STS, 21 de Octubre de 2015

PonenteANGEL RAMON AROZAMENA LASO
ECLIES:TS:2015:4408
Número de Recurso268/2014
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución21 de Octubre de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Octubre de dos mil quince.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 268/2014, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 20 de noviembre de 2013 , dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 3707/2012, a instancia de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, contra la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones a entidades locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes.

Ha sido parte recurrida la GENERALIDAD DE CATALUÑA representada y defendida por el Letrado de su Servicio Jurídico.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 3707/2012 seguido en la Sección Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 20 de noviembre de 2013, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLO: 1º Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que son nulos de pleno Derecho el artículo 2 el inciso «y se iniciará de oficio mediante resolución aprobada por el titular de la Dirección General de Migraciones», los artículos 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25 y la Disposición Final Segunda. 2º En cuanto a las costas, cada parte soportará las causadas a su instancia y las comunes por mitad".

SEGUNDO

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado presentó con fecha 16 de diciembre de 2013 escrito de preparación del recurso de casación.

El Secretario Judicial de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó por diligencia de ordenación de fecha 23 de diciembre de 2013 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

TERCERO

La parte recurrente, presentó con fecha 4 de marzo de 2014 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó que estimando el presente recurso revoque la sentencia recurrida y en su lugar dicte otra por la que se declare la inadmisión del procedimiento por pérdida sobrevenida del objeto, al haberse dictada sobre la materia la sentencia del Tribunal Constitucional 26/2013 y subsidiariamente que el fallo parcialmente estimatorio se limite a declarar la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña respecto de los preceptos de la Orden recurrida que sean reproducción de los de la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio, "con los efectos previstos en el fundamento jurídico 8 de la .. Sentencia" del Tribunal Constitucional 26/2013 , según lo declarado por esta en el punto 1º del Fallo.

CUARTO

La GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada y defendida por el Letrado de su Servicio Jurídico, compareció y se personó como parte recurrida.

QUINTO

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por providencia de fecha 5 de junio de 2014, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

SEXTO

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, parte recurrida, presentó en fecha 6 de octubre de 2014 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala se sirva dictar sentencia por la que: "1º.- Declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de fecha 30 de noviembre de de 2013, dictada por la Sala "a quo" (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional, en autos del procedimiento ordinario núm. 3707/2012, con el resto de pronunciamientos favorables. 2º.- E imponga las costas al recurrente, según la Ley."

SÉPTIMO

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 20 de octubre de 2015, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones a entidades locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes y declara que son nulos de pleno derecho, del artículo 2, el inciso «y se iniciará de oficio mediante resolución aprobada por el titular de la Dirección General de Migraciones», y los artículos 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25 así como la Disposición Final Segunda.

La Orden impugnada derogaba la Orden TIN/2158/2008 y ésta fue objeto del conflicto positivo de competencia 9077/2008, en el que el Tribunal Constitucional ha dictado la Sentencia 26/2013, de 31 de enero . En esta Sentencia se estima en parte dicho conflicto y se declara la nulidad de los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 y la Disposición Final Segunda de la referida Orden TIN/2158/2008.

En su Fundamento de Derecho Segundo. 4º, la STC 26/2013 , al plantearse la pérdida de objeto del conflicto positivo por razón de haberse derogado la Orden TIN/2158/2008 por la Orden ESS/1744/2012 ahora impugnada, declara que ésta «reproduce, aun con una redacción diferente, las mismas cuestiones objeto de controversia» , por lo que concluye que ese conflicto de competencia mantiene vivo su objeto.

La sentencia de la Audiencia Nacional considera que una vez declarada por el Tribunal esa similitud, procede aplicar al presente recurso y a la Orden impugnada la doctrina de la STC 26/2013 si bien acomodando los preceptos a los que alcanza la declaración de nulidad.

La Orden TIN/2158/2008 había sido impugnada ante la misma Sala de la Audiencia Nacional en el recurso 336/2008, en el que recayó sentencia de 24 de julio de 2013 y en el Fallo de la misma se recoge el pedimento de la Abogacía del Estado en cuanto que se declara la pérdida sobrevenida de objeto de tal pleito, no tanto por razón de la citada Sentencia como por razón de su derogación por la Orden ahora impugnada.

Recoge la sentencia ahora recurrida:

"CUARTO.-Volviendo a la STC 26/2013 , la doctrina de ese Tribunal sobre esta materia puede sintetizarse así:

  1. Al indagar un título que atribuya competencia del Estado para regular las ayudas a entes locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, no se encuentra en la competencia estatal sobre inmigración ( artículo 149.1.2 de la Constitución ) pues la evolución del fenómeno inmigratorio impide configurar tal competencia estatal como un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales sectoriales de las Comunidades Autónomas.

  2. Tampoco en la competencia estatal sobre Hacienda general y deuda del Estado ( artículo 149.1.14 de la Constitución ) pues sobre tal material el Estado tiene competencia cuando regule las instituciones comunes a las distintas Haciendas, medidas de coordinación o la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales.

  3. Tampoco en la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas ( artículo 149.1.18º de la Constitución ) pues carácter bifronte del régimen local impide que el Estado pueda interesarse en el ejercicio de las competencias locales mediante el otorgamiento de subvenciones directas sin intervención autonómica.

  4. La conclusión es que estas ayudas se incardinan en las distintas áreas o segmentos de la acción pública en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, según la distribución constitucional de competencias existente en la materia.

  5. De esta manera entiende que el objeto de estas ayudas es más propio de la materia de asistencia social, materia que abarca una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, y que el artículo 148.1.20 de la Constitución considera que es una competencia autonómica, para lo que cita expresamente el artículo 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

  6. Que tal competencia sea exclusiva no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex art. 149.1 de la Constitución cuando concurran con las autonómicas, sea sobre el mismo espacio físico o sobre el mismo objeto jurídico. Aun así el artículo 149.1.1 no constituye una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento, por lo que no justifica que determinadas ayudas en materia de asistencia social sean competencia del Estado.

  7. Esto no impide que el Estado financie este tipo de acciones de fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pues en uso de su soberanía financiera puede asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo III del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la acción social o económica.

  8. El Tribunal Constitucional si admite la intervención estatal si bien limitada a la asignación de parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores, bien de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad.

  9. Finalmente y con remisión al Fundamento de Derecho 8º de la STC 13/1992 , declara que es competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional -objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso- y es competencia autonómica la gestión, tramitación, resolución y pago de las subvenciones y la regulación del procedimiento referido a estos aspectos.

    QUINTO.- Aplicando tal doctrina al caso de autos, hay que señalar que la Orden TIN/2158/2008 preveía que el objeto de las subvenciones, cuyas bases de concesión regulaba, era la realización de programas innovadores en materia de integración de los inmigrantes (artículo 1.2); la Orden ahora impugnada amplía el objeto al añadir la realización de programas innovadores encaminados a favorecer «la convivencia ciudadana que promuevan la gestión de la diversidad» (artículo 1.2). Tal precepto como los artículos 2 -primer inciso-, 3 y 4 son conformes a Derecho por haberse desestimado respecto de los correlativos de la Orden TIN 2158/2008 el conflicto (artículos 1, 2 y 3).

    SEXTO.- Por el contrario, y conforme a la STC 26/2013 , son nulos de pleno Derecho a tenor del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 los siguientes preceptos en cuanto que reproducen los ya declarados nulos por la referida Sentencia respecto de la Orden TIN/2158/2008 derogada por la ahora impugnada:

  10. Del artículo 2 el inciso «y se iniciará de oficio mediante resolución aprobada por el titular de la Dirección General de Migraciones».

  11. Artículos 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24 y, por razón de éste, los artículos 23 y 25 así como la Disposición Final Segunda. Tales preceptos se corresponden con los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 y la Disposición Final Segunda de la Orden TIN/2158/2008".

SEGUNDO

El Abogado del Estado invoca dos motivos de casación: en el primero denuncia, al amparo del artículo 88.1.c) LJCA la incongruencia y falta de motivación de la sentencia, con infracción de los artículos 24 y 120.3 CE , 33 , 65 y 67 LJCA y 218 LEC ; y, en el segundo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LJCA , por infracción de los artículos 9.2 , 138 , 148.1.20 , 149.1.1 y 149.1.2 de la Constitución , en relación con la jurisprudencia constitucional, relativa a los mismos y en particular las SSTC 26/2013 , 146/1986 , 247/2007 .

Veamos lo que alega en el primero:

Considera que yerra la sentencia recurrida al basar su fallo estimatorio en un único fundamento cual es el previo pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la sentencia 26/2013 referente a la Orden TIN/2158/2008. Así, entiende el Abogado del Estado que la sentencia de la Audiencia Nacional declara la nulidad de determinados preceptos de la Orden impugnada, fundándose en que los mismos "reproducen los ya declarados nulos por la referida sentencia (del Tribunal Constitucional 26/2013 , que estimó parcialmente el Conflicto presentado de competencia planteado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña) respecto de la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio, derogada por la ahora impugnada.

Sostiene que la sentencia objeto del presente recurso de casación incurre en una patente y manifiesta incongruencia y falta de motivación.

Considera que la sentencia del Tribunal Constitucional 26/2013 no anuló los correspondientes artículos de la Orden TIN/215812008 y mucho menos aún con el alcance con el que lo realiza la sentencia de la Audiencia Nacional objeto del presente recurso. La sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia 9077/2008 , planteado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra la Orden TIN/2158/2008, declara en el punto 1° del fallo que: "... con los efectos previstos en el fundamento jurídico 8 de la presente Sentencia, que vulneran las competencias de la Generalitat Cataluña la resolución referida (de 11 de agosto de 2008) y los artículos .... de la orden referida" (Orden TIN/2158/2008).

Así lo que la sentencia hace es declarar que dichos preceptos invaden las competencias de la Generalidad de Cataluña. Ello en los términos y con los efectos previstos en el razonamiento jurídico 8 de la sentencia.

Alega que es totalmente incongruente con el razonamiento empleado por la sentencia de la Audiencia Nacional (aplicación del criterio recogido en la sentencia del Tribunal Constitucional 26/2013 ), que dicha sentencia dicte un fallo que es radicalmente diferente del contenido en la propia sentencia del Tribunal Constitucional, que, según dice, se limita a aplicar y declara la nulidad de determinados artículos de la Orden recurrida, cuando ello no fue declarado por la sentencia del Tribunal Constitucional, sin ninguna mención, además, a que la declaración de la competencia en favor de la Generalidad de Cataluña lo es en los términos concretos del razonamiento jurídico 8 de la sentencia del Tribunal Constitucional.

Entiende que lo procedente es que la sentencia de la Audiencia Nacional, tras la sentencia del Tribunal Constitucional, hubiese declarado la pérdida sobrevenida de objeto del procedimiento, al existir un pronunciamiento sobre la materia del Tribunal Constitucional, aplicable a la Orden objeto de recurso, toda vez que el Tribunal Constitucional ha declarado inequívocamente la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre determinadas materias objeto de regulación por la Orden, en los términos indicados por el fundamento jurídico 8.

Y añade que esta es la solución que para casos similares ha adoptado, por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencias de 9 de octubre de 2013 ( Sección 8 PO 953/2008 ) y de 30 de octubre de 2013 ( Sección 6 PO 95/2010 ).

En todo caso y subsidiariamente, el pronunciamiento parcialmente estimatorio de la sentencia recurrida, tenía que haberse limitado a reproducir el fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional, en el que dice fundarse y en vez de declarar la nulidad total de determinados preceptos de la orden recurrida, debía, en aras de un principio congruencia en la formación del juicio interno de la sentencia, haber declarado lo mismo que la sentencia del Tribunal Constitucional 26/2013 , esto es que la competencia en las materias reguladas en dichos preceptos, correspondía a la Comunidad Autónoma de Cataluña, en los términos concretamente expresados en el fundamento de derecho 8 de la sentencia.

TERCERO

Y, en el segundo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LJCA , por infracción de los artículos 9.2 , 138 , 148.1.20 , 149.1.1 y 149.1.2 de la Constitución , en relación con la jurisprudencia constitucional, relativa a los mismos y en particular las SSTC 26/2013 , 146/1986 , 247/2007 , se limita a decir que la sentencia recurrida al declarar la nulidad de determinados artículos de la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, infringe los mencionados preceptos sobre reparto competencial, fundándose para ello, en una sentencia del Tribunal Constitucional que se limita a declarar la invasión de competencias de la Generalidad de Cataluña y que ha efectuado al contraste de constitucionalidad exclusivamente en relación con el Estatuto de Autonomía de Cataluña, sin cuestionar la posible contradicción de las normas con las competencias asumidas por otras Comunidades Autónomas.

No se ha efectuado un análisis de la titularidad de las competencias en cada Comunidad Autónoma, lo que exige, dada la variedad de las competencias asumidas, un estudio particularizado caso por caso.

Por otra parte, si atendemos a las concretas consideraciones efectuadas por el fundamento jurídico 8 de la Sentencia del Tribunal Constitucional, al que ordena atender el propio fallo de la misma, puede contemplarse que en cada uno de los apartados en los que se analizan los diferentes preceptos de la Orden, el Tribunal Constitucional siempre emite el mismo juicio y es que dichos preceptos lo que infringen son las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

El Abogado de la Generalidad de Cataluña rebate pormenorizadamente en su escrito de oposición los motivos alegados por la Abogacía del Estado.

CUARTO

Examinamos el primer lugar el motivo de recurso formulado al amparo del artículo 88.1.c) LJCA por incongruencia y falta de motivación de la sentencia, esto es el quebranto de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Como recuerda esta Sala en sentencia de 30 de octubre de 2014 -recurso de casación 421/2014 -, para resolver el motivo resulta oportuno subrayar que el Tribunal Constitucional ha dicho que la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones ( STC 36/2006, de 13 de febrero ).

La citada doctrina distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas ( STC 189/2001, 24 de septiembre ). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que no es preciso una respuesta explícita y pormenorizada de todas las cuestiones planteadas no sustanciales ( STC 51/2010, de 4 de octubre , FJ 3º.), salvo que estemos ante una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes ( STC 24/2010, 27 abril FJ 4º) en que no cabría la respuesta conjunta y global. E insiste en que es una categoría legal y doctrinal cuyos contornos no corresponde determinar al citado máximo intérprete constitucional ( STC 8/2004, de 9 febrero ). Cabe, además, una respuesta de forma tácita o implícita obtenida del conjunto de razonamientos ( STC 29/2008, de 20 de febrero ). No cabe un desajuste entre el fallo y las pretensiones de las partes que contravenga los razonamientos expuestos para decidir ( STC 114/2003 de 16 de junio ). Si se desatiende un aspecto con posible incidencia en el fallo puede darse lugar a una denegación de justicia ( STC 24/2010, de 27 de abril , FJ4).

Constatamos que no es necesaria una correlación literal entre el desarrollo argumentativo de los escritos de demanda y de contestación y el de los fundamentos jurídicos de la sentencia. Podemos, por ello, resumir la doctrina de esta Sala sobre la materia en:

  1. Se incurre en el vicio de incongruencia tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda ( Sentencias de 8 de julio de 2008, rec. casación 6217/2005 , 25 de febrero de 2008 , rec. casación 3541/2004, 23 de marzo de 2011, recurso de casación 2302/2009), es decir la incongruencia omisiva o por defecto que conculca el art. 67 LJCA que obliga a decidir sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso; como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, o sea incongruencia positiva o por exceso ( Sentencias de 24 de mayo de 2010 , rec. casación 6182/2006, 23 de diciembre de 2010, rec. casación 4247/2006).

  2. El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes ( Sentencia de 17 de julio de 2003, rec. casación 7943/2000 ). En consecuencia el principio "iuris novit curia" faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altera la pretensión ni el objeto de discusión.

  3. Es suficiente con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( Sentencia de 3 de noviembre de 2003, rec. casación 5581/2000 ). Cabe, por ello, una respuesta global o genérica, en atención al supuesto preciso, sin atender a las alegaciones concretas no sustanciales.

  4. No incurre en incongruencia la sentencia que otorga menos de lo pedido, razonando porqué no se concede el exceso ( Sentencia de 3 de julio de 2007, rec. casación 3865/2003 ).

  5. No cabe acoger un fundamento que no se refleje en la decisión ya que la conclusión debe ser el resultado de las premisas establecidas ( Sentencia de 27 de enero de 1996, rec. de casación 1311/1993 ).

  6. Es necesario que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y razonable con la parte dispositiva o fallo, para no generar incoherencia interna que de lugar a contradicción entre el fallo de la sentencia y los fundamentos que justifican su decisión ( Sentencias de 23 de abril de 2003, rec. de casación 3505/1997 , 29 de mayo de 2007 , rec. casación 8158/2003). Contradicción entre fallo de la resolución y su fundamentación reputada por el Tribunal Constitucional defecto de motivación lesivo del derecho a la tutela judicial efectiva y no vicio de incongruencia ( STC 127/2008, de 27 de octubre , FJ2), si bien este Tribunal (Sentencia de 4 de noviembre de 2009, recurso de casación 582/2008 , FJ4º) reputa incongruencia interna la contradicción entre lo que se razona y lo que se decide derivada de error evidente en la redacción de un párrafo caracterizado por recaer sobre la circunstancia de la que depende la decisión del proceso.

Si atendemos a la doctrina acabada de exponer -conforme, entre otras, a la citada STS de 30 de octubre de 2014 (recurso de casación 421/2014 )- el motivo no puede prosperar en razón de que no se ha producido incongruencia en el sentido de la jurisprudencia. En efecto la sentencia cuestionada sin duda responde a la pretensión formulada en la instancia por la entonces recurrente -GENERALIDAD DE CATALUÑA- y acoge los argumentos desplegados por la misma atendida la incidencia que respecto a la Orden cuestionada tiene la tantas veces citada STC 26/2013, de 31 de enero . Y, a la vista de la misma, desestima la pretensión desestimatoria de la Abogacía del Estado y viene a rechazar los argumentos empleados por ésta, sin duda porque los mismos coinciden en buena medida con los empleados en el propio conflicto de competencia núm. 9077/2008 planteado por la Generalidad contra la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones a entidades locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes y contra la Resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, y resuelto a favor de la misma conforme a la abundante doctrina del Tribunal Constitucional que allí se recoge y que ahora reitera en sede casacional la Generalidad así como las sentencias de la propia Audiencia Nacional favorables a las pretensiones de la Generalidad en asuntos similares -que no citamos ahora- y las de esta Sala de 16 de diciembre de 2011 -recurso de casación 6507/2009- que anuló la Orden TAS/592/2008, y de 12 de junio de 2012 que estimó el recurso de casación 6513/2009 también de la Generalidad y anuló la Orden TAS/421/2008.

A la vista de las anteriores consideraciones, con cualquier lectura que se haga de la sentencia recurrida aquí, no puede haber duda jurídica que la sentencia objeto de recurso se pronuncia de manera suficiente y explícita sobre la pretensión planteada por la Generalidad y resuelve, exclusivamente, en función de los alegatos expuestos por las partes en la instancia.

Y si la sentencia no se ha pronunciado expresamente sobre alguno de los argumentos aducidos por la Abogacía del Estado, si lo hizo implícitamente al exponer las razones que justificaban la aplicación de la STC 26/2013 . Y, con arreglo a la doctrina más arriba expuesta, no era preciso una respuesta pormenorizada sobre todas las cuestiones planteadas cuando lo sustancial era la incidencia de la STC, independientemente de la causa en que pretendiera apoyarse, por lo demás ampliamente respaldada por otras resoluciones del Tribunal Constitucional.

Según la Abogacía del Estado la incongruencia de la sentencia recurrida se daría por la circunstancia de que la sentencia del Tribunal Constitucional no habría anulado la Orden TIN/2158/2008. Pero eso fue consecuencia, precisamente de haberse derogado antes de dictarse dicha sentencia la Orden TIN/2158/2008 y, a pesar de ello, el Tribunal Constitucional no declaró la pérdida de objeto del conflicto de competencias por cuanto (tal como ya se ha transcrito) entendió que la Orden que la sustituía (la impugnada en les presentes actuaciones, Orden ESS/1744/2012) venia a regular igual lo mismo que tenía pendiente de resolver en el conflicto de competencia de referencia. Es eso (no puede anularse una norma que ya no es vigente) lo que justifica que la STC 26/2013 se limite a declarar la titularidad de la competencia de la Generalidad, reseñando la inconstitucionalidad de los artículos que vulneran dicha competencia.

En consecuencia, por imperio de la ley, la Audiencia Nacional, en la sentencia aquí recurrida, se limitó a trasladar la doctrina del Tribunal Constitucional, confirmando los artículos que dicho Tribunal Constitucional había decidido que no invadían las competencias de la Generalidad de Cataluña y, a su vez, constatando que, ante la misma regulación, debía declararse la ilegalidad de los preceptos vulneradores del llamado bloque de constitucionalidad (Constitución española y Ley orgánica reguladora de la autonomía catalana).

Tampoco las sentencias del TSJ de Madrid, invocadas por la Administración del Estado y que quedaron citadas, tienen incidencia en este asunto, por referirse a recursos que afectaban a convocatorias concretas de subvenciones, cuando previamente ya habían sido anuladas las correspondientes órdenes de cobertura de las mismas. Y, en todo caso, no podrían vincular a la sentencia de la Audiencia Nacional, ni tampoco, lógicamente, a esta Sala.

La sentencia impugnada se pronuncia de forma clara sobre la nulidad de la orden interesada por la entonces actora y, obviamente, rechaza la pretensión de la parte allí demandada que solicitó la confirmación de la indicada orden; y aborda decididamente la cuestión y, de manera implícita pero inequívoca, rechaza los argumentos de la Abogacía del Estado.

A la vista de cuanto queda expuesto, es evidente que la sentencia impugnada no ha dejado de abordar la cuestión suscitada, por lo que no hay incongruencia alguna.

Debe igualmente rechazarse la denunciada falta de motivación de la sentencia recurrida.

Este motivo -o submotivo- que, con amparo en el artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , denuncia el quebrantamiento de los principios esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en el que se imputa a la resolución recurrida falta de motivación por ampararse exclusivamente, en la STC 26/213 tampoco puede prosperar.

A través del motivo que se analiza la parte recurrente no imputa propiamente a la sentencia recurrida su falta de motivación, sino que expresa su discrepancia con la solución que adopta por considerar que no se ajusta a la STC 26/2013 . Por ello, la sentencia no incurre en el vicio denunciado, al abordar con precisión el thema decidendi en los términos que quedaron reseñados y resolver el litigio a tenor del criterio sentado por la STC 26/2013 dictada en un supuesto similar -prácticamente idéntico- al que ahora se analiza, al examinar entonces la Orden TIN/2158/2008, de 18 de julio y ahora la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, por la que precisamente se deroga la anterior.

De esta forma, los jueces a quo justifican debidamente su decisión estimatoria, y explican igualmente porqué, igual que hizo el TC, decidieron no declarar sin objeto el recurso.

La lectura de la sentencia de la cual se pretende su casación permite deducir el juicio valorativo de la Audiencia Nacional para llegar a su fallo y contiene la necesaria y suficiente motivación, pero, además, en todo caso, no existe desajuste entre la decisión contenida en su parte dispositiva y las pretensiones articuladas en la instancia.

En definitiva, la sentencia que se impugna en casación, recogiendo la doctrina del Alto Tribunal, no incurre en ningún vicio de falta de motivación ni de incongruencia y, por tanto, cabe desestimar totalmente el alegato en dicho sentido.

Es obvio que la eventual disconformidad a Derecho de aquella resolución no la hace inmotivada, como se pretende en este motivo de casación, lo que obliga a determinar si la conclusión obtenida en tal sentencia infringe la normativa aplicable y la jurisprudencia que la interpreta en los términos que se denuncian en el motivo de impugnación alegado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción . Y es lo que vamos a ver a continuación.

QUINTO

Así, el segundo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LJCA , denuncia la infracción de los artículos 9.2 , 138 , 148.1.20 , 149.1.1 y 149.1.2 de la Constitución , en relación con la jurisprudencia constitucional, relativa a los mismos y en particular las SSTC 26/2013 , 146/1986 y 247/2007 .

Lo cierto es que este motivo apenas aparece desarrollado, en los términos que antes transcribimos en su práctica integridad (Fundamento de Derecho Tercero) y ante tan escueta argumentación bastaría con remitirse a la propia STC 26/2013 para rechazar el mismo.

En efecto, son numerosas las resoluciones judiciales que dan la razón, en esta materia, a la Generalidad de Cataluña.

Así cabe destacar la STS de 18 de junio de 2012 -recurso de casación 6513/2009 - que reitera otra STS anterior de 16 de diciembre de 2011, y que en su Fundamento de Derecho Sexto recoge:

"SEXTO.- La estimación del primer motivo hace innecesario el examen del segundo.

No obstante cabe añadir que en la reciente STC 178/2011, de 8 de noviembre , publicada en el BOE de 7 de diciembre insiste el máximo intérprete constitucional resolver el conflicto positivo de competencia 5250/2005 promovido por la Generalidad de Cataluña contra la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales en su reiterada doctrina según la cual "el poder de gasto del Estado no puede concretarse y ejercerse al margen del sistema constitucional de distribución de competencias, pues no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado" ( STC 13/1992, de 6 de febrero , FJ 4, con remisión a otras), hay que señalar que en esta misma STC 13/1992 , FJ 8, determinamos que, según sea el reparto constitucional de competencias en la materia de que se trate, las subvenciones estatales que se establezcan deben reconducirse a algunos de los cuatro supuestos que allí se describen, con las consecuencias en el reparto competencial que también allí se expresan. (FJ 5º). Procede luego a analizar los supuestos primero o cuarto al tratarse de subvenciones propias de la materia "asistencia social".

Recalca al final del FJ Sexto que su doctrina "sobre el instrumento normativo en el que se han de contener las subvenciones estatales que se instrumenten en materias en las que el Estado ostente la competencia para dictar normas básicas ha considerado inadecuado que una vez fijado el régimen subvencional básico en norma de rango adecuado -ley o real decreto- se continúe reformulando dichas bases a través de normas de rango inferior ( STC 213/1994, de 14 de julio , FJ 10). Por tanto, con mayor rigor hemos de rechazar ahora la reformulación de cualquiera de los aspectos nucleares de las subvenciones -en este caso, las características de los programas asistenciales- a través de resoluciones de desarrollo de la orden ministerial en aquellas materias en las que el Estado carece de título genérico o específico de intervención, como es el caso".

Y concluye en su FJ séptimo que "a partir de los criterios contenidos en el fundamento jurídico 8 a) de la STC 13/1992 . Por tanto, consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional -objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso- mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos, ya que es doctrina reiterada de este Tribunal que "las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común (por todas, STC 98/2001, de 5 de abril , FJ 8, con cita de la STC 227/1998, de 26 de noviembre , FJ 32)" ( STC 188/2001, de 20 de septiembre )".

Se reafirma, pues, la doctrina ya invocada por la Generalidad en el presente recurso, en el segundo motivo que analiza el orden constitucional de distribución de competencias en materia de asistencia social y actividad subvencional respecto a la exclusividad de la misma en cuanto a la fijación de las bases para la distribución y control de las ayudas aunque el Estado pueda determinar el montante".

Por su parte, la STC 227/2012, de 29 de noviembre de 2012 , resuelve el conflicto positivo de competencia 1908-2006, planteado por la Generalidad de Cataluña en relación con la Orden TAS/3441/2005, de 2 de noviembre, por la que se establecían las bases reguladoras y se convocaba, para el año 2005, la concesión de subvenciones a municipios y mancomunidades de municipios para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes. Y donde se analizan las competencias sobre condiciones básicas de igualdad, inmigración, hacienda general y deuda del Estado, fomento de la investigación científica y técnica, bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y asistencia social y sobre los preceptos reglamentarios estatales que vulneran las competencias autonómicas de gestión de las subvenciones ( STC 13/1992 ). Consta un voto particular aún más favorable a las tesis de la Generalidad por considerar que había de estimarse integramente el conflicto de competencia.

Y cuyo fallo dispone lo siguiente:

«Estimar parcialmente el presente conflicto positivo de competencia y declarar, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 8 de la presente Sentencia, que vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña los siguientes preceptos de la Orden TAS/3441/2005, de 2 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca, para el año 2005, la concesión de subvenciones a municipios y mancomunidades de municipios para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes: artículos 1, en el inciso «y la convocatoria de concesión, en régimen de concurrencia competitiva, en el año 2005»; 4; 6; 7. en cuanto al establecimiento del baremo aplicable; 8; 9: 10; 11; 12; 13 y 14, la disposición final segunda y los anexos I, II y III».

En términos similares la STC n° 154/2013 , de 10 de septiembre de 2013 , recaída en el conflicto positivo de competencia 9076- 2008, planteado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con la Resolución de la Dirección General de Inmigración de 14 de julio de 2008, por la que se convocaban subvenciones públicas para habilitación de plazas de alojamiento para inmigrantes. Y donde se analizan las competencias sobre condiciones básicas de igualdad, inmigración, hacienda general, régimen jurídico de las Administraciones públicas y asistencia social y las disposiciones reglamentarias estatales que vulneran las competencias autonómicas de gestión.

A mayor abundamiento, destaca la Generalidad que durante el año 2014, el Tribunal Constitucional ha continuado dictando dos nuevas sentencias sobre esta materia. La STC 33/2014, de 27 de febrero , que estima en parte el conflicto de competencia planteado contra la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004; y la STC 78/2014, de 28 de mayo , que estima el recurso interpuesto por la Xunta de Galicia contra la Resolución de 16 de julio de 2009, de convocatoria de subvenciones a municipios.

La primera sentencia, STC 33/2014 , resuelve un recurso interpuesto contra la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004. En lo que aquí interesa, se impugnaba la partida del presupuesto destinada al programa 3133 «Atención a inmigrantes y refugiados», que incluía ayudas para estos colectivos e inversiones.

La sentencia en sus fundamentos jurídicos 4 y 5, reitera y consolida su doctrina sobre la distribución competencial sobre subvenciones aplicada a los programas destinados a la integración de inmigrantes.

En su fundamento jurídico 4, se lee lo siguiente:

"No obstante lo anterior, en lo que se refiere concretamente al programa 3133 sobre atención a inmigrantes y refugiados, no es posible aplicar el mismo razonamiento. En efecto, puesto que debemos descartar la posibilidad de fundamentar las ayudas para inmigrantes en los títulos competencia/es reservados al Estado en los diferentes apartados del art. 149.1 CE , en este concreto supuesto si es posible realizar el encuadramiento de las ayudas desde el punto de vista del respeto al orden de competencias.

En efecto, sí bien el Estado ostenta competencia en materia de inmigración en virtud del art. 149.1.2 CE , tuvimos, sin embargo, ocasión de señalar que «la evolución del fenómeno inmigratorio en España impide configurar la competencia estatal ex art. 149.1.2 CE como un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población migratoria, en relación con la cual han adquirido especial importancia las prestaciones de determinados servicios sociales y las correspondientes políticas públicas (educación, asistencia social, sanidad, vivienda, cultura, etc.)» (STC 3112010, de 28 de junio, FJ 83). Ello supone que «si al Estado ha de corresponder, con carácter exclusivo, la competencia en cuya virtud se disciplina el régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante y atiende a las circunstancias más inmediatamente vinculadas a esa condición, a la Generalitat puede corresponder aquella que, operando sobre el extranjero así cualificado se refiere estrictamente a su condición como trabajador en la STC 3112010, de 28 de junio, FJ 83), en este caso, como perceptor de asistencia social en Cataluña. Por tanto, los fondos consignados al IMSERSO, entidad gestora adscrita, al hoy Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, en el programa 3133 son encuadradles, por su finalidad, en la materia asistencia social, sin que en este concreto supuesto, el Estado ostente un titulo competencia! específico o genérico de intervención. Así lo confirmamos en la STC 227/2012, de 29 de noviembre , cuando descartamos que unas ayudas que tenían como objeto el fomento de la integración de los inmigrantes pudiesen relacionarse con el título competencial ex art. 149.1.1 CE , pues, consideramos que no cabía apreciar conexión directa con «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» ya que. entre otras razones, al dirigirse las ayudas a la integración de inmigrantes extranjeros no se trataba de la igualdad de todos los españoles (FJ 5)".

Y, para no extendernos más en este punto nos remitimos al FJ 5 de la misma.

Por su parte, la STC 78/2014, de 28 de mayo , que estima el conflicto positivo de competencia 10694-2009, planteado por el Gobierno de la Xunta de Galicia con respecto, precisamente, a la resolución de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes de 16 de julio de 2009, por la que se convoca la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, incorpora los fundamentos jurídicos de la anterior sentencia a los argumentos que ya venía aplicando el mismo Tribunal Constitucional, para reiterar que no puede darse una gestión centralizada de las subvenciones en materia de integración de inmigrantes, analizando, siempre a favor de la Comunidad Autónoma, las competencias sobre condiciones básicas de igualdad, inmigración, hacienda general, régimen jurídico de las Administraciones públicas y asistencia social, concluyendo que dicha convocatoria de ayudas vulnera las competencias autonómicas de gestión de subvenciones.

Baste con recoger el último fundamento jurídico de la sentencia reseñada, donde se recuerda a la Administración del Estado que por "lealtad constitucional" , debería de evitar continuar con este mismo concreto tipo de actividad subvencional. Dice así:

«8. Procede declarar, a partir del razonamiento precedente, que la Resolución de 16 de julio de 2009, de la Dirección General de Integración de los inmigrantes, por la que se convoca para el año 2009 la concesión de subvenciones a municipios. mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, es inconstitucional en su totalidad, en cuanto viciada de incompetencia, por corresponder a la Comunidad Autónoma la gestión de tales subvenciones, en la que se inscribe su convocatoria. En cualquier caso. debemos pronunciarnos sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto. incurre la resolución objeto de conflicto, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 7511989, de 21 de abril; 1311992, de 6 de febrero; 7911992, de 28 de mayo, y 18611999, de 14 de octubre, entre otras), aquella ya ha agotado sus efectos y se podría afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión de la Xunta de Galicia ha de estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida.

No obstante, debemos recordar nuevamente lo que dijimos en la STC 208/1999, de 11 de noviembre , FJ 8, sobre la necesidad de que, para la plena realización del orden de competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se evite la persistencia de situaciones anómalas en las que sigan siendo ejercitadas por el Estado competencias que no le corresponden. Como afirmamos, «la lealtad constitucional obliga a todos» ( STC 209/1990, de 20 de diciembre , FJ 4) y comprende, sin duda, el respeto a las decisiones de este Alto Tribunal».

Además de la anterior doctrina emanada desde el Tribunal Constitucional, son numerosos los pronunciamientos judiciales dictados en esta Jurisdicción, respecto a resoluciones de la Administración General del Estado que, como la que constituía el objeto del recurso ordinario del cual traen causa las presentes actuaciones, no respetan el ejercicio de las competencias autonómicas, en el ámbito subvencional, en lo concerniente a esta misma materia (asistencia o servicios sociales). En este sentido, podemos remitirnos a las numerosas resoluciones de la propia Audiencia Nacional que reseña en su escrito de oposición la Generalidad de Cataluña y que son conocidas por las partes, bastando con mencionar ahora expresamente las dos sentencias antes citadas de esta Sala, de 16 de diciembre de 2011 -recurso de casación 6507/2009 - y 18 de junio de 2012 - recurso de casación 6513/2009 -

En conclusión, este segundo motivo formulado por la Abogacía del Estado debe rechazarse pues, como resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional, la sentencia recurrida se ha limitado a trasladar tal doctrina al caso concreto, en este caso a la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, como había hecho el propio Tribunal Constitucional pues la STC 26/2013 , al plantearse la pérdida de objeto del conflicto positivo por razón de haberse derogado la Orden TIN/2158/2008 por la Orden ESS/1744/2012 ahora impugnada, declara que ésta « reproduce, aun con una redacción diferente, las mismas cuestiones objeto de controversia », por lo que concluye que ese conflicto de competencia mantenía vivo su objeto.

SEXTO

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de casación interpuesto, lo que determina, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , la imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, fijamos en 4.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 20 de noviembre de 2013, dictada en el recurso núm. 3707/2012 , a instancia de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, contra la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones a entidades locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes. Con imposición de las costas a la parte recurrente, con el límite que fijamos en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Maria del Pilar Teso Gamella Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Angel Ramon Arozamena Laso, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.

22 sentencias
  • STS 930/2018, 5 de Junio de 2018
    • España
    • 5 Junio 2018
    ...contencioso-administrativo deducido por la Generalitat de Cataluña contra la Orden ESS/1744/2012, confirmada por la reciente STS de 21 de octubre de 2015 (casación 268/2014 En ese caso, a pesar de que lo único que se cuestionaba era la atribución del título competencial, el Tribunal Constit......
  • STSJ Islas Baleares 92/2022, 8 de Febrero de 2022
    • España
    • 8 Febrero 2022
    ...judiciales y extrajudiciales de esta parte [...]". Ante todo, es preciso insistir en que, como han recordado las SSTS de 30/10/2014 y 21/10/2015, recursos de casación números 421/201 y 268/2014, respectivamente, sobre la incongruencia la STC 36/2006 ya señaló que consiste en la ausencia de ......
  • STS 1760/2022, 23 de Diciembre de 2022
    • España
    • 23 Diciembre 2022
    ...la recurrente, también en este caso la Generalitat de Cataluña, en materia de asistencia social. En la misma línea, la sentencia de 21 de octubre de 2015 (recurso 268/2014) confirmó la nulidad declarada en la instancia de la Orden ESS/1744/2012, de 2 de agosto, por la que se establecen las ......
  • STSJ Comunidad de Madrid 556/2016, 17 de Octubre de 2016
    • España
    • 17 Octubre 2016
    ...integral en barrios con presencia significativa de población inmigrante. CUARTO Añadimos a lo anterior, como doctrina más cercana, la STS de 21.10.15(recurso casación 268/14-ROJ 4408/15 -, que razona cual " QUINTO.- Así, el segundo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LJCA, d......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR