STS, 3 de Noviembre de 2015

La sentencia recurrida de fecha 8 de enero de 2014 contiene parte dispositiva del siguiente tenor: << Que desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Dña. Yolanda contra el acuerdo impugnado precitado en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, y estimamos en parte el interpuesto por el Ayuntamiento de Córdoba en el sentido de eliminar de la valoración del suelo el factor de corrección denominado valor medioambiental, resultando, en consecuencia, un valor del suelo de 20.000 €/ha, lo que arroja un justiprecio de 985.649,75 €., incluido el premio de afección. Sin costas. >>

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Doña Yolanda presentó escrito ante la Sala de instancia preparando recurso de casación contra dicha sentencia. La Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de Doña Yolanda se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando en su escrito los motivos siguientes:

Primero.- Conforme a lo autorizado en el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia la infracción del artículo 26 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , así como de la jurisprudencia que lo interpreta, de la que se deja cita concreta, referida a la doctrina de los sistemas generales que sirven para crear ciudad, debiendo valorarse los terrenos como urbanizables, conforme a lo establecido en el artículo 27 de la mencionada Ley de Valoraciones .

Segundo.- Por la misma vía casacional que el anterior, se formula este motivo con carácter subsidiario, denunciando que se vulneró el mismo precepto, el artículo 26 de la Ley de Valoraciones , ahora porque la Sala de instancia estimó en parte el recurso municipal y excluye del justiprecio un coeficiente por valor ambiental de los terrenos, coeficiente que se considera acreditado en el acuerdo de la Comisión de Valoraciones y en la prueba pericial practicada en el proceso por técnico designado por el mismo Tribunal.

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que "... se sirva en su día dictar sentencia por la que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 95.2 LJCA , case y anule la recurrida, dictando otra en su lugar por la que: 1º) Estimando el primer motivo de casación, declare la nulidad del acuerdo de la Comisión Provincial de valoraciones de Córdoba, de 17 de diciembre de 2.008, y fije el justiprecio de los terrenos expropiados a mi representada en 43.279.609,83 €, de conformidad con la valoración que le corresponde como suelo urbanizable, más los intereses legales correspondientes. 2º) Subsidiariamente, estimando el segundo motivo de casación, case y anule la sentencia de instancia en cuanto a la estimación parcial del recurso contencioso del Ayuntamiento de Córdoba que realiza, revocando y dejando sin efecto la minoración que realiza del valor del suelo a 20.000 €/ha, frente a los 32.102,62 €/ha que estableció el acuerdo de la Comisión Provincial de Valoraciones de Córdoba. Con lo demás que en Derecho proceda."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, se emplazó a la representación procesal de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de Córdoba para que, en el plazo de treinta días, formalicen escritos de oposición, lo que realizaron, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala que desestime el mismo, declarando no haber lugar a casar la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 27 de octubre de 2.015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de la Sala

Se interpone el presente recurso de casación por Doña Yolanda , contra la sentencia 19/2014, de 8 de enero, dictada en los recursos acumulados 50 y 623/2009 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla ; que habían sido interpuestos por la mencionada recurrente, en su condición de expropiada, y por el Ayuntamiento de Córdoba, en su condición de Administración expropiante, en ambos supuestos, en impugnación del acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Córdoba, adoptado en sesión de 17 de diciembre de 2008, por el que se fijaba en la cantidad de 1.582.096,89 €. el justiprecio de los bienes y derechos que habían sido expropiados para la ejecución de las actuaciones urbanísticas prevista en el Plan General Municipal de dicha Ciudad, en concreto en el SNU-EP-SGEL-PAT y SNU-EP-SGEL-1, denominado "Parque el Patriarca". La sentencia de instancia desestima el recurso de la expropiada y estima en parte el recurso municipal, ordenando que el justiprecio de los terrenos expropiados se fijase en la cantidad de 985.649,75 €.

Las razones que llevan a la mencionada decisión por la Sala de instancia se contienen, en lo que interesa al presente recurso, en el fundamento cuarto, en el que se rechaza el argumento en que se fundaba la pretensión de la recurrente de considerar que la construcción del mencionado Parque Natural constituía un sistema general que sirve para crear ciudad, declarando a este respecto, ante los argumentos esgrimidos por la defensa de la recurrente: "Nosotros, pese a los esfuerzos probatorios realizados por la demandante, no podemos estar de acuerdo con cuanto se afirma en la demanda y que resumidamente acabamos de reseñar.

Y ello porque, en primer lugar no resulta acreditado que el fin del suelo expropiado sea el de un Parque Urbano Público y no un Parque Natural.

La clasificación como Sistema General no supone por si la necesidad de valoración del suelo como si de urbanizable se tratara. En jurisprudencia tan reiterada como conocida del Tribunal Supremo exige, además, que dicho suelo contribuya a crear ciudad.

En cuanto a esta afirmación hay que indicar que, como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, Sección 6ª, de 14 de febrero de 2007 , mencionando otras de esa Sala de 3 de diciembre de 2.002 y 22 de diciembre de 2.003 «la valoración como suelo urbanizable de terrenos destinados a sistemas generales, ya vengan clasificados como no urbanizables, ya carezcan de clasificación específica, procede en aquellos supuestos en que estemos ante sistemas generales que sirvan para crear ciudad...»

Como hemos dicho en nuestras sentencias de 17 de octubre de dos mil once (Recursos 418/11 y 218/11 ) o en las de 24 de marzo de 2011, (Rec. 1343/2008 ), y la de veintidós de junio de dos mil doce (Rec. 140/2010 ), entre otras muchas: «... Por lo demás, el que infraestructuras supramunicipales aparezcan en el planeamiento no las convierte en sistemas generales urbanos. Se trata simplemente de una exigencia del ordenamiento sectorial correspondiente o simple previsión en cuanto que tales infraestructuras han de condicionar el modelo territorial; pero no son sistemas generales exigidos por la ejecución del planeamiento. No deben confundirse, los sistemas que vienen bien a la ciudad, como cualquier sistema general, incluidos los supramunicipales, con los servicios que hacen ciudad, que se integran en la malla.»

El hecho de que el suelo se encuentre en parte colindando con suelo urbanizable en absoluto puede ser suficiente como para entender que ha de ser valorado como tal. Tal como señala, acertadamente a nuestro entender, el perito Sr. Raúl , existen diferentes usos de suelo en la zona, y de ahí que la zona de dehesa tenga una protección y clasificación distinta de la zona de vega.

Por otra parte y siendo cierto, tal como se indica en la demanda, que una vez aprobado un Plan posterior a un Convenio, este cede ante aquel, no lo es menos que tal como se recoge en el acuerdo de la Comisión Provincial de Valoraciones, la evolución de la clasificación y calificación del suelo que nos ocupa no deja lugar a dudas de que tanto el PGOU del 1986 como el de 2001, no hacen sino ratificar el contenido del Convenio suscrito anteriormente en lo que al destino como Parque Natural del suelo expropiado se refiere. (véase pag. 22 del Acuerdo de la Comisión).

Señala el Tribunal Supremo en la Sentencia de 07 de Diciembre del 2011 (Rec. 323/2008 ) «En apoyo de lo anterior, cita la doctrina derivada de las sentencias de 9 de marzo de 2005 y 13 de abril de 2005 , en relación al Plan Especial de Protección del Paisaje del Valle del Clamores-Pinarillo, dictado en desarrollo del PGOU de Segovia de 1984, con la especial consideración del artículo 19 del Reglamento de Planeamiento (Real Decreto 2159/1978 ), de igual sentido que el precepto de la «refosa» antes mencionado y ello de la forma que sigue: «... que no constituye un sistema general de espacios libres en tanto que ese espacio no es un parque urbano público en el sentido que lo considera el apartado b) del art. 19 del Reglamento de Planeamiento . El Plan Especial de Protección del Paisaje del valle del Clamores-Pinarillo y el suelo que lo integra y que fue objeto de expropiación sirve a la ciudad pero no crea ciudad en el sentido al que se refieren nuestras sentencias antes citadas.

Sirve a la ciudad, en tanto que garantiza que ese suelo, inmediato a ella, pero que no es la ciudad, no va a ser construido, y dado el alto valor que posee desde el punto de vista paisajístico y medioambiental, que le hace acreedor de una especial protección y preservación, asegura que va a gozar de la defensa, protección y amparo que le ofrece la recuperación de sus usos anteriores y el incremento y desarrollo de los destinos que le son propios. De ahí que resulte obvio que su valoración deba ser acorde con la clasificación que le otorgó el Plan General, sin que pueda equipararse a la pretendida de suelo urbanizable y sin que ese hecho vulnere el principio de equidistribución de beneficios y cargas que caracteriza al derecho urbanístico.

Tras cuanto hemos dicho hasta aquí podemos concluir que en lo que se refiere a la valoración del suelo expropiado la misma ha de hacerse de acuerdo con la clasificación que para el mismo estableció tanto el Plan General de Ordenación Urbana de Segovia, como el Plan Especial de Protección del Paisaje que lo desarrolló, de suelo no urbanizable de especial protección».

Y ello es lo que sucede en el caso que estudiamos, donde tanto la evolución del planeamiento, desde el Convenio del 1986 hasta la Revisión del PGOU de Córdoba en 2001, así como la ausencia de prueba de que el suelo expropiado se vaya a destinar a Parque Urbano Público, unido al resto de los extremos antes reseñados, impiden la valoración de los mismos como si de urbanizables se tratara, por lo que decae la valoración efectuada por el perito arquitecto, el cual en su valoración parte de la base, errónea a nuestro entender, de considera el suelo como urbanizable y, por consiguiente, utilizando un método de valoración, el residual, no adecuado ni aplicable a la valoración del suelo no urbanizable.

Por otra parte y como ya hemos dicho anteriormente ( Sentencia de 18 de julio de 2012, recaída en el recurso 166/2010 , entre otras) «...el presupuesto de la doctrina sobre valoración como urbanizables de suelos rústicos afectados a sistemas generales debe buscarse en la contribución que prestan a la creación de la ciudad, pero en el supuesto enjuiciado la particularidad que a nuestro parecer debe tomarse en cuenta exige detenerse en lo que significa que por decisión del agente planificador, anterior en el tiempo a la obra pública determinante de la expropiación, la finca de la que forman parte los suelos expropiados forman parte de un área especialmente protegida; es decir, no puede decirse que la ejecución de la obra cree ciudad, porque en este caso, la extensión de la ciudad por esos lares esta de antemano proscrita, justamente en virtud de la clasificación urbanística vigente al tiempo de iniciarse el justiprecio.»

Proteger ciudad no es crear ciudad del mismo modo que impedir el crecimiento de la ciudad o preservar determinados ámbitos del desarrollo urbano es incompatible con hacer ciudad, por ello entendemos que la valoración conforme a la clasificación del suelo al tiempo de iniciarse el expediente resulta conforme a Derecho, al ajustarse a lo dispuesto en el artículo 25 de la entonces vigente Ley 6/1998, de 13 de abril , por tratarse de infraestructura situada o que discurre en suelo no urbanizable.

En suma, el área en que se halla enclavada la finca de los actores resulta preservada frente a la expansión de la ciudad, por entender que es portadora de otros valores, distintos de los meramente urbanísticos, que la convierten en digna de amparo, de modo que son, por tanto, los determinantes de la valoración expropiatoria, de conformidad con la realidad jurídica de su clasificación

Por ello ha de desestimarse íntegramente la demanda de la parte expropiada."

En el fundamento quinto -por error se duplica la denominación como cuarto- se procede por la Sala de instancia, una vez rechazada la pretensión de la expropiada de que los terrenos se valoren como urbanizables, la cuestión planteada en el recurso municipal sobre la reducción del justiprecio que se hace en la sentencia, en relación con el fijado en el acuerdo de valoración, con el fundamento de no podría admitirse un incremento del valor originario de los terrenos, obtenido por el método de comparación, por un pretendido valor ambiental que la Sala sentenciadora considera improcedente. Se razona en este sentido: "Excluida la posibilidad de aplicación de la previsiones valorativas propias del suelo urbanizable por las razones expuestas en el fundamento anterior, hemos de proceder al estudio del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Córdoba, el cual discrepa de la valoración efectuada por la Comisión Provincial de Valoraciones en lo que se refiere a los factores de corrección utilizados, en concreto el referido a la proximidad y acceso a núcleo urbano y, en segundo lugar, por el denominado valor medioambiental, ya que considera que no existen razones ni pruebas para proceder de tal forma.

Y lo primero que hemos de señalar es que si bien es cierto que la valoración que realiza la Comisión Provincial de Valoraciones, al utilizar el método de comparación, no se compadece con la regulación que del mismo realiza la Ley 6/1998, ya que el órgano valorativo utiliza, de acuerdo con lo previsto en la norma mencionada, el método de comparación tal como hemos señalado y al resultado le aplica unos factores correctores. Pero si estamos al tenor de lo previsto en la norma observamos como en el art. 26 de la misma se establece: El valor de este suelo se determinará por el método de comparación a partir de valores de fincas análogas. A estos efectos, la identidad de razón que justifique la analogía deberá tener en cuenta el régimen urbanístico, la situación, tamaño y naturaleza de las citadas fincas en relación con la que se valora, así como, en su caso, los usos y aprovechamientos de que sean susceptibles.

Por lo tanto, si se determina el valor del suelo por el método comparativo, los testigos utilizados al efecto, de acuerdo con lo previsto en el precepto citado, ya llevan incorporado en dicho valor el régimen urbanístico, la situación, tamaño y naturaleza de las citadas fincas en relación con la que se valora, por lo que aplicar como factor de corrección la proximidad y acceso a núcleo urbano y, en segundo lugar, el denominado valor medioambiental, supondría hacerlo doblemente, ya que si al finca es análoga, en los términos exigidos por el art. 26 citado, dichas características concurren en las fincas que se utilizan como comparación.

Sin embargo en el presente caso ocurre que la propia recurrente, Ayuntamiento de Córdoba, en su hoja de aprecio, aplica el factor de corrección referido a la proximidad y acceso a núcleo urbano ahora cuestionado, lo que nos conduce a la no estimación del recurso en lo que a este factor se refiere ya que, obsérvese, el Ayuntamiento se limita a señalar que no procede la aplicación de coeficiente corrector alguno, contradiciéndose con su propia hoja de aprecio, a la que, como sabemos, está vinculada.

Sin embargo si debe estimarse en lo referente a factor de corrección denominado valor medioambiental, a la vista de las anteriores consideraciones y teniendo en cuenta que tal factor de corrección no se incluye en la hoja de aprecio del Ayuntamiento, seguramente por considerarlo intrínseco al suelo del que se trata y por estimar que concurre en las fincas testigo."

A la vista de los mencionados fundamentos se interpone el presente recurso que, como ya se dijo, se funda en dos motivos, ambos por la vía del "error in iudicando" del artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en los que se denuncia la infracción de un mismo precepto, el artículo 26 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y la reiterada jurisprudencia que lo interpreta. En el primero de los motivos, por no aplicar la ya mencionada doctrina jurisprudencial sobre los sistemas generales y no valorar los terrenos como urbanizables; en el segundo, aducido con carácter subsidiario para el caso de que no prosperase el primero, por reducir la Sala de instancia el justiprecio fijado por la Comisión de Valoraciones, al rechazar aplicar un coeficiente por el valor ambiental de los terrenos.

Se termina suplicando a este Tribunal de casación que se case la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución, en la que se fije como justiprecio de los bienes expropiados la cantidad de 43.279.609 € ó, de manera subsidiaria, en la cantidad fijada en el acuerdo de la Comisión de Valoración que fue objeto de impugnación en la instancia.

Han comparecido en el recurso y se oponen a su estimación tanto la defensa del Ayuntamiento expropiante como el Letrado de la Junta de Andalucía.

Por lo que se refiere al primer motivo del recurso, como ya se dijo, se denuncia que la Sala de instancia infringe lo establecido en el artículo 26 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y la reiterada jurisprudencia que lo interpreta. En la fundamentación del motivo se sostiene, que si bien los terrenos a que se refiere la expropiación de autos estaban clasificados como no urbanizables por el planeamiento aplicable al momento de referir la valoración, en cuanto que el destino de la expropiación es la instalación de un sistema general que sirve para crear ciudad, han de considerarse, a los solos efectos de su valoración, como suelo urbanizable, conforme tiene declarado reiteradamente la jurisprudencia.

Suscitado el debate en la forma expuesta y atendiendo a las razones que se contienen en la sentencia de instancia para rechazar la originaria pretensión de la expropiada, debe destacarse que también se vincula el motivo a una defectuosa valoración de la prueba por la Sala de instancia, en el sentido de reprochar que de la prueba obrante en el expediente ha de concluirse que el proyecto a que servía la expropiación ha de participar de las mencionadas cualidades de tratarse de un sistema general que sirve para crear ciudad.

A la vista de esa concreta fundamentación del motivo es necesario partir de que, en efecto, la reiteradísima jurisprudencia sobre los sistemas generales que sirven para crear ciudad y su efecto inmediato de considerar, a los solos efectos de su valoración, el suelo clasificado como no urbanizable, como si fuera urbanizable, pretende corregir las previsiones del planeamiento por la disfunción que subyace en esa doctrina de restablecer el principio básico de la actividad de transformación urbanística, la equidistribución de cargas y beneficios, por cuanto se pretende corregir la exclusión de los propietarios que cooperan a la creación de la ciudad sin beneficiarse del proceso de transformación.

Conforme al mismo contenido y finalidad de la mencionada doctrina, se ha declarado que su revisión en casación tiene peculiaridades, porque tiene una importante faceta probatoria de indudable trascendencia a los efectos del recurso. Y ello porque una inconcusa jurisprudencia viene declarando que las cuestiones de valoración de la prueba quedan al margen del recurso de casación, debiendo prevalecer la valoración efectuada por los Tribunales de instancia, lo que aplicado al supuesto mencionado comporta que la determinación de si un proyecto a que sirven los terrenos expropiados constituye o no un sistema general que crea ciudad tiene presupuesto unas circunstancias de los terrenos que han de resultar de la prueba practicada en el proceso. En este sentido hemos declarado ---por todas, sentencia de 5 de mayo de 2015, recurso de casación 3363/2011 --- que la conclusión de si una concreta dotación pública tiene las exigencias propias de un sistema general que sirve para crear ciudad, constituye una cuestión fáctica que ha de ser apreciada por el Tribunal sentenciador, sin que pueda ser revisada en casación, salvo en los supuestos extremos de que en esa valoración se haya incurrido en arbitrariedad, un razonamiento ilógico y se concluya en resultados inverosímiles.

Ocurre en el presente supuesto que, si bien la misma parte recurrente es consciente de esa necesidad de combatir la prueba, como se hace en el primer motivo del recurso -en pura técnica procesal debió merecer un motivo independiente-, es lo cierto que toda la argumentación para sostener la consideración de sistema general de la instalación a que se refiere la expropiación, se hace desde el punto de vista normativo, porque lo que se argumenta es que, conforme a la propia normativa del Plan General de Ordenación Urbana aplicable, el mencionado Parque tiene la consideración de sistema general que sirve para crear ciudad, de tal forma que todo el debate queda centrado en esa normativa.

Lo antes señalado es relevante porque si hemos de convenir que el mismo Plan, en el razonar de la parte recurrente, configura, conforme a su normativa, un auténtico sistema general que sirve para la transformación urbana de los terrenos, que es lo que en definitiva se está sosteniendo, deberá concluirse que la ilegalidad no está en el acuerdo que fija el justiprecio de los terrenos como no urbanizables, sino en que el mismo Plan ha clasificado como suelo no urbanizable, cuando, insistimos, en la fundamentación de la recurrente, las propias normas del Plan imponían la necesidad de clasificar esos terrenos como urbanizables; es decir, si se trata de una dotación pública municipal, en concreto, un parque público urbano, el mismo Plan alteró la propia naturaleza del terreno al clasificarlo como no urbanizable, porque en ese tipo de suelo no podría construirse una dotación de esa naturaleza; interpretación de la normativa del planeamiento que es la que sirve para funda el motivo, como se deja constancia en su fundamentación.

Y es lógica la apelación a las mismas determinaciones del planeamiento para justificar el motivo y la pretensión accionada en la instancia, porque ha de tenerse en cuenta que en este ámbito de la actividad probatoria desplegada por la recurrente, no existe prueba concreta al respecto, en cuanto que la prueba pericial propuesta a su instancia y practicada por arquitecto de designación judicial, ciertamente que se valora el terreno como urbanizable, pero porque esa era una premisa que le venía impuesta al perito ya desde la misma proposición de la prueba y que el mismo técnico se cuida de aclarar ( "... en el supuesto de que dicho suelo hubiera sido clasificado como Suelo Urbanizable Sectorizado no adscrito a ningún Sector del planeamiento..." ). Deberá concluirse, pues, de una parte, que no hay elementos probatorios determinantes de que real y efectivamente el mencionado Parque sirva para crear ciudad porque la única prueba al respecto es el informe que se aportó por el Ayuntamiento, que precisamente lo excluye; de otra parte que debemos atenernos a las determinaciones del planeamiento que es donde se suscita el debate que se hace en el motivo que examinamos.

Lo antes concluido obliga a examinar las cuestiones que se suscitaron en la instancia y ahora en el motivo que examinamos desde una distinta óptica jurídica, que es lo que se hace en el recurso porque con esos argumentos lo que se viene a concluir es que el planeamiento ha procedido indebidamente a la clasificación de los terrenos como no urbanizables cuando, por su concreto destino, se deberían haber clasificado como urbanizables, clasificación que a juicio de la recurrente es la que procedía por la finalidad que en mismo Plan se imponía para los terrenos; de ahí que se habría procedido a una indebida singularización de los terrenos en el Plan, que ha configurado una dotación pública propia del desarrollo urbano, como era la construcción de un parque público urbano en suelo que se clasifica como no urbanizable; excluyendo de manera singularizada a la propiedad de esos terrenos de participar en el proceso de transformación del suelo. Singularidad que en la medida que discrimina a los propietarios de tales terrenos, constituye una de las modalidades que la jurisprudencia viene considerando como presupuesto de la aplicación de la jurisprudencia sobre los sistemas generales que sirven para crear ciudad.

La puntualización es relevante porque remitiría el debate a una impugnación indirecta del Plan, lo cual si bien es admisible por tener estos naturaleza reglamentaria, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, nada impide que puedan ser impugnadas con ocasión de los concretos actos de aplicación al amparo de lo que autoriza el artículo 26.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , es decir, deberá examinarse el debate a los solos efectos de valoración, no por la exigencia de la jurisprudencia sobre los sistemas generales, que se cuida de expresar que la clasificación como urbanizable del suelo que no lo es se aprecia a esos solos los solos efectos; sino porque la impugnación del planeamiento se haría a los efectos ahora interesados, es decir, valorar los terrenos no en su clasificación formal de no urbanizables, sino como si fueran urbanizables.

Conforme a lo antes concluido no puede desconocerse que las previsiones que se imponen en el Plan General de Ordenación Urbana de Córdoba para los terrenos afectados por la expropiación de autos traen causa, como expresamente se hace constar, de las exigencias impuestas en el planeamiento de superior rango, establecido en el Plan Especial de Protección del Medio Físico de Córdoba ---consta el mencionado Plan en la página web que se cita en el escrito de interposición--- que, a su vez, adapta al mencionado espacio territorial las determinaciones del Plan de Ordenación de la Comunidad de Andalucía (POTA). Conforme a éste último plan territorial, los terrenos de autos se integraría en la zona de protección de entre las que se contemplan en el mencionado Plan, en concreto, la delimitación del espacio "Sierra de Córdoba", que se define como "un espacio muy extenso y con toda la superficie incluida dentro de este PE, donde los valores forestales y recreativos de este espacio, los hacen dignos de ser reconocidos en este Catálogo"... aceptando que existen "diversas áreas" . Pues bien, conforme a las determinaciones del referido Plan se dispone que "para las dehesas su preservación como patrimonio cultural y su puesta en valor como recurso económico. La dehesa es reconocida como un sistema de uso y gestión integral de la tierra basado en la explotación principalmente ganadera, pero también forestal y agrícola, en el que destacan importantes valores ambientales y un uso sostenible del territorio... En este apartado el POTA destaca la importancia de los valores ecológicos de Sierra Morena y su inclusión como Lugares de Importancia Comunitaria (LIC)...".

A la vista de lo expuesto deberá concluirse que por la especial protección de los valores que ya han sido preservados por el mencionado Plan Especial de Protección, los terrenos de auto no podrían tener determinación alguna en el planeamiento municipal que permitiera su transformación. Bien es verdad, como se razona en el recurso, que ello debiera y habría sido suficiente con clasificar los terrenos como no urbanizables de especial protección, sin necesidad de destinar los terrenos a Parque Natural. Sin embargo, no hay en ello contradicción alguna, porque lo que ha pretendido el Plan es que esos suelos con valores especial que han de ser preservados, en todo caso, pasen a propiedad pública, precisamente para una mayor garantía de esa preservación, a la que sin duda no es ajena la proximidad a la ciudad y el riesgo de ser objeto de actividades contrarias a su protección, riesgo que se pretende asegurar en el ya mencionado Plan Especial y que justifica su aprobación condicionando todo el planeamiento urbanístico municipal. Pero lo que interesa ahora destacar es que, pese a esa propiedad pública de los terrenos, han de mantener su situación actual sin posibilidad de transformación. Luego si los terrenos no pueden ser transformados, esto es, no pueden integrarse en el proceso de transformación urbanística, difícilmente puede tener sentido la aplicación al caso de autos de la doctrina sobre los sistemas generales, que precisamente lo que pretende es hacer partícipes a los propietarios excluidos de ese proceso de transformación.

Y en el sentido expuesto hemos de recordar que por esa misma razón ya hemos declarado reiteradamente que cuando los terrenos a que afecta un determinado proyecto afecta a suelo clasificado como no urbanizado de especial protección por sus valores peculiares como pueden ser los ecológicos o paisajísticos, no es aplicable la doctrina sobre los sistemas generales, porque "ese suelo no podría en ningún caso ser objeto de desarrollo urbanístico, por lo que no concurre el fundamento último de la mencionada doctrina jurisprudencial, a saber: evitar la disparidad de trato de los expropiados con respecto a los propietarios de terrenos próximos que verán revalorizada su propiedad precisamente como consecuencia de la ejecución del sistema general." ( sentencia de 14 de mayo de 2013, recurso de casación 3728/2010 , con abundante cita).

En suma, si de lo que se trata es de argumentar, conforme a lo previsto en el planeamiento municipal, es que los terrenos habrían de tener un destino de crear ciudad, ese destino es incompatible con las exigencias que imponen al planificador en instrumentos de planificación territorial y en ese sentido han de ser interpretadas las pretendidas determinaciones que en el motivo que examinaos se hacen a las previsiones del Plan que, como ya ha quedado sentado en la instancia, es la de creación de un Parque Natural y no un Parque público en el sentido que se pretende por la recurrente.

Bien es verdad que lo que se termina reprochando a la planificación es haber realizado una delimitación arbitraria de los terrenos que, en concreto, se integrarían en la mencionada protección, aduciéndose que parte de los terrenos colindantes a los expropiados sí han sido integrados en el proceso de transformación urbana, mediante su reclasificación como suelo urbanizable y que, en la mayor parte de su delimitación, los terrenos colindan con suelo de esa naturaleza. Sin embargo es ese ya un debate que ni puede suscitarse en casación ni parece acorde a lo que consta en el proceso. Porque, en efecto, ese debate afectaría a una cuestión de mero hecho que ni ha sido traída a este recurso por la vía oportuna, en primer lugar, porque no existe prueba alguna al respecto dado que la única prueba existente en este punto es el informe municipal en el que se deja constancia de que las zonas que no se habían incluido en la protección del ya mencionado Plan es porque no tenían los valores ambientales que con el mismo pretendían salvaguardarse y se refleja en los planos que obra acompañados con dicho informe. De otra parte y en segundo lugar, porque no puede tampoco pretenderse que por el hecho de que los terrenos sean colindantes con suelo urbanizable han de mantener esa clasificación. Como esta Sala ha tenido ocasión de declarar para supuesto similar al de autos como es la clasificación del suelo urbano por colindancia con suelo de esa naturaleza y existencia de los servicios que configuran el suelo urbano, en algún momento ha de terminar el proceso de expansión urbana y que la mera colindancia con suelo, en este caso urbanizable, no puede llevar a la consideración de los contiguos con dicha clasificación, porque se extendería desmesuradamente ese destino de los terrenos y, lo que es más importante, se alterarían las previsiones del planificador que tiene, no se olvide, una finalidad, en el proceso de transformación, de salvaguardar todos los interese afectados, tanto públicos como privados mediante una planificación integral del territorio. En este sentido hemos declarado en la sentencia de 31 de enero de 2012 (recurso de casación 6329/2008 ) que "en cuanto a la situación del terreno expropiado, la misma jurisprudencia invocada por la recurrente ha sido siempre terminante: la mera proximidad a zonas urbanizadas no es indicio de que el proyecto legitimador de la expropiación contribuya a la expansión de la trama urbana. Lo que crea ciudad, dicho de otro modo, es el fin perseguido por el proyecto que legitima la expropiación, no el lugar donde éste haya de realizarse."

Y no puede aceptar esta Sala el argumento que se hace en el motivo sobre la interpretación de las determinaciones del Plan urbanístico en referencia a que se considera el mencionado Parque Natural como un sistema general y que solo son sistemas generales, conforme a la propia normativa del Plan, los terrenos destinados a parque público; porque lo que se impone es que el planeamiento determine ( artículo 10 de la Ley de Ordenación de Andalucía ), cuando sea procedente, la delimitación de las zonas que deban ser preservadas del proceso de transformación, precisamente por la existencia de valores, entre ellos, los medioambientales. Y en el caso de autos, como hemos visto, no es que fuese esa una consideración del planificador urbanístico, sino que le venía impuesto por la planificación territorial de superior rango, lo cual no comporta, como se pretende por la expropiada, que los terrenos han de constituir un Parque Público en el sentido que se establecía en el viejo Reglamento de Planeamiento de 1978 y en la mencionada Ley Andaluza, porque la determinación de esas dotaciones tiene una específica regulación que ha de estar en función incluso de las mismas determinaciones generales del planeamiento ( artículo 10.1º.A.c. de la Ley citada ), lo que no es el caso de autos. Y es que, en definitiva y como acertadamente razona la Sala de instancia, no todo sistema general puede llevar a la aplicación de la mencionada doctrina jurisprudencial, porque lo importante para su aplicación es que el referido sistema general sirva para crear ciudad y en el caso de autos todas las determinaciones que se imponen en el planeamiento urbanístico y en el de superior rango que afecta a los terrenos, llevan a la conclusión de que precisamente lo que se pretende es excluir los terrenos del proceso de transformación, excluyendo la posibilidad de crear ciudad.

Y en el sentido expuesto debe traerse a colación lo que ya declaramos en las sentencias que se cita en la de instancia, las de esta Sala de 9 de marzo y 13 de abril de 2005 ( recursos de casación 5334 y 4739/2001 ), a las que sería de añadir lo que declaramos en la más reciente de 7 de diciembre de 2011, dictada en el recurso de casación 323/2008, en que para un supuesto similar al de autos, también la determinaciones del planificador para un Parque ya en el mismo Plan General de Ordenación urbana, concluimos que "a pesar de su carácter formal como sistema general metropolitano, entiende que no es aplicable la doctrina jurisprudencial de sistemas generales que crean ciudad, por cuanto debe prevalecer la naturaleza propia de suelo no urbanizable por ser un parque forestal protegible como reserva natural, con los usos limitados que permite la normativa aplicable y que por ello, al igual que el supuesto que se estudia en las sentencias invocadas, no puede entenderse que cree ciudad sino que sirve a la ciudad, en el sentido de que se preserva de aquella labor en interés y servicio de la metrópoli..., lo que lleva a la conclusión que al margen de su consideración formal como sistema general, lo cierto es que ha de estarse a la verdadera naturaleza rústica del suelo afectado, según la justificación ofrecida, naturaleza que además es la propia teniendo en cuenta la regulación establecida en el artículo 9 de la ley 6/98 sobre el suelo no urbanizable, o las propias determinaciones contenidas a estos efectos en el artículo 24 del Reglamento de Planeamiento , en los que se contempla, en suelo no urbanizable, los espacios que requieren de una especial protección en razón a sus valores agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores paisajísticos, históricos o culturales o para la defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico, espacios que difícilmente pueden corresponderse con los proclamados en el artículo 25 del citado Reglamento relativos a sistema general de espacios libres, en concreto parques urbanos públicos, pues aquellos no tienen como finalidad la articulación urbana del municipio o la metrópoli sino precisamente sustraer los terrenos del proceso urbanizador por su especial protección, en cumplimiento de los preceptos legales anteriormente mencionados."

Lo expuesto lleva a confirmar la argumentación que se contiene en la sentencia de instancia y considerar que los terrenos de autos no puede estimarse que estaban destinados a un sistema general que sirve para crear ciudad y, por tanto, no podrían valorarse como suelo urbanizable, debiendo desestimarse el motivo primero del recurso.

Por lo que se refiere al segundo motivo del recurso, como ya vimos, se articula de manera subsidiara para el supuesto de que no prosperase el primero, como hemos concluido, y postula la vulneración del ya mencionado artículo 26 de la Ley de valoraciones de 1998. En la fundamentación del motivo se sostiene que la reducción que se hace en la sentencia de instancia en relación con el valor que a los terrenos había asignado la Comisión de Valoraciones, en la condición de suelo no urbanizable y valorados por el método de comparación, vulnera el mencionado precepto, en cuanto se considera que la aplicación del coeficiente corrector por valores medioambientales que considera el mencionado acuerdo no es incompatible con el método de comparación, siempre y cuando las fincas que se toman como referencia no tengan una identidad absoluta, dejando margen al órgano colegiado de valoración para aplicar dicho coeficiente de corrección. Se añade a ello que se hace una valoración arbitraria de la prueba, porque no existe más prueba sobre la improcedencia de aplicación del mencionado coeficiente corrector que la alegación que se hace por la defensa municipal.

Suscitado el debate en la forma expuesta es necesario comenzar por recordar que, conforme resulta de los fundamentos transcritos de la sentencia, lo que se razona por el Tribunal sentenciador es que si la Comisión de Valoración calcula el valor de los terrenos por el método de comparación que imponía el artículo 26- 1º de la ya mencionada Ley de valoraciones, y dicho método exigía tener en cuenta que se utilizaban de comparación finca análogas --- "en el régimen urbanístico, la situación, tamaño y naturaleza de las citadas fincas en relación con la que se valora, así como, en su caso, los usos y aprovechamientos de que son susceptibles" ---, debe considerarse que las fincas que utiliza de comparación como fincas análogas por la Comisión tienen ya incorporado en el precio que se toma de referencia ese valor medioambiental y, por tanto, la aplicación del coeficiente comporta una duplicidad en la valoración.

En ese sentido es necesario recordar, por otra parte, la decisión adoptada por la Comisión de Valoración, que se funda en el informe emitido por su vocal técnico, que obra incorporado al acuerdo. Conforme a la propuesta del mencionado vocal ---ingeniero agrónomo--- se parte de un denominado valor intrínseco del suelo de 10.000 €/has, que se dice obtenido y en contra de lo que suele normal, no de la Encuesta Anual de Precios de la Tierra elaborada por la misma Administración Regional, porque se dice no existir para la comarca donde se ubican los terrenos expropiados, por lo que se acude a la media de las transacciones que ya fueron utilizadas en la hoja de aprecio de la Administración expropiante. Y así resulta en la mencionada hoja de aprecio (folios 280 y siguientes) que se parte de una valor medio de las transacciones utilizadas de 10.000 €/ha si bien se incrementa en 40 por 100, según la hoja de aprecio, "en función de su situación acceso" y en un 10 por 100 por actualización. Pues bien, lo que hace el técnico de la Comisión es acoger aquel valor básico, intrínseco, de 10.000 €/ha, y lo incrementa en otros 10.000 €/has, por "proximidad, emplazamiento y comunicaciones, etc.." . Y, por último, se incrementa en otros 12.102,62 €/has, por el "valor medioambiental" del terreno; cantidad esta última que se dice concluida de la aplicación de los criterios individuales que a los efectos de valorar el mencionado criterio medioambiental se establecía en la antes mencionada Encuesta de Valoración de la Administración.

Pues bien , lo que concluye la Sala de instancia es que la aplicación del regla contenida en el mencionado artículo 26.1º de la Ley de 1998 impedía acoger incremento alguno de aquel valor originario o intrínseco de los terrenos ---supondría aplicar a los terrenos el valor de 10.000 €/has---, sin incremento alguno por proximidad o demás circunstancias de ubicación, ni por valores medioambientales, porque entiende que la asimilación entre las fincas de comparación y la de autos ya tiene incorporadas esa circunstancias. No obstante, considera la Sala sentenciadora que, en la medida en que la misma Administración había aceptado un incremento de aquel valor por la ubicación de los terrenos, mantiene el mayor porcentaje que propone el acuerdo de la Comisión .pero excluye, como ya sabemos, el incremento por valor medioambiental.

A la vista de esas razones que se dan por la Sala de instancia debemos aceptar con la parte recurrente que la conclusión de la Sala de instancia no encuentra fundamento probatorio alguno y que se funda exclusivamente en la propia interpretación que se hace del método de comparación que se establecía en el mencionado artículo 26 de la Ley de Valoraciones . Es más, ha de concluirse que de los informes que constan en las actuaciones valorando los terrenos por el método de comparación es contrario, como hemos visto, a esa conclusión de un absoluto automatismo entre las fincas que sirven de comparación. De otra parte, es cierto que el mencionado precepto, al establecer el método de comparación, pretende imponer la condición de que ese contraste de valores reales de mercado que toma en consideración, sean similares, pero no con la identidad de que se parte en la sentencia, buena prueba de ello es que el Legislador no impone que entre las fincas de contraste y la que haya de valorarse exista identidad, sino que se "tendrán en cuenta" varias circunstancias que "justifiquen la analogía" . Pretender que ha de existir la más absoluta identidad y que, por tanto, se margina la posibilidad de que se puedan considerar circunstancias peculiares de la finca a valorar que la discriminen ---en mas o en menos--- con la que deba ser objeto de valoración, va contra la lógica del mismo precepto, que pretende partir de unos valores constatados en el mercado, pero que no quiere decir que sean inalterables porque el precepto no parte de finca absolutamente idénticas, sino "análogas", es decir, semejantes, conforme a la definición del Diccionario; semejanza que no implica necesariamente identidad. Y buen ejemplo de lo que se expone es el caso de autos en que la Sala hace dejación de los extensos y acertados razonamientos que se contienen en el informe del vocal técnico de la Comisión, que se integran en el acuerdo impugnado, sobre la apreciación de ese incrementos de la valoración de los terrenos de autos y del rigor para su determinación.

Pues bien, teniendo en cuenta que el precepto que sirve de fundamento a la fundamentación de la sentencia no comporta la exclusión que se considera en por la Sala de instancia y que no existe prueba alguna ---más bien todo lo contrario--- en que fundar la exclusión del valor apreciado por la Comisión de Valoraciones, el motivo debe ser estimado; en primer lugar, porque la ausencia de esa prueba en contra de lo decidido por el órgano de valoración hace prevalecer la presunción de acierto de tales acuerdos; en segundo lugar, porque la fundamentación de la exclusión en el mencionado precepto comporta una interpretación restrictiva por el automatismo de la aplicación de los valores contrarios a la analogía, además de reforzar la presunción de legalidad, deja sin margen para apreciar las peculiaridades del terreno a valorar, por lo que ha de rechazarse esa interpretación.

Las razones expuestas comportan la estimación del motivo segundo del recurso.

La conclusión del fundamento anterior obliga a casar la sentencia de instancia y, en consecuencia, que esta Sala proceda a dictar otra nueva en sustitución, en los términos en que ha sido planteado el debate, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Y a tales efectos han de servir los argumentos que se han expuesto en los anteriores fundamentos; es decir, que por lo expuesto en el fundamento tercero y conforme a lo que ya declaró la Sala de instancia, ha de rechazarse la pretensión inicial de la expropiada de que los terrenos se fijasen como urbanizables y, por tanto, procede desestimar el justiprecio que se reclamaba en su demanda, reducido en sus conclusiones a la vista del resultado de la prueba. De otra parte, y por los fundamentos expuestos en el fundamento tercero, ha de ser desestimado también la pretensión del Ayuntamiento en cuanto a la reducción del justiprecio fijado por la Comisión de Valoraciones en el acuerdo originariamente impugnado, debiendo mantenerse la valoración que se contenía en el mencionado acuerdo, que debe confirmarse.

La estimación del presente recurso de casación y la desestimación de ambos recursos contencioso-administrativos, determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , que no procede hacer concreta imposición de las costas de esta casación ni de las ocasionadas en la instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.