el artículo 13 de la Orden PRE/1107/2002 mientras dure el proceso judicial ".
Por auto de 5 de febrero de 2015 se rechazó la medida cautelar solicitada por entender que la misma implicaba la obtención de una resolución favorable sobre el fondo del asunto de forma anticipada, siendo así que tal medida cautelar positiva " no cuenta con el respaldo jurisprudencial que invoca la recurrente pues, en realidad, supone prescindir del procedimiento establecido y desconocer los derechos a la tutela judicial efectiva de la otra parte en el proceso ". Dicho auto fue confirmado en reposición por otro de 31 de marzo de 2015 , en el que se insiste en el razonamiento indicado y se añade que no puede compartirse la tesis de la recurrente en el sentido de que de la medida cautelar no se derivaría perjuicio para el interés público " pues está en juego la protección de la salud ".
La parte actora en dicho procedimiento ha interpuesto recurso de casación frente a los autos citados, alegando un único motivo amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el que se defiende que aquellos autos infringen el artículo 130 de dicha Ley y la jurisprudencia que lo interpreta, lo que ha dado lugar a la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva " por apreciación ilógica, errónea y arbitraria de los requisitos establecidos legal y jurisprudencialmente para el otorgamiento de medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo ".
El Abogado del Estado se opuso al recurso mediante escrito de 6 de agosto de 2015, en el que se defiende la conformidad a derecho de los autos recurridos por cuanto el acogimiento de la pretensión cautelar supondría la obtención de una resolución favorable sobre el fondo del asunto".
Por providencia de 1 de octubre de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso de casación la audiencia del 10 de noviembre de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.
La resolución recurrida ante la Sala de la Audiencia Nacional abordaba la petición de la actora encaminada a la concesión del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica al amparo de lo establecido en la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre , en la redacción aplicable al caso, por el que se crea, regula y posibilita la obtención de dicho título.
Según se desprende de la normativa aplicable (constituida por el Real Decreto citado y por la Orden ministerial que lo desarrolla), la Administración, tras el preceptivo informe que debía emitir la Comisión Nacional de Psicología Clínica a tenor de la experiencia profesional de la interesada y de la formación complementaria obtenida después de la licenciatura, podía adoptar una de estas tres decisiones: a) La expedición directa del título, cuando se estime que la formación es análoga a la exigida por el programa de la especialidad; b) La superación de las pruebas que se determinen, cuando, a la vista del historial profesional del interesado, se aprecie que su formación no se adecua a la exigida por el programa de la especialidad; o c) La desestimación de la solicitud, cuando la formación y el ejercicio profesional acreditados, aun siendo superior al 150 por 100 del plazo fijado en el programa formativo de la especialidad, no revistan la entidad suficiente para acceder al Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica por las anteriores letras " .
En la resolución impugnada en la instancia, el Director General de Política Universitaria, actuando por delegación del Ministro competente, entendió que, a la vista de los conocimientos teóricos y la formación práctica adquirida tras la licenciatura, la Sra. Magdalena no reunía los requisitos exigidos por la disposición transitoria tercera del Real Decreto aplicable para la expedición del título, por lo que entendió procedente condicionar su concesión a la superación de la prueba prevista en el artículo 13 de la Orden PRE/1107/2002.
Y la medida cautelar solicitada por la demandante mediante otrosí del escrito de interposición del recurso consistía en la suspensión de la ejecutividad del acto administrativo en el particular del mismo por el que se establecía la obligación de superar aquella prueba, pretensión rechazada por la Sala a quo en los autos ahora impugnados en casación por entender, sustancialmente, que otorgar tal medida supondría anticipar el fallo del recurso prescindiendo de su tramitación, conculcando el derecho a la tutela judicial efectiva de la otra parte del proceso y poniendo en riesgo la protección de la salud.
En su escrito de interposición del recurso de casación considera la actora que los autos denegatorios de la medida cautelar infringen el artículo 130 de la Ley Jurisdiccional y la jurisprudencia que lo interpreta, vulnerando su derecho a la tutela judicial efectiva por cuanto:
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La ejecución del acto impugnado (en el particular relativo a la necesidad de superar un examen) hace perder al recurso su finalidad legítima toda vez que exigiría a la demandante someterse a una prueba que no tendría que efectuar de obtener una sentencia estimatoria.
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La pretensión cautelar no supone una anticipación del fallo sino una simple " demora o retraso en su ejecución ", pues, en el caso de que el recurso contencioso-administrativo se desestimara, la actora tendría que someterse a la prueba correspondiente.
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No se identifica en el recurso (desde el punto de vista de la ponderación de los intereses en conflicto) ningún interés público o de tercero susceptible de protección por lo que " debe prevalecer el mantenimiento del status quo y el derecho a la tutela cautelar ".
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Los perjuicios que la ejecución del acto irroga a la demandante son evidentes: de mantenerse la condición impuesta, " es seguro que la interesada será citada para efectuar la prueba antes de que se dicte sentencia firme, por lo que se verá obligada a prepararla con el enorme esfuerzo y sacrificio personal y familiar que ello le supondría, pudiéndose ver afectada su actividad laboral ".
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Desde la perspectiva del fumus boni iuris , la simple lectura de la resolución recurrida permite deducir su falta de rigor y la irrazonabilidad y arbitrariedad de la motivación aducida, pues no solo no es cierto que la demandante haya limitado su formación postgrado al estudio de los trastornos del lenguaje en los niños, sino que ni siquiera ha podido acreditar su completa formación al no habérsele dado traslado de la propuesta de resolución emitida por la Comisión Nacional de la especialidad.
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Los autos recurridos, por último, no constituyen verdaderas resoluciones motivadas y fundadas en derecho, por lo que conculcan el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Pese al considerable esfuerzo desplegado por la parte recurrente para intentar demostrar que le medida cautelar solicitada no supone en modo alguno una anticipación del fallo, sino una simple demora o retraso en su ejecución, es lo cierto que el acogimiento de su pretensión (suprimiendo cautelarmente la condición impuesta en la resolución recurrida) implica necesariamente el reconocimiento provisional del derecho que se impetra del órgano judicial.
Y es que " la suspensión de la ejecutividad del acto administrativo en el particular del mismo por el que se establece la obligación de superar una prueba " solo puede tener un alcance: la expedición directa del título mientras el proceso judicial se tramita, con los correspondientes efectos (provisionales) en cuanto a la posibilidad de desempeñar la actividad correspondiente a esa denominación en establecimientos o instituciones públicos o privados.
Quiere ello decir, por tanto y en relación con la concurrencia del requisito de la pérdida de finalidad del recurso si no se adopta la medida cautelar ( periculum in mora ), que lo que se solicita no es propiamente la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo, sino una medida cautelar positiva consistente en el otorgamiento provisional y cautelar -mientras se resuelve el litigio- del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica, cuya expedición directa ha sido denegada por la Administración en la resolución recurrida. En otras palabras, la medida cautelar que se propugna no está dirigida, en contra de lo alegado en el recurso, al mantenimiento del statu quo -como sucede cuando se suspende la ejecutividad de un acto administrativo- sino que tiende precisamente a su modificación, pues el otorgamiento de la medida conllevaría el surgimiento de una situación jurídica hasta entonces inexistente: la concesión de un título que ha sido rechazada por los actos administrativos que se impugnan en el proceso.
Es cierto que la redacción dada al artículo 129.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción no excluye, desde luego, que el órgano jurisdiccional pueda acordar medidas cautelares positivas, pues el precepto utiliza una formulación amplia en cuya virtud los interesados pueden solicitar " ... la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia ". Ahora bien, es indudable que cuando se postula una medida cautelar positiva la valoración de las circunstancias concurrentes para determinar su procedencia reviste un perfil singular, en particular en lo que se refiere a la apreciación del periculum in mora , y ello porque la adopción de la medida no supone el mantenimiento de la situación existente sino su modificación, de manera que puede ser precisamente la adopción de la medida -y no su denegación- la que haga perder al litigio su finalidad.
Así las cosas, entendemos que nada indica que el mantenimiento de la condición impuesta en la resolución administrativa impugnada en la instancia (el sometimiento a una prueba) pueda por sí misma hacer perder al litigio su finalidad legítima: de estimarse el recurso contencioso-administrativo en cuanto al fondo, se haya presentado o no la interesada al examen al que eventualmente pueda ser convocada, la recurrente obtendrá el derecho pretendido, que no es otro que la expedición directa del título. En cambio, el otorgamiento de ese mismo título por vía cautelar, al crear una realidad jurídica que serviría de sustento a actuaciones materiales de diversa índole, entre las que se incluyen el ejercicio efectivo de la actividad, puede acabar desvirtuando la finalidad del proceso.
Por lo demás, en cuanto a la apariencia de buen derecho ( fumus boni iuris), conviene recordar que para que pueda acordarse la medida cautelar con base en dicha doctrina resulta imprescindible: o bien alegar y justificar que ya en un examen preliminar de la cuestión litigiosa se aprecia de forma manifiesta y evidente una apariencia sólida de lesión a la legalidad en la actuación administrativa impugnada, o bien aportar no menos sólidos antecedentes jurisprudenciales en los que, para casos iguales, se hayan dictado sentencias estimatorias de los respectivos recursos. Nada de eso se aduce por la parte recurrente, pues se limita a cuestionar la razonabilidad del juicio emitido por el órgano técnico de la Administración en cuanto a su formación post universitaria y a defender que su historial profesional en muchos ámbitos y ramas de la Psicología hacía a la interesada merecedora del título, extremos cuyo acogimiento y valoración, en esta incipiente fase procesal, exigirían prejuzgar la cuestión de fondo, de tal forma que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial podría vulnerarse otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito.
Por último, ni siquiera cabría adoptar una decisión distinta entendiendo que la parte actora solo interesa que se suspenda un eventual y futuro llamamiento para realizar el examen complementario, pues ello supondría escindir el contenido del acto recurrido en la instancia de manera inapropiada. Recordemos que la normativa aplicable al caso (a la que se acogió la recurrente al formular su solicitud) solo permite a la Administración adoptar tres posibles decisiones: denegar la expedición del título, autorizarla o supeditar tal expedición a la superación de la prueba correspondiente.
Quiere ello decir, por tanto, que el acogimiento de aquella particular petición de suspensión (en relación exclusivamente con un eventual llamamiento al examen pero, al parecer, suprimiendo también la autorización condicionada a la que se refiere el acto impugnado) alteraría completamente el contenido de la propia resolución recurrida (y no solo de la condición impuesta), lo que determinaría unos efectos claramente impropios de este incidente cautelar.
La íntegra desestimación del recurso exige condenar a la parte recurrente a las costas procesales, conforme ordena el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . Y haciendo uso de la facultad que otorga el propio precepto, procede limitar el alcance de tales costas, a la vista de la índole del asunto y de la conducta desplegada por las partes, a la cuantía máxima, por todos los conceptos, de dos mil euros.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Antonio Moraleda Blanco, en nombre y representación de Dña. Magdalena , contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) de fecha 31 de marzo de 2015 , desestimatorio del recurso de reposición deducido frente al auto de 9 de febrero de 2015 dictado en el incidente de medidas cautelares del procedimiento ordinario núm. 526/2014, sobre denegación de la concesión del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica, con imposición a la parte recurrente de las costas procesales en los términos previstos en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Segundo Menendez Perez Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.
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