STS, 30 de Octubre de 2015

JurisdicciónEspaña
Fecha30 Octubre 2015
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Octubre de dos mil quince.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 3870/2013, interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED), representada por el Procurador de los Tribunales D. José Manuel Villasante García, contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 26 de septiembre de 2013 , dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 4885/2012, a instancia de la misma recurrente, contra el Decreto 211/2012, de 25 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica.

Ha sido parte recurrida la JUNTA DE GALICIA representada por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 4885/2012 seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 26 de septiembre de 2013, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED)" contra el Decreto 211/2012, de 25 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica. Se imponen las costas del recurso, con un límite de 1.500 euros, a quien lo interpuso"

SEGUNDO

El Procurador de los Tribunales D. Javier Bejerano Fernández en representación de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED), presentó con fecha 22 de octubre de 2013 escrito de preparación del recurso de casación.

La Secretaria Judicial de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó por diligencia de ordenación de fecha 5 de noviembre de 2013 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

TERCERO

La parte recurrente, presentó con fecha 20 de diciembre de 2015 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte sentencia por la que estimando los motivos del recurso en los términos expuestos: case y anule la sentencia recurrida, procediendo a anular el Decreto 211/2012, de 25 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica (previa elevación, en su caso, de la correspondiente cuestión prejudicial de Derecho Comunitario) y se impongan las costas de este recurso a la parte contraria.

CUARTO

La JUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, compareció y se personó como parte recurrida.

QUINTO

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por providencia de fecha 13 de noviembre de 2014, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

SEXTO

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación a la representación de la JUNTA DE GALICIA, parte recurrida, presentó en fecha 16 de enero de 2015 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se inadmita o desestime este recurso y se confirme la sentencia recurrida, con imposición de costas al recurrente.

SÉPTIMO

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 13 de octubre de 2015, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 26 de septiembre de 2013 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 4885/2012 interpuesto por la "Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED)" contra el Decreto 211/2012, de 25 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica.

SEGUNDO

El Decreto 211/2012, de 25 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica, recuerda que la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencias exclusivas en materia de comercio interior y defensa del consumidor y usuario, sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre la defensa de la competencia. Estas competencias autonómicas, que comprenden tanto la función normativa como la ejecutiva o de gestión, deben ejercerse de acuerdo con las bases y la ordenación en la actuación económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38 , 131 y 149.1 , 11 y 13 de la Constitución española .

El Parlamento de Galicia aprobó la Ley 13/2010, de 17 de diciembre, del comercio interior de Galicia, que entró en vigor el 19 de enero de 2011.

Esta Ley regula en el capítulo III de su título II la autorización comercial autonómica, estableciendo en el artículo 29 los supuestos sujetos a dicha autorización e indicando que la finalidad de la misma es garantizar la adecuada integración territorial del establecimiento comercial a través de su planificación urbanística y de la ejecución previa de las infraestructuras y dotaciones necesarias, su compatibilidad desde el punto de vista de protección del medio ambiente y la accesibilidad de los ciudadanos a estos equipamientos en condiciones adecuadas.

Atendiendo a dicha finalidad, únicamente necesitará autorización comercial autonómica la instalación, la ampliación y el traslado de los establecimientos comerciales individuales o colectivos que, destinándose al comercio minorista de cualquier clase de artículos, tengan una incidencia ambiental, territorial, urbanística y en el sistema viario que transcienda del término municipal en el que se localicen, por su magnitud, importancia y características.

El decreto cuestionado hace uso de la habilitación -disposición final primera- para dictar las normas que sean adecuadas para el desarrollo de esa ley, regulándose el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica.

El Gobierno de Galicia ha optado por un texto omnicomprensivo que evite la necesidad de consultar de modo constante la Ley 13/2010, de 17 de diciembre, de comercio interior de Galicia. En este sentido, algunos de los preceptos de este decreto constituyen, como se verá, una reproducción literal de los correspondientes de la referida ley que regulan la implantación de los establecimientos comerciales cuya superficie útil de exposición y venta al público sea igual o superior a 2.500 metros cuadrados.

TERCERO

En el recurso contencioso-administrativo la entidad actora solicitó que se declarase que no es conforme a derecho el Decreto 211/2012 y que se anulen sus artículos 2.1 , 2.2 , 7.4 , 8.1.c ), 8.1.d ), 8.2 , 9.1 , 9.3 , 10 , 11 , 17.1 , 19.2.c ) (párrafos III, IV y V), 19.2.e) y 19.2.f). Sostiene que estos preceptos constituyen una restricción injustificada al principio de libertad de establecimiento, y que por ello vulneran el artículo 49 de Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ; el artículo 9 y siguientes de la Directiva 2006/123/CE ; el artículo 38 de la Constitución Española ; los artículos 3 , 5 , 6 y Disposición Adicional Décima de la Ley 7/1996 , de ordenación del comercio minorista; los artículos 1 , 4 y 5 de la Ley 17/2009 , sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; y el artículo 4 de la Ley 2/2011 , de economía sostenible.

Ahora, en el escrito de interposición y formalización del recurso de casación, se invoca un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , por infracción de los artículos 49 TFUE , 9 y 10 de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 , relativa a los servicios en el mercado interior.

Y acaba por solicitar que, con estimación de los motivos del recurso se case y anule la sentencia recurrida, procediendo a anular el Decreto 211/2012, de 25 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica, previa elevación, en su caso, de la correspondiente cuestión prejudicial de Derecho Comunitario por la posible incompatibilidad con el artículo 49 del TFUE , en relación con la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, una normativa en virtud de la cual se impone un régimen de autorización a los grandes establecimientos comerciales basado en razones imperiosas de interés general medioambientales, territoriales, urbanísticos y de mejora de la calidad de las personas cuyas autoridades competentes no ofrecen justificación alguna sobre la adecuación, necesidad y proporcionalidad de la medida sobre los objetivos perseguidos. Y que concreta luego respecto a las distintas exigencias cuestionadas en el Decreto reseñado, a las que más adelante se hará mención.

Aunque el motivo casacional es formalmente único, en realidad está subdividido en múltiples apartados, que sin duda exigirían una mayor claridad y precisión en la formalización del recurso. Y lo que viene a hacer la recurrente es cuestionar la adecuación, necesidad y proporcionalidad de los requisitos exigidos para obtener la autorización comercial autonómica, al hilo de cada uno de los preceptos cuestionados y de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida, reproduciendo en muy buena medida el mismo debate suscitado en la instancia, lo que, como se ha dicho reiteradamente, no se ajusta a las exigencias del recurso de casación.

CUARTO

La sentencia recurrida considera que:

Ninguna de estas normas impide de forma absoluta la imposición de restricciones al ejercicio de la actividad empresarial. El artículo 38 de la Constitución Española reconoce la libertad de empresa, no que su ejercicio carezca de límites. Al respecto la STC 227/1993 declara. "En lo que atañe a la última de las impugnaciones generales, la pretendida violación de la libertad de empresa ( art. 38 de la Norma fundamental), en virtud de la preceptiva solicitud de autorización especial ( art. 10 de la Ley), conviene recordar que es la propia Constitución , en el mismo precepto, la que condiciona el ejercicio de esa libertad a «las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación». Se constata de este modo, una vez más, la inexistencia en el Derecho constitucional contemporáneo de derechos absolutos y prevalentes frente a otros derechos fundamentales o de rango constitucional. Pero, además, en un Estado social y democrático de Derecho, como el que proclama el art. 1 de la Constitución , es lícitamente posible para el legislador la introducción de límites y restricciones al ejercicio de derechos de contenido patrimonial, como son los de propiedad y libertad de empresa, por razones derivadas de su función social [ STC 111/1983 , fundamento jurídico 4º.]. En este sentido, la libertad de empresa, junto a su dimensión subjetiva, tiene otra objetiva e institucional, en cuanto elemento de un determinado sistema económico, y se ejerce dentro de un marco general configurado por las reglas, tanto estatales como autonómicas, que ordenan la economía de mercado y, entre ellas, las que tutelan los derechos de los consumidores, preservan el medio ambiente, u organizan el urbanismo y una adecuada utilización del territorio por todos. La libertad de empresa, en definitiva, no ampara entre sus contenidos -ni en nuestro ordenamiento ni en otros semejantes- un derecho incondicionado a la libre instalación de cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio y sin sometimiento alguno al cumplimiento de requisitos y condiciones, haciendo caso omiso de las distintas normativas - estatales, autonómicas, locales- que disciplinan múltiples aspectos de relevancia económica como, entre otros, el comercio interior y la ordenación del territorio. Esta queja, por lo demás, ya ha recibido una detallada motivación de rechazo por parte de este Tribunal en la antes citada STC 225/1993 en relación con una Ley análoga valenciana".

El artículo 49 del TFUE contiene una declaración general, que se concreta en la Directiva 2006/123/CE, en cuyo artículo 9 , dedicado a los regímenes de autorización, se establece que los estados miembros podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización, si bien solamente cuando se cumplan determinadas condiciones, como son que no sea discriminatorio, que su necesidad está justificada por razones imperiosas de interés general, que el objetivo perseguido no se pueda conseguir mediante una medida menos restrictiva, que no se ejerza de forma arbitraria, que sea proporcionado al objetivo de interés general, que no se den solapamientos en los requisitos exigidos, que sea objetivo, que sea hecho público con antelación y de forma clara e inequívoca y con transparencia y accesibilidad. Las demás normas legales que se invocan no hacen, en el caso de las posteriores a la Directiva citada, sino atenerse a lo que esta establece, y lo mismo ocurre con el artículo 6 y la Disposición adicional décima de la Ley 7/1996 , modificados por la Ley 1/2010, mientras que sus artículos 3 y 4 no hacen sino referirse al principio de libertad de empresa reconocido en el artículo 38 de la Constitución . La crítica al Decreto por no contener motivación sobre la compatibilidad del régimen implantado con la normativa europea y nacional, o explicación sobre el cumplimiento de los requisitos antes indicados, olvida que se trata de una norma reglamentaria sobre procedimiento que desarrolla la Ley 13/2010, y que por ello no tiene sino que remitirse a lo que esta dice al respecto. Por ello lo que tiene que ser examinado es si las exigencias contenidas en los preceptos de Decreto 211/2012, al regular el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica, cumplen las condiciones requeridas por la citada Directiva

.

Y luego examina las alegaciones de la actora respecto de cada uno de los preceptos impugnados y requisitos exigidos que luego veremos, y termina declarando que al no existir duda alguna sobre la compatibilidad con el derecho europeo de las exigencias contenidas en el decreto litigioso para conceder la autorización comercial, no hay motivo para plantear la cuestión prejudicial.

QUINTO

La Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista ha sido objeto de distintas modificaciones de las que cabe destacar la efectuada por Ley 1/2010, de 1 de marzo, para adaptarse a la directiva de servicios. En el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia, la normativa legal para el comercio interior viene constituida por la Ley 13/2010, de comercio interior de Galicia, como se reseña en la Exposición de Motivos del Decreto 211/2012.

Muchos de los artículos impugnados y cuestionados del Decreto no son sino acatamiento de mandatos legales, concretamente transcripción literal o casi literal de la citada ley gallega; y, como recuerda la representación de la Junta de Galicia, el Estado solicitó la apertura de la Comisión Bilateral de Cooperación prevista en el artículo 33 de la LOTC , sobre determinados aspectos de la ley gallega, comisión que terminó con el acuerdo publicado en el DOG de 9/11/2011, acuerdo por el que el Estado quedó satisfecho en relación al ajuste competencial y constitucional de la ley gallega, y con esto de su ajuste a la Directiva de servicios y la normativa estatal de transposición, como lo demostraría que no hayan acudido al TC contra ella.

Veamos los preceptos impugnados:

  1. Artículo 2.1 y 2: " 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley 13/2010, de 17 de diciembre , de comercio interior de Galicia, el sometimiento a la autorización comercial autonómica de la instalación de establecimientos comerciales tiene como finalidad garantizar la adecuada integración territorial del establecimiento comercial a través de su planificación urbanística y de la ejecución previa de las infraestructuras y dotaciones necesarias, su compatibilidad desde el punto de vista de la protección del medioambiente y la accesibilidad de los ciudadanos a estos equipamientos en condiciones adecuadas. Atendiendo a dicha finalidad, únicamente necesitará autorización comercial autonómica la instalación, la ampliación y el traslado de los establecimientos individuales o colectivos que, destinándose al comercio minorista de cualquier clase de artículos, tengan una incidencia ambiental, territorial, urbanística y en el sistema viario que trascienda el término municipal en el que se localicen, por su magnitud, importancia y características. 2. A estos efectos, se entiende que únicamente tienen incidencia supramunicipal y, por lo tanto, están sujetos a la autorización comercial autonómica, la instalación y el traslado de los establecimientos comerciales cuya superficie útil de exposición y venta al público sea igual o superior a 2.500 metros cuadrados, por el impacto territorial, urbanístico, viario y medioambiental generado. También será preceptiva la citada autorización en el caso de ampliaciones de establecimientos comerciales cuando la superficie que resulte tras la ampliación sea igual o superior a 2.500 metros cuadrados".

    Dichos apartados reproducen literalmente los números 1 y 2 del artículo 29 de la Ley 13/2010 .

    Recuerda la sentencia recurrida que la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico-artístico son de competencia autonómica, no municipal. También lo son los aspectos urbanísticos supramunicipales, y es la Administración autonómica la que da la aprobación definitiva a los planeamientos urbanísticos municipales, y si bien ha de respetar la competencia de los municipios, que son quienes proponen la ordenación general urbanística, no ocurre lo mismo en cuanto a los aspectos reglados del plan. Una gran superficie comercial supone la reunión de gran número de personas, muchas de las cuales acuden a ella en su automóvil. Este hecho tiene efectos directos sobre la circulación rodada, hasta el punto de poder determinar su colapso en las zonas inmediatas, como es de experiencia en esta ciudad. También sobre el medio ambiente, como toda aglomeración humana. El control a posteriori se revela totalmente insuficiente en actuaciones de gran entidad, no solamente por el daño que se produciría mientras no se corrigiesen las deficiencias sino por la dificultad práctica de su corrección, como también es de común experiencia. El hecho de que acudan muchas personas a un establecimiento puede determinar situaciones de incomodidad e incluso de peligrosidad, que tienen que ser evitadas con medidas preventivas. El establecimiento de la superficie de 2.500 m2 no es arbitraria, pues la Exposición de Motivos de la Ley estatal 1/2010 considera que es conforme con los estudios técnicos realizados sobre el impacto ambiental y territorial de los centros comerciales. Que de la regla general se excluya a los mercados municipales o a los abiertos es lógico, por su falta de incidencia supramunicipal, y lo mismo cabe decir de aquellos en los que se exponen y venden determinados productos (vehículos, embarcaciones, maquinaria), pues la relación entre superficie de exposición y público es totalmente diferente.

    Sostiene ahora la recurrente en su escrito de formalización del recurso de casación que no ha sido la autoridad competente, sino la propia Sala la que pretende justificar las medidas adoptadas, creando ex novo y artificiosamente unos motivos que justifiquen el cumplimiento de principio de proporcionalidad, lo que contraviene la Directiva y la jurisprudencia comunitaria. El establecimiento del límite de 2.500 m2 carece de toda justificación, sin apoyo jurisprudencial, doctrinal o legal para, en su caso, alcanzar objetivos de protección del medio ambiente, territorio o urbanismo, considerando que se trata de una medida puramente económica, de ordenación económica, y, por tanto, proscrita por el derecho europeo. La ordenación ambiental y urbanística exige otros criterios, no el del tamaño del establecimiento para considerar este tipo de impactos.

    Pues bien, además de los correctos fundamentos de la sentencia recurrida, la previsión que se critica o impugna no aparece en el Decreto, sino que éste sólo acata lo que recogen normas con rango de ley.

    No es el Decreto el que crea la "imposición de un régimen de autorización para los establecimientos comerciales con superficie útil de exposición y venta al público igual o superior a los 2500 m2".

    Desde la perspectiva constitucional debe señalarse que el Tribunal Constitucional (así sentencia 227/1993, de 9 de julio , invocada por la sentencia recurrida) ha señalado: a) que la exigencia de una autorización comercial no vulnera la libertad de empresa; b) que el ejercicio de la libertad de empresa puede verse limitado por normas relativas a la protección de los consumidores, protección del medio ambiente, urbanismo y ordenación del territorio; c) que los criterios que deben ponderarse respecto de la concesión o denegación de licencia pueden acoger conceptos indeterminados, y que entre otros criterios podrán tenerse en cuenta los relacionados con el denominado "urbanismo comercial".

    De esta manera puede decirse que respecto de la exigencia de licencia comercial para determinados establecimientos no existe problema de constitucionalidad.

    Desde la perspectiva de la directiva de servicios, debe señalarse que la ley estatal de incorporación de la directiva de servicios al comercio minorista establece la regla general de que la instalación de establecimientos comerciales no estará sujeta a autorización administrativa, pero con reconocimiento expreso a la posible entrada de la misma cuando se superen los 2500 m2.

    En concreto, el artículo 6 de la Ley estatal comienza diciendo que, con carácter general, la instalación de establecimientos comerciales estará sujeta a régimen de autorización comercial pero luego ya admite que puede existir una autorización autonómica cuando recoge que: "No obstante lo anterior, la instalación de establecimientos comerciales podrá quedar sometida a una autorización (...) y que corresponde a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades de Ceuta y Melilla regular el procedimiento de autorización para la instalación de establecimientos comerciales a que se refiere el apartado dos de este artículo, y determinar la autoridad autonómica o local competente para resolver las solicitudes de autorización".

    La Exposición de Motivos de la ley estatal ya citaba el supuesto de instalación con superficie superior a 2500 m2 como supuesto donde está avalado que puede entrar la autorización comercial.

    O como ha reconocido el Tribunal Gallego de la Competencia y apunta la representación de la Junta de Galicia, "(...) resulta admisible de modo excepcional el establecimiento de la licencia de ámbito autonómico para grandes superficies, entendidas éstas como aquellas que superan los 2500 metros cuadrados de exposición y venta".

    Son muchas las CC.AA que optan por definir como gran superficie a las que superan 2500 m2, como sucedió con Andalucía, Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Navarra, Valencia, Madrid, y con alguna pequeña variación, también Murcia, La Rioja y Cataluña. Incluso, en Baleares y País Vasco, esta categoría entra incluso con bastante menos m2. Así, la existencia de la autorización autonómica es lo común en las CC.AA.

    No es ajustado entonces a la realidad decir que es la sentencia la que aporta ex novo la justificación de someter a la autorización los establecimientos superiores a 2500 m2 y las razones de interés general admitidos en la Directiva, cuando:

    - esas razones de interés general son un criterio del legislador estatal, pues en la propia Exposición de Motivos de la ley estatal, se dan por ciertas y reales: "A la hora de someter la autorización administrativa la instalación de establecimientos comerciales, deben tomarse en consideración los estudios de la doctrina científica, según la cual podría generar impacto ambiental y territorial la instalación y apertura de establecimientos comerciales a partir de los 2.500 metros cuadrados de superficie comercial".

    - por el hecho de que es el criterio y m2 recogidos por la mayoría de las CC.AA.

    - porque esa afectación al interés general y bienes jurídicos a proteger ya está plasmada, por ejemplo, en la STC 225/1993, de 8 de julio , cuando recuerda que "Es obvia la influencia de los grandes establecimientos comerciales en distintos aspectos de relevancia urbanística, como son la utilización de los servicios públicos, el uso de las vías urbanas y de las comunicaciones en una zona muy superior a la del municipio en que se instalan (...)". Es, entonces, el propio TC el que reconoce que estos establecimientos afectan a los parámetros que la Directiva y ley paraguas recogen para amparar la existencia de una autorización administrativa previa. En la STC 264/1993, de 22 de julio , reitera el carácter supramunicipal de los efectos de la implantación de estas grandes superficies.

    Y sin duda existe una motivación adecuada en el ordenamiento gallego, tal y como resulta de la Exposición de Motivos de la ley gallega.

  2. Artículo 7.4: " Asimismo, la solicitud deberá ir acompañada del justificante del abono de las tasas previstas en la Ley 6/2003, de 9 de diciembre , de tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma de Galicia".

    El Decreto lo único que exige es que se acompañe el justificante del abono de la tasa correspondiente prevista en la Ley 6/2003. Por lo tanto no crea la tasa ni puede determinar su cuantía o el método para el cálculo de su importe, por lo que no puede acogerse lo que alega la recurrente.

    La recurrente insiste en que la sentencia infringe los artículos citados de la Directiva y la jurisprudencia comunitaria toda vez que no analiza que la medida en sí es restrictiva del ejercicio de la actividad. Las tasas suponen una carga con un evidente efecto disuasorio sobre la implantación de los grandes comercios en Galicia, sin que su coste haya sido justificado por la Administración. Sólo sería compatibles con el Derecho europeo (Asunto C-400/2008) cuando hubiesen sido objeto de un análisis previo de los costes de tramitación y el empleo de criterios claros y objetivos.

    La recurrente parte de la idea de que es este Decreto el que crea la tasa lo cual no es así, observando sólo la literalidad del precepto que se remite a lo que disponga la Ley 6/2003, por lo que lo único que hace el Decreto es recoger que se acompañe el justificante del abono.

    En definitiva, el Decreto solo recoge que se aporte una documentación sobre la tasa, tasa que no la crea el precepto reglamentario. Que se disponga que se aporte esa justificación documental no puede ser contrario a derecho, junto a que el recurrente no critica esa exigencia de aportación, sino que exista la tasa.

    Pero es que además, en la exigencia de la aportación documental, del pago de la tasa, no hace sino acatar la Ley 13/2010.

  3. Artículo 8: " 1.c) Número de plazas de aparcamiento con indicación de las reservadas a las personas discapacitadas. Las plazas de aparcamiento deberán contar con una separación mínima entre ellas de 20 cm para facilitar la movilidad de las personas consumidoras y usuarias. 1.d) En el caso de establecimientos calificados como colectivos, la persona promotora deberá aportar los contratos o precontratos con las empresas comerciales que ocupen, como mínimo, el 50 % de la superficie total del establecimiento proyectado. 2.2º) Descripción del tipo de productos que se comercializarán en la nueva implantación".

    Como razona la sentencia recurrida, la exigencia de una plaza de aparcamiento por cada 20 m2 de superficie de exposición y venta al público la contiene el artículo 32.1.d) de la Ley 13/2010 . Lo que se ha dicho sobre las numerosas personas que acuden en su propio automóvil a los grandes centros comerciales vale asimismo para considerar justificada dicha dotación de plazas de aparcamiento. La cantidad de productos que muchas veces adquieren, y la consiguiente necesidad de la utilización de carritos para transportarlos hasta el automóvil, hacen lógica la exigencia de amplitud de las plazas de aparcamiento. La exigencia de la documentación a la que se refiere el apartado 1.d) para el caso de establecimientos colectivos no es ninguna restricción, sino un requerimiento de que se acredite que se trata de un establecimiento de esa naturaleza. Tampoco es una restricción, sino una simple información a efectos de que la clase de productos a comercializar pueda tener alguna singularidad, lo que exige el apartado 2.2º.

    La recurrente alega que el criterio de la utilización de carritos de compra infringe la Directiva, al no practicar ningún análisis de la adecuación, necesidad y proporcionalidad de la medida, ni tan siquiera que responda a razones de interés general. Tampoco está justificada la medida de la aportación de los contratos o precontratos que ocupen como mínimo el 50% de la superficie programada, que tiene una naturaleza económica y proscrita por el derecho de la unión. Considera que la exigencia de descripción del tipo de productos que se comercializan también supone una restricción, que no guarda relación alguna con las medidas de interés general que se citan en el decreto, sin que se haya justificado que sea necesaria y proporcionado por la Autoridades competentes.

    La previsión de plazas de aparcamiento con separación mínima de 20 cm tiene su origen en el artículo 32.2 de la Ley 13/2010 .

    Entre las razones imperiosas de interés general que habilita la Directiva de Servicios está el de la planificación urbana y rural, dónde prever plazas de aparcamiento es una medida justificada o una implantación razonable de un establecimiento donde se prevé una afluencia muy importante de personas y vehículos.

    Por otro lado, que tenga una separación esas plazas en un espacio donde se acude con carros de compra o se utilizan los del establecimiento, unido a los carros de niños, minusválidos, hacen que sea de interés general, por cuestiones de accesibilidad, etc... esa separación. Es decir, son aparcamientos que no son un fin en sí mismo (a diferencia de un parking strictu sensu), sino que tienen como finalidad que, en estos centros normalmente -por no decir siempre- en la periferia, donde hay que ir en coche, o es lo más habitual, no sólo por la distancia sino porque se busca al comprador en masa y de grandes cantidades, sirvan para el fin comercial previsto, lo cual exige plazas suficientes (sino en colapso circulatorio sería obvio) y accesibles para esas compras y personas que las realizan. La previsión recogida en el artículo 8.1.d) no tiene carácter económico.

    Que simplemente se pida una mera "descripción" del tipo de productos que se comercializarán no parece que pueda ser calificado como una medida restrictiva a los efectos de la Directiva de servicios. De todas formas, es oportuno que la administración conozca el tipo de producto que se va a vender puesto que la ley establece prohibiciones y tipifica infracciones relativas al tipo de producto comercializado.

  4. Artículo 9 : "9 .1.1º) Estudio integral de movilidad.

    El estudio deberá incluir el siguiente contenido mínimo:

    - Determinación del tráfico existente en hora pública diaria y semanal en el entorno de la proyectada ubicación del establecimiento.

    - Análisis de las conexiones del centro con los núcleos urbanos más próximos.

    - Análisis del incremento de desplazamientos que genere la nueva implantación comercial y de la capacidad de las infraestructuras y de los medios de transporte colectivo existentes para absorberlos.

    - Medidas de movilidad y medidas medioambientales previstas para atender las nuevas necesidades, mejorar el acceso al establecimiento comercial y mitigar la incidencia del incremento acústico.

    - Propuesta de soluciones adecuadas para la conexión al sistema de transporte público, bien mediante la modificación o prolongación de servicios ya existentes, bien mediante la creación de servicios alimentadores, estacionamientos disuasorios y otras medidas similares.

    Estas propuestas incluirán las necesidades infraestructurales inherentes a tales actuaciones y una evaluación tanto de sus costes como de las compensaciones de prestación de servicio público inherentes en el caso de que estas fuesen necesarias, que en ambos casos correrán a cargo de la persona promotora del centro comercial.- Valoración económica de las medidas de movilidad propuestas.

    9.3.3º) Certificado del/de los ayuntamiento/s o de la/s autoridad/es competente/s en que se acredite la existencia, en la fecha de apertura del establecimiento comercial prevista en el calendario señalado en el apartado 1.e) del artículo 8, de una o varias líneas de transporte colectivo que unan los núcleos urbanos más próximos con la ubicación geográfica del establecimiento, indicando la cadencia temporal y recorrido".

    Hay que reiterar lo que se dijo sobre los efectos que puede producir sobre la circulación rodada la instalación de un gran centro comercial. Por ello el estudio sobre movilidad y accesibilidad que requiere el precepto es de la mayor importancia, y su exigencia está plenamente justificada. Y no existe el solapamiento que se denuncia porque una cosa es un estudio y unas propuestas a realizar y otra una certificación sobre las líneas de transporte colectivo que existen en la realidad, su cadencia temporal y su recorrido.

    Frente a lo que razona la sentencia, alega la recurrente que toda la ordenación urbanística municipal ya debe ordenar los usos comerciales, siendo excesivo y desproporcionado que se exija a los grandes establecimientos una serie de estudios sobre movilidad y desplazamientos cuando la normativa y planeamiento ya prevé su posible implantación. La norma no recoge distinción alguna sobre el suelo ocupado por un gran establecimiento siendo desproporcionada, por innecesaria dando lugar a solapamientos con la normativa municipal, lo que resulta incompatible con la Directiva.

    Además de lo que a estos mismos argumentos contestaba la sentencia recurrida, responderemos luego al examinar también los requisitos de los artículos 10 y 11.

  5. Artículo 10 : "En la medida en que el proyecto de instalación de establecimiento comercial está sujeto a los trámites legalmente previstos para la declaración de impacto ambiental, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 13/2010 , del comercio, el/la solicitante deberá aportar junto con su solicitud la siguiente documentación de carácter ambiental:

    1. ) Documento inicial del proyecto para la solicitud de evaluación ambiental, con el siguiente contenido mínimo:

      - Definición, características y ubicación del proyecto.

      - Principales alternativas consideradas y análisis de los potenciales impactos de cada una de ellas.

      - Diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado por el proyecto.

      El documento inicial del proyecto deberá identificar a su autor o autores con su nombre, apellidos, titulación y documento nacional de identidad. Deberá prever la adopción de medidas positivas de protección y de sostenibilidad ambiental relativas, entre otros, a los siguientes extremos: contaminación acústica, emisión de gases de efecto invernadero, utilización eficiente de los recursos, utilización de fuentes de energías renovables para el abastecimiento y el consumo energético, generación o mejora de redes de distribución y logística propias.

      Deberán establecerse, como mínimo, los siguientes elementos:

      - Un punto de recarga para vehículos eléctricos por cada 800 m2 de superficie útil de exposición y venta proyectada.

      - Una reducción del peso del vehículo privado VEHPR en desplazamientos al establecimiento comercial inferior a 15 puntos porcentuales.

      - Reducción de los kilómetros de transporte de mercancías (KMTRANSMER) mediante la previsión de fórmulas alternativas como la contratación de suministradores locales de mercancías. En relación con la producción y gestión de los residuos, el documento medioambiental inicial deberá incluir la siguiente información:

      1. Descripción de los residuos producidos en cada proceso o actividad con la siguiente información:

        Codificación de los residuos según la Orden MAM/304/2002. Estimación de la cantidad anual producida, expresada en kilogramos o toneladas. Declaración del destino de cada uno de los residuos generados. En el caso de que el residuo se entregue al servicio público de titularidad municipal, se incluirá copia del acuerdo con la entidad local por la que esta asume su gestión. En el caso de que los residuos se entreguen a gestor autorizado, se informará a los gestores autorizados elegidos.

      2. Descripción de los sistemas de recogida selectiva de residuos que se ha previsto implantar. Los sistemas de recogida selectiva tendrán que tener en cuenta las ordenanzas y planes municipales y autonómicos de gestión de residuos para el tipo de residuo producido.

      3. Descripción del sistema de almacenamiento de los residuos, de acuerdo con las condiciones ambientales y de seguridad exigidas por la normativa sectorial específica.

        Deberá incluirse:

        Planos de las instalaciones con indicación de/de los lugar/es de almacenaje de residuos y un plano detallado de la zona de almacenaje de residuos con indicación de la localización de los distintos residuos y fracciones recogidas separadamente. Justificación técnica detallada de la tipología de los almacenamientos. En particular, se describirán las áreas de almacenaje para cada tipo de residuo, el tipo y características de los envases y colectores y el encubetado, en caso de que existan. Capacidad máxima de almacenaje expresado en peso o volumen. Delimitación física de las zonas, en su caso.

      4. En el caso de la solicitud de autorización comercial autonómica de un establecimiento comercial colectivo, los datos relativos a los residuos podrán hacerse de manera separada para cada uno de los establecimientos comerciales, o de manera colectiva para todos los establecimientos incluidos en él. En este último supuesto, en el proyecto se incluirá, además de los datos anteriores, un proyecto de explotación del sistema común de recogida y almacenamiento de residuos que incluya, por lo menos, los siguientes extremos:

        Capacidad máxima y normal de almacenaje de residuos y período previsto de almacenaje, por tipo de residuo (código LER). Descripción de los medios de transporte, manipulación y transporte interno.

      5. Plan de mantenimiento y revisiones periódicas de las instalaciones de gestión de residuos. Especialmente se desarrollará lo referente a los controles sistemáticos de las medidas de detección, control y corrección de la posible contaminación a aguas, suelo o atmósfera.

    2. ) Certificación energética del proyecto de edificación conforme a lo dispuesto en la legislación vigente en la materia. La calificación de eficiencia energética del proyecto debe ser como mínimo de la letra B. El certificado de eficiencia energética deberá estar inscrito en el Registro de Certificados de Eficiencia Energética de Edificios de la Comunidad Autónoma de Galicia y deberá venir verificado por una entidad de control de calidad en la edificación acreditada en la Comunidad Autónoma de Galicia en el área de eficiencia energética.

    3. ) Compromiso de implantación, en el plazo no superior a dos años, de un sistema de gestión ambiental con la inclusión de todos los aspectos e indicadores de seguimiento que se establezcan en la correspondiente declaración de impacto ambiental, así como compromiso de cumplimiento de los criterios de sostenibilidad e integración paisajística establecidos, en su caso, por la Xunta de Galicia, para la implantación de establecimientos comerciales".

      La ANGED argumenta que las medidas exigidas son imprecisas y dejan por ello un amplio margen de discrecionalidad.

      Considera que la demandante no explica por qué existe imprecisión en cuanto al compromiso de implantación de un sistema de gestión ambiental con la inclusión de todos los aspectos e indicadores de seguimiento que se establezcan en la correspondiente declaración de impacto ambiental, así como compromiso de cumplimiento de los criterios de sostenibilidad e integración paisajística establecidos, en su caso, por la Junta de Galicia, para la implantación de establecimientos comerciales. En definitiva aquella afirmación, dice la sentencia, no va acompañada de la explicación de por qué se produce esa imprecisión, ante lo que mal puede ser aceptada su concurrencia.

      La exigencia de un punto de recarga para vehículos eléctricos por cada 800 m2 de superficie útil de exposición y venta, la reducción del peso del vehículo privado y la reducción de los kilómetros de transporte de mercancías son medidas todas que persiguen la protección del medio ambiente mediante la disminución de la contaminación atmosférica que producen los motores de combustión de los automóviles. Lo referido al vehículo privado no es contradictorio con la exigencia de cómodas plazas de aparcamiento. Por las razones ante indicadas, habrá usuarios que tendrán que acudir al centro comercial en su vehículo particular; pero también habrá otros para los que no será imprescindible, y que utilizarán un medio de transporte colectivo si el servicio prestado con él lo es en análogas, o mejores, condiciones de comodidad y rapidez. Sobre los apartados a), b), c), d) y e) alega la recurrente que con un control a posteriori se podrían conseguir los mismos objetivos, y al respecto hay que remitirse a lo que se dijo anteriormente sobre un argumento semejante. En cuanto a la certificación energética del número 2º, la actora manifiesta que su exigencia supone una discriminación injustificada e irracional, pues se impone exclusivamente a los grandes establecimientos comerciales, y que lo mismo ocurre con lo exigido en el número 3º del artículo. La singularidad de estas exigencias deriva también de las especiales características constructivas de los edificios que albergan los grandes centros comerciales, lo que impide hablar de discriminación en situaciones de igualdad.

      En definitiva, están justificadas las obligaciones sobre documentación ambiental y certificación energética por las exigencias constructivas de los grandes centros comerciales.

      Alega ahora en sede casacional que la sentencia nada dice sobre si las medidas de protección y de sostenibilidad ambiental exigidas resultan desproporcionadas a los objetivos perseguidos, efectuando el correspondiente análisis de proporcionalidad, sin que permitan conocer al operador económico cuántas medidas se deben presentar. Las medidas sobre recarga de vehículos eléctricos resultan inadecuadas para lograr los objetivos perseguidos, sin que guarde relación con la autorización administrativa que se solicita, sin que se imponga a ningún otro operador económico. Las medidas de reducción del peso del vehículo privado son contradictorias con las medidas de 1 plaza por cada 20 m2 de superficie y separación de 20 cm para hacerlas más accesibles y sobre la reducción de kms de transporte de mercancías, vulnerando el derecho de la competencia. El Decreto 42/2009 de Galicia y el Real Decreto 47/2007 más allá de obtener una certificación energética, no imponen ningún tipo de calificación, por lo que se trata de una imposición desproporcionada e irracional.

  6. Artículo 11 : "Documentación de carácter social.

    El/la solicitante deberá aportar, asimismo, junto con la solicitud:

    1. ) Las autorizaciones pertinentes para la instalación, en su caso, de ludotecas y centros de atención a la infancia de acuerdo con lo dispuesto, respectivamente, en el Decreto 354/2003, de 16 de septiembre, por el que se regulan las ludotecas como centros de servicios sociales y se establecen sus requisitos, y en el Decreto 329/2005, de 28 de julio, por el que se regulan los centros de menores y los centros de atención a la infancia.

    2. ) La materialización en el establecimiento comercial de salas de lactancia, de cambiadores de bebés y de reposo para mujeres embarazadas, que deberán contar, como mínimo, con el siguiente equipamiento: a) Una encimera con vertedero. b) Un microondas o un calienta biberones. c) Un espacio delimitado para amamantar o para dar el biberón o para reposo de las mujeres embarazadas con tres o cuatro sofás habilitados. d) Un cambiador de pañales. e) Un aseo.

    3. ) Medidas de carácter social adoptadas en beneficio de la comunidad en la que se implanta el establecimiento comercial.

    4. ) Los compromisos firmes a favor de los derechos de las personas consumidoras y usuarias, tales como la adhesión al sistema arbitral de consumo y la incorporación de nuevas tecnologías de la información que permitan mejorar la información a las personas consumidoras".

    Sobre estas exigencias dice la parte actora que no se justifican por ninguna de las razones de interés general antes referidas (medioambientales, territoriales, urbanísticas) ni por la de la mejora de la calidad de vida de las personas, puesto que la existencia de ludotecas, salas de lactancia, cambiadores para bebés, etc., son medidas de carácter social en beneficio de la comunidad, o a favor de los consumidores, que no guardan relación con la implantación de un centro comercial.

    Como recuerda la sentencia recurrida, el considerando núm. 40 de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, dice que el concepto de "razones imperiosas de interés general" al que se hace referencia en algunas de sus prescripciones, abarca al menos, según ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, entre otros, los objetivos de política social, la protección de los destinatarios de los servicios y la protección del consumidor. La documentación cuya presentación requiere el precepto examinado se refiere a la conciliación de la vida familiar, a medidas de carácter social y a la protección de los consumidores, ámbitos a los que se extienden las razones imperiosas de interés general cuya concurrencia exige el artículo 9.1.b) de la Directiva según se concreta en el indicado considerando.

    En resumen, la documentación requerida sobre la conciliación de la vida familiar, medidas de carácter social y de protección de los consumidores corresponde a ámbitos a los que se extienden las razones imperiosas de interés general cuya concurrencia exige el artículo 9.1.b) de la Directiva 2006/123 .

    Dice ahora la recurrente en su escrito de casación que las medidas sobre documentación de carácter social no obedecen a razones de interés general, sin que la sentencia se pronuncie sobre si resultan proporcionadas a los objetivos perseguidos.

    Añadamos ahora a los acertados fundamentos de la sentencia, respecto a los requisitos exigidos, que se critican determinados aspectos de los artículos 9 , 10 y 11, cuando se trata de meras concreciones y desarrollos de lo que si recoge en la Ley 13/2010 .

    Además la recurrente parece olvidar que se suprime la licencia municipal de apertura de establecimientos para las grandes superficies, como recoge el artículo 33 de la Ley 13/2010 .

    La ley autonómica suprime el control previo municipal al comienzo de la actividad, con el cual el control de la accesibilidad, movilidad, seguridad y adecuación al medio ambiente que antes se realizaba a través del antiguo RAMINP, hoy del Decreto 133/2008 de evaluación de incidencia ambiental, se realiza a través de los informes sectoriales que se piden en el proyecto y se garantiza mediante la tramitación prevista en los artículos 9 a 11 . Sin eso es imposible también prever el impacto medioambiental y sobre el tráfico que tendrá la actividad y sí esta hará falta con los requisitos de accesibilidad, seguridad, etc. que entraban en el ámbito de la derogada licencia municipal de apertura de actividad clasificada.

    Una vez más, el Decreto no hace más que concretar los mandatos contenidos en la ley, como corresponde a su función de desarrollo. Entre esas razones de interés general que recoge la Directiva de Servicios, y normas de transposición está precisamente la protección del medio ambiente, que es a lo que responde esta exigencia de documentación que ya se define como de carácter ambiental.

    También el artículo 11 tiene su refrendo en el artículo 32 de la Ley 13/2010 .

  7. Artículo 17.1 : "1. Al momento de solicitar la declaración de impacto ambiental, la consellería competente en materia de comercio solicitará los siguientes informes:

    1. ) Informe de la consellería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo sobre la adecuación de la nueva implantación a los instrumentos de ordenación del territorio ".

    La emisión de informes, y que algunos sean incluso vinculantes, es algo habitual en los procedimientos administrativos, y está regulado con carácter general en los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992 , por lo que no hay ninguna razón para considerar contrario a derecho lo que dispone el precepto.

    Dice la recurrente que la petición a organismos supone restricciones a la libertad de establecimiento, siendo desproporcionada y discriminatoria, al duplicar los controles y la discrecionalidad, sin que la sentencia se pronuncie a este respecto, infringiendo la Directiva.

    El artículo 17 -sobre los informes requeridos- se corresponde con la Ley 13/2010 . Los informes exigidos en el artículo reglamentario responden o bien a lo recogido en el artículo 32.3 de la ley 13/2010 , o bien a aspectos exigidos en otros preceptos de esa ley (plazas de aparcamiento, líneas de transporte colectivo), muchos de cuales ya fueron tratados, o bien derivan de lo recogido en otras normas o leyes ya citadas en ese artículo 17. Y, en todo caso, la sentencia recurrida da respuesta suficiente también en este punto, con mayor o menor extensión según los distintos requisitos y argumentos de la recurrente.

  8. Artículo 19: "19. 2.c) Accesibilidad, circulación y movilidad:

    - Cumplimiento de la Ley 8/1997, de 20 de agosto, de accesibilidad y supresión de barreras en la Comunidad Autónoma de Galicia, y su reglamento aprobado por Decreto 35/2000, de 28 de enero.

    - Adecuación del estudio integral de movilidad.

    - Existencia o suficiencia de las medidas propuestas en relación con el transporte urbano y con la movilidad en general de clientes y trabajadores en el estudio de movilidad aportado por la persona interesada.

    - La existencia o previsión de establecimiento de línea/s de transporte colectivo que conecten el establecimiento comercial proyectado con los principales núcleos urbanos de su entorno.

    - La cadencia y regularidad de las líneas de transportes existentes, exigiéndose una cadencia mínima de una hora y valorándose positivamente la existencia de cadencias más breves en los siguientes tramos; de 30 minutos o inferior, de 15 minutos o inferior.

    19.2.e) Viabilidad y legalidad ambiental del proyecto:

    La declaración de impacto ambiental constituye la acreditación del cumplimiento de este criterio.

    19.2.f) Medidas sociales:

    - Existencia de ludoteca, centros de atención a la infancia y sala de lactancia, de cambiadores de bebés y de reposo para mujeres embarazadas. Excepcionalmente, por el tipo de establecimiento a crear, podrá atenuarse esta necesidad con la creación de centros de ocio infantil regulados en el catálogo de espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad Autónoma de Galicia o un servicio de canguros para la atención esporádica de niños y niñas.

    - Número y tipo de puestos de trabajo por superficie.

    - Servicios al/a la cliente/a ".

    Lo único que hace es establecer los criterios para valorar el cumplimiento de los requisitos o exigencias de interés general y motivar la concesión o denegación de la autorización comercial autonómica. Por ello, no cabe sino reiterar lo anteriormente dicho sobre los demás artículos cuya declaración de nulidad se pretende.

    Al no existir duda alguna sobre la compatibilidad con el derecho europeo de las exigencias contenidas en el decreto litigioso para conceder la autorización comercial, no hay motivo para plantear la cuestión prejudicial a la que se refiere la demanda, cuyas pretensiones tienen que ser desestimadas al rechazarse la concurrencia de las causas de nulidad que en ella se invocan.

    En cuanto a los criterios de valoración injustificados, a juicio de la recurrente, ahora respecto a los del artículo 19, reitera lo que ha dicho con anterioridad, en cuanto a la pretendida infracción de los artículos 9 y 10 de la Directiva.

    Como se ha dicho también respecto al artículo 17, el artículo 19 recoge que se basa en el dispuesto en el artículo 32 de la Ley 13/10 , y, en concreto, en relación a muchos de los aspectos ya tratados en los apartados anteriores.

SEXTO

A juicio de la Sala aparecen suficientemente acreditados y justificados, como exige la jurisprudencia constitucional de la que resulta que la Directiva de Servicios establece como regla general la libertad de acceso a las actividades de servicio, pudiendo solo excepcionalmente someter dicho acceso a ciertos requisitos siempre que lo hiciese necesario una razón imperiosa de interés general y no fuese discriminatorio ni desproporcionado, pone especial hincapié en exigir a las autoridades que imponen un régimen de autorización, a que aporten razones que justifiquen que los requisitos impuestos resultan proporcionados a los objetivos perseguidos ( SSTC de 21 de noviembre de 2013 y de 1 de marzo de 2012 ).

En definitiva, como se ha ido recogiendo al hilo del examen de los distintos requisitos, se ajusta a los criterios ya consolidados que resultan de la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto a los tres conocidos criterios: 1) adecuación, 2) necesidad, 3) proporcionalidad. Las medidas aprobadas y examinadas son adecuadas, necesarias y proporcionadas para alcanzar el fin perseguido por lo que no se alcanza a apreciar la vulneración alegada de los artículos 9 y 10 de la Directiva de Servicios ( Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que dedica su artículo 9 a los "Regímenes de autorización" y el artículo 10 a las "Condiciones para la concesión de la autorización"), ni del artículo 49 -antiguo artículo 43 del TCE- del TFUE (sobre "Derecho de Establecimiento"), medidas razonadas y proporcionadas que no perturban la libertad de establecimiento. Y no se aprecia la necesidad de plantear la cuestión prejudicial pretendida por la recurrente, como ya lo rechazó la sentencia recurrida.

Y, a los efectos del presente recurso, ninguna incidencia pueden tener las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 25 de abril de 2012 - recurso núm. 181/2010 - y de 30 de septiembre de 2013 -recurso núm. 174/2011 -, invocadas por la recurrente, pues en ningún caso podrían vincular a esta Sala y, además, examinan la impugnación de disposiciones y la exigencia de requisitos distintos a los que establece el Decreto 211/2012, para el acceso a la actividad correspondiente (instalación de estaciones de inspección técnica de vehículos, en la primera, e implantación de nuevos hipermercados y/o grandes almacenes, en la segunda).

Finalmente, tampoco se advierte que la sentencia recurrida, y a través de la misma, el Decreto 211/2012, se aparten de la STJUE de 24 de marzo de 2011 - asunto C-400/08 -.

SÉPTIMO

Las anteriores consideraciones encuentran apoyo, entre otras, en la Sentencia de esta Sala de 7 de julio de 2004 -recurso de casación núm. 1106/2002 - entonces respecto al Plan Director Sectorial de Equipamientos Comerciales de las Islas Baleares, y, en definitiva, al denominado urbanismo comercial, cuyas consideraciones generales son plenamente trasladables al presente recurso.

  1. La materia relativa a la ordenación del territorio y la competencia a ella ligada tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo ( SSTC números 77/1984, de 3 de julio ; 149/1991, de 4 de julio ; 36/1994, de 10 de febrero ; 28/1997, de 13 de febrero , 149/1998, de 2 de julio y 306/2000, de 12 de diciembre ); habilita a su titular para la formulación de una política global del territorio coordinadora de las diferentes acciones públicas y privadas con impacto territorial ( SSTC 40/1998, de 19 de febrero y 306\2000 , de 12 de diciembre); y su núcleo fundamental está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo ( SSTC 36/1994 , 28/1997 y 149/1998 , antes citadas).

  2. Recordemos, asimismo, que los preceptos de las legislaciones autonómicas que imponen directrices al planificador sobre el llamado « urbanismo comercial », no sólo para que prevea las reservas de suelo necesarias para este fin y, en especial, para los grandes centros comerciales, sino también para que tenga en cuenta aspectos comerciales desde el prisma de la racionalidad del uso del suelo, de la interrelación y equilibrio de sus distintas zonas y del bienestar de sus habitantes, tales como la localización de los establecimientos y, con ello, la accesibilidad, proximidad y comodidad para los usuarios; la utilización de criterios de concentración en estas localizaciones, a fin de facilitar una amplia oferta; los niveles de compra de los consumidores, su demanda de productos, etc., que se traducen consiguientemente en parámetros que pueden actuar como límites a la instalación, caen en el seno de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo , tal y como deducimos de la doctrina constitucional contenida, entre otras, en las sentencias del TC números 227/1993 y 124/2003 .

  3. Pues bien, nada distinto a todo ello cabe ver en los objetivos que el Plan se plantea, antes transcritos, que buscan definir la actividad comercio para separarla de otras próximas también habitualmente realizadas en locales comerciales pero que, por no serlo, no tienen la misma incidencia sobre aquellos aspectos del territorio que hacen de éste una estructura equilibrada que sirva al bienestar de sus habitantes; que imponen al planeamiento de ámbito municipal la obligación de tratar específicamente esa actividad, pero no para nada distinto que el logro de que el equipamiento comercial se comporte en su conjunto como un sistema de equipamiento público que estructure y valorice el uso social de la ciudad; que definen un instrumento que permita, en su caso, restaurar o potenciar una zona comercial para que ésta se comporte eficazmente como tal; y que prevén mecanismos de control para evitar la incidencia negativa en el tejido comercial preexistente, esto es, en uno de los equipamientos que sirven al logro de aquella estructura territorial equilibrada. Ni nada distinto a aquello cabe ver, tampoco, en su contenido globalmente considerado y que antes extractamos, pues lo que pretende y hace es definir la actividad comercio, catalogar los establecimientos en que se desenvuelve, tener constancia en todo momento de los existentes, sujetar a previa autorización autonómica la construcción de las edificaciones destinadas a las grandes superficies y ordenar que el planeamiento urbanístico tome en consideración el uso comercio de modo específico e independiente de los demás usos urbanísticos; pero lo pretende y hace no para regular la actividad comercial en sí misma, que no vemos regulada en el Plan, sino más bien, o así nos parece, para conocer cual es su realidad, identificándola e identificando cuales son sus modalidades de implantación por la lógica incidencia de ellas en el espacio físico y en el volumen de utilización que puedan generar, y para que su implantación sobre el territorio, en su conjunto y en sus partes diferenciadas que son los municipios, satisfaga aquellos objetivos, propios de la ordenación del territorio, de racionalidad, interrelación, equilibrio y bienestar de la población.

  4. Tal conclusión no se ve alterada por los argumentos que desenvuelve la parte recurrente. De un lado, porque desde el prisma de la ordenación del territorio es de todo punto relevante conocer a nivel supramunicipal donde y como pretenden construirse las edificaciones destinadas a establecimientos del tipo gran superficie, tanto por el volumen de desplazamientos de potenciales consumidores que generan, con su consiguiente incidencia en la planificación y gestión de la estructura general de comunicaciones, como por el interés general de que sirvan en similar medida a la mayor parte posible de la población potencialmente usuaria, como por el interés, no menos general, de que no incidan negativamente en una estructura comercial ya existente que también sea necesaria para satisfacer las necesidades de esa población; de ahí la razonabilidad, desde aquel prisma, de que la construcción de tales edificaciones se sujete a la previa autorización autonómica, de que se exija la documentación que el Plan exige para decidir sobre ella y de que el sentido de la resolución dependa de la mejora del sistema de equipamiento comercial en su conjunto o de los efectos negativos para el mismo. (...)

Es la propia previsión constitucional sobre la libertad de empresa la que resalta las exigencias de la planificación en la definición del marco en el que los poderes públicos han de garantizar y proteger su ejercicio.

Las previsiones contenidas en el Decreto cuestionado están justificadas por descansar en una razonable valoración de las circunstancias que, incidiendo en la ordenación del territorio, allí se detectaron (sobre el impacto por la introducción demasiado rápida de grandes superficies y sobre que no es preciso abordar grandes obras de ámbito regional o metropolitano). Además no deroga ni conculca la libertad de empresa, pues ésta, por mor de aquella previsión, no queda sometida a limitaciones que la hagan impracticable, o que la dificulten más allá de lo razonable, o que la despojen de la necesaria protección. La planificación, realizada en cumplimiento de los mandatos del legislador, define, repetimos, el marco en el que los poderes públicos han de garantizar y proteger su ejercicio.

OCTAVO

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de casación interpuesto, lo que determina, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , la imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, fijamos en 4.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED) contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 26 de septiembre de 2013, dictada en el recurso núm. 4885/2012 contra el Decreto 211/2012, de 25 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la autorización comercial autonómica. Con imposición de las costas a la parte recurrente, con el límite que fijamos en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Jose Luis Requero Ibañez Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Angel Ramon Arozamena Laso, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.

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