STS, 15 de Octubre de 2015

PonenteJOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ
ECLIES:TS:2015:4333
Número de Recurso941/2014
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución15 de Octubre de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Octubre de dos mil quince.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 941/2014 interpuesto por la Procuradora doña Adela Cano Lantero en representación del COLEGIO PROFESIONAL DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA contra el Real Decreto 772/2014, de 12 de septiembre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Radioterapia y Dosimetría y se fijan sus enseñanzas mínimas. Ha comparecido como parte demandada la Administración General del Estado, representada y asistida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Procuradora doña Adela Cano Lantero en representación del COLEGIO PROFESIONAL DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA interpuso el 4 de diciembre de 2014 ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 772/2014, de 12 de septiembre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Radioterapia y Dosimetría y se fijan sus enseñanzas mínimas.

SEGUNDO

Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, trámite que verificó el 11 de mayo de 2015.

TERCERO

La parte demandante basa su demanda, en esencia, en los siguientes razonamientos:

  1. El artículo 2 y la Disposición adicional primera del Real Decreto impugnado incumplen lo dispuesto en el artículo 9.a) del Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio , por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo, ya que en él tan sólo se hace referencia al Nivel del Marco Español de Cualificaciones para la educación superior (en adelante, MECES) y no se indica ni el nivel en el Marco Español de Cualificaciones (en adelante, MECU) ni las correspondencias del Nivel 1 del MECES reflejado con los Marcos europeos (Marco Europeo de Cualificaciones para el Aprendizaje a lo Largo de la Vida (en adelante, EQF).

  2. El Real Decreto impugnado incumple el Derecho Comunitario ya que las titulaciones de los técnicos superiores quedan enmarcadas en 2.000 horas lectivas y 120 créditos ECTS frente al ámbito europeo en el que la mayoría de estas titulaciones están integradas en el marco universitario (180 - 240 créditos ECTS).

  3. El Real Decreto impugnado impide esta manera el ejercicio de la libre circulación de profesionales por el espacio europeo pues del Real Decreto impugnado se deduce un déficit de formación de salida, de forma que la titulación a la que se refiere el Real Decreto impugnado debería ser de Grado, sin que el MECES Técnico Superior N1 exista en Europa.

CUARTO

Según lo expuesto anteriormente es pretensión de la actora que se anule el artículo 2 del Real Decreto impugnado, ordenando a la Administración que incorpore en el mismo el nivel en el MECU, las correspondencias del Nivel 1 del MECES reflejado en el EQF, debiendo ser el 6 al objeto de poder homologarse con los demás títulos europeos, aumentando las horas lectivas a más de 2.000 y estableciendo unos créditos ECTS entre 180 y 240, con niveles en la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (en adelante, CINE) 6 y 7 y con una carga superior a los 2 años de formación (3-4 años).

QUINTO

Por Diligencia de ordenación de 12 de mayo de 2015 se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 28 de mayo de 2015 en el que, en síntesis alegó lo siguiente:

  1. Falta de legitimación activas del Colegio demandante conforme al artículo 19.1.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (en adelante, LJCA), legitimación que no puede basarse en el meros interés por la legalidad; además no razona cual es su interés que, en todo caso, no es evidente sino difuso.

  2. En cuanto al fondo, el MECU no está desarrollado y es voluntario en España, de ahí lo previsto en la Disposición Adicional primera impugnada; además la adecuación del MECES al EQF se hizo con posterioridad, con el Real Decreto 22/2015, de 23 de enero .

  3. Entiende que es una apreciación personal de la demandante que el nivel MECES debería equipararse al nivel 6 EQF y así expone cual es la normativa de cobertura del Real Decreto impugnado y los distintos informes evacuados durante el procedimiento de elaboración.

SEXTO

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni trámite de conclusiones por Diligencia se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo.

SÉPTIMO

Mediante Providencia de 23 de julio de 2015 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 13 de octubre de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Plantea la Abogacía del Estado la causa de inadmisibilidad del artículo 69.b) de la LJCA , en relación con su artículo 19.1.b), inciso final, que prevé la legitimación activa de aquellas entidades legalmente habilitadas para la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos. Sostiene la Abogacía del Estado que el interés de la demandante se sustenta en el mero mantenimiento de la legalidad, sin que la estimación de su demanda pudiera reportar un beneficio jurídico cierto a aquellos que representa como corporación.

SEGUNDO

La demandante es una corporación de Derecho público sujeta a la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales -más la correspondiente autonómica- y conforme a su artículo 1.3 ostenta la representación colectiva de los intereses de una profesión titulada, luego los intereses legítimos profesionales de los colegiados actuales y futuros. Para advertir en la acción impugnatoria ejercitada ese interés legítimo concretado en la obtención de un beneficio jurídico para la profesión que representa, hay que estar al objeto del Real Decreto impugnado y relacionarlo con la razón y alcance de la pretensión anulatoria.

TERCERO

Conforme a lo expuesto, la demandante pretende que el titulo de Técnico Superior en Radioterapia y Dosimetría deje de ser un título de Formación Profesional de nivel o grado superior para equipararse o convertirse en un título universitario de Grado, lo que afectaría obviamente a los actuales titulados; y como consecuencia de la mayor cualificación -también desde su planteamiento- se facilitaría la libre circulación en la Unión Europea de esos titulados. Procede, por tanto, rechazar la causa de inadmisibilidad al concurrir un interés legitimador concretado en esos beneficios jurídicos, luego no se está ni ante la mera defensa de la legalidad o ni de un interés difuso identificable, en muy buena medida, con la defensa de los principios rectores reconocidos en el Capítulo Tercero del Título Primero de la Constitución.

CUARTO

Entrando en el fondo del litigio los motivos de impugnación se estructuran de la siguiente forma:

  1. Se impugna el artículo 2 porque al identificar los elementos de la titulación le asigna, entre otros y en lo que ahora interesa, los siguientes: « Duración: 2000 horas...Referente en la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación: CINE-5b. Nivel del Marco Español de Cualificaciones para la educación superior: Nivel 1 Técnico Superior ». Según la demandante se infringe el artículo 9.a) del Real Decreto 1147/2011 ya citado que ordena que en esa descripción se incorpore el nivel MECU y la correspondencia del nivel MECES con los marcos europeos o EQF ya citado.

  2. El anterior motivo de impugnación conlleva la impugnación de la Disposición adicional primera que bajo epígrafe "Referencia del título en el marco europeo" prevé que « Una vez establecido el marco nacional de cualificaciones, de acuerdo con las recomendaciones europeas, se determinará el nivel correspondiente de esta titulación en el marco nacional y su equivalente en el europeo »; es decir, pospone la inclusión del nivel MECU.

  3. Infringe la libertad de circulación de los titulados españoles en el ámbito de la Unión Europea por razón del número de horas lectivas, créditos ECTS y del nivel 5B CINE asignado en España respecto de otros titulados de la Unión Europea.

  4. Como consecuencia de lo expuesto, la demandante pretende que en la descripción que se hace del título en el artículo 2 el nivel 1 MECES se relacione con el nivel 6 del EQF, que las horas lectivas superen las 2.000 y que se prevean entre 180 y 240 créditos ECTS, con niveles en la CINE 6 y 7 y con una carga superior a los 2 años de formación (3-4 años).

QUINTO

Antes de entrar en el enjuiciamiento de tales pretensiones hay que hacer dos precisiones, una sobre el alcance del enjuiciamiento que corresponde a esta Sala y otra sobre el sistema de cualificaciones referidas a la formación profesional de grado superior. Respecto de lo primero y a los efectos del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , debe recordarse que en esta jurisdicción se hace un juicio de legalidad y no de oportunidad respecto de la norma impugnada, no pudiendo confundirse lo que son razones de legalidad con sugerencias, opiniones, planteamientos de lege ferenda ; a su vez y relacionado con lo anterior, el artículo 71.3 de la LJCA impide a esta Sala que determine la forma en que han de quedar redactados los preceptos reglamentarios.

SEXTO

En cuanto a lo segundo, en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, la formación profesional de grado superior y la enseñanza universitaria se integran en la Educación Superior junto con otras enseñanzas que no son del caso. Respecto de la formación profesional de grado superior, el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales es un instrumento del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional cuya función es promover e integrar las ofertas de formación profesional. El Catálogo ordena por familias profesionales y niveles -hay un total de cinco niveles-, las distintas cualificaciones profesionales que identifica como más relevantes o significativas en el sistema productivo, atendiendo a las exigencias de competencia para el ejercicio de las distintas profesiones. En ese Catálogo el titulo litigioso pertenece a la familia sanitaria y tiene asignado el Nivel 3.

SÉPTIMO

En este panorama de cualificaciones nacionales incidieron los compromisos asumidos por España tras la Declaración de Bolonia de 1999 respecto del Espacio Europeo de Educación Superior, que para la convergencia europea en ese ámbito prevé el establecimiento de unos "marcos de cualificaciones nacionales" (Declaración de Bergen de 2005). Hay que hacer así referencia en España al MECES y al MECU ya citados; se diferencian en que el MECU comprende todo el sistema educativo desde le educación obligatoria mientras que el MECES la educación superior. Sí coinciden en su fin: informan a la sociedad, estudiantes y empleadores del contenido formativo y cualificación que aporta cada título para su comparación con el equivalente europeo, para lo que los gradúa niveles; en concreto el MECES prevé cuatro niveles: Técnico Superior, Grado, Máster y Doctor. Esos marcos nacionales son los que se corresponden en el ámbito europeo con el EQF que comprende ocho niveles.

OCTAVO

De lo expuesto se deduce un panorama ciertamente complejo, con distintos indicadores de cualificación que, en España, emanan de distintas instancias -el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales lo elabora el INCUAL y el MECES de la ANECA- pero aun así la omisión que se presenta como motivo de impugnación del artículo 2 del Real Decreto impugnado respecto de las previsiones del artículo 9.a) del Real Decreto 1147/2011 ya citado -lo que debe relacionarse con la Disposición adicional primera que pospone tal especificación-, carece de alcance anulatorio por las siguientes razones:

  1. El nivel MECU es el resultado de la suma del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y el MECES, y si bien se está ante distintos niveles a efectos informativos cabe deducir la correspondiente correlación: lo que en el MECES es el Nivel 1, es el Nivel 5 en el EQF y el Nivel 3 en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, de lo que se deduciría cuál es el nivel MECU. A estos niveles hay que añadir el Nivel 5B en el CINE según la Disposición adicional octava del Real Decreto 1147/2011 .

  2. El nivel asignado al título según MECES y su correlato según el EQF europeo se ha hecho en la Disposición final segunda del Real Decreto 22/2015 , ya citado, que modificó el artículo 4 del Real 1027/2011, de 15 de julio, que establece del MECES. Así dentro del MECES los títulos con Nivel 1 -caso de autos- se asimila al Nivel 5 del EQF.

  3. De esta manera, tal motivo de impugnación se formula en términos instrumentales pues omisión en cuanto tal no la hay y sí posposición de la fijación de tal elemento identificador, lo que finalmente se ha cumplido, luego se cumple su fin informador. El carácter instrumental de este motivo se evidencia en cuanto que el verdadero objetivo de la demanda es que el Nivel 1 MECES asignado a la titulación litigiosa se corresponda no con el nivel 5EQF sino con el 6, reajuste que extiende al nivel 5B CINE para que sea nivel 6 y al incremento de previsión de horas lectivas y créditos ECTS.

NOVENO

A partir lo dicho cobra sentido lo advertido respecto de los límites del control de la legalidad de las disposiciones generales pues la demandante no oculta que lo que pretende es rectificar el Real Decreto para dar una "salida natural" (sic) al título de Radioterapia y Dosimetría por razón de su déficit formativo, salida « que debería ser la consideración como grado», de ahí su queja de la falta de voluntad del Ministerio por «sacar las especialidades técnicas de la Formación Profesional » para que sea un título universitario. Se está, por tanto, ante pretensiones de lege ferenda : que el título litigioso pase a ser título universitario de grado.

DÉCIMO

El segundo motivo de legalidad se plantea de forma genérica y se concreta en que con los distintos niveles y cargas lectivas previstos para el título, los titulados españoles no pueden ejercer el derecho a la libre circulación y más en concreto que el Nivel 1 MECES no tiene correlativo en EQF. Esto último ya se ha visto que no es así y en cuanto a lo primero la actora debería haber asumido la carga procesal de razonar en qué medida, y según la normativa europea, los titulados españoles que representa ven impedida esa libre circulación según el régimen de habilitación para el ejercicio de profesiones tituladas y no de homologación de títulos, aspecto que en todo caso es ajeno al Real Decreto impugnado tal y como señala su Disposición adicional cuarta.1.

UNDÉCIMO

Centrado así el litigio en este punto, la demandante no ha razonado ni probado cómo a los efectos del sistema de habilitación o reconocimiento de cualificaciones profesionales en el ámbito europeo para el ejercicio de una profesión, a los titulados españoles en Radioterapia y Dosimetría se les impide u obstaculiza el ejercicio de su profesión en el ámbito de la Unión Europea, luego el ejercicio efectivo del derecho a la libre circulación de profesionales, luego prestación de servicios y establecimiento. Esto habría exigido como prueba la comparación de la cualificación exigible en el ámbito europeo para tal ejercicio del que se dedujese, por ejemplo, que fuera de España esa titulación no es de técnico superior, sino de grado.

DUODÉCIMO

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA se hace imposición de costas a la parte demandante por rechazarse todas sus pretensiones. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.

Por razón de todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

PRIMERO

Se rechaza la causa de inadmisibilidad planteada por la Abogacía del Estado.

SEGUNDO

Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del COLEGIO PROFESIONAL DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA contra el Real Decreto 772/2014, de 12 de septiembre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Radioterapia y Dosimetría y se fijan sus enseñanzas mínimas.

TERCERO

Se hace imposición de las costas a la parte demandante, con el límite establecido en el último Fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Jose Luis Requero Ibañez D. Francisco Jose Navarro Sanchis D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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