ATS 11/2015, 29 de Septiembre de 2015

PonenteCESAR TOLOSA TRIBIÑO
ECLIES:TS:2015:7778A
Número de Recurso9/2015
ProcedimientoConflicto de competencias
Número de Resolución11/2015
Fecha de Resolución29 de Septiembre de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Especial Art. 61 LOPJ

La Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, constituida por su Presidente y los Excmos. Sres. Magistrados anteriormente citados, dotados de la potestad jurisdiccional reconocida en la Constitución, dicta el siguiente:

AUTO

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Septiembre de dos mil quince.

En el conflicto negativo de competencia número 9/15 suscitado entre el Juzgado de lo Social número 1 de Reus (Tarragona), en los autos número 230/2014, frente al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de los de Tarragona, en el procedimiento ordinario número 197/2014, seguido a instancia de Dña. Belen contra el INSTITUTO CATALÁN DE ASISTENCIA Y SERVICIOS SOCIALES, sobre reconocimiento de Grado en situación de dependencia, dictada en el EXPEDIENTE NUM000 , concurren los siguientes:

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Dña. Belen , interpuso ante el Juzgado de lo Social, con fecha veintiséis de marzo de dos mil catorce, demanda contra la Resolución de 12 de febrero de 2014, que desestimaba la reclamación previa interpuesta contra la Resolución de 3 de enero de 2014, sobre Declaración de Grado I de Dependencia. Previa admisión a trámite de la misma, se dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal, por una posible cuestión de competencia que se resolvió por auto de veintitrés de abril de dos mil catorce, dictado en los autos nº 230/14, cuyo Dispongo expresaba textualmente: "Declarar la Incompetencia de este Orden Jurisdiccional Social, al no haber entrado en vigor la atribución competencial de la Ley 39/2006, de conformidad con la disposición final séptima , párrafo de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social . (...)"

SEGUNDO

El siete de mayo de dos mil catorce, la representación procesal de la recurrente presentó recurso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que se tramitó por las normas del Procedimiento Ordinario (nº 197/14). Contestada la demanda por el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, se dio nuevo traslado por si no fuera ésta la jurisdicción competente y, tras las alegaciones de las partes y el Ministerio Fiscal, el doce de enero de dos mil quince se dictó Auto en el que se acordaba " DECLARAR INCOMPETENTE a la Jurisdicción contencioso- administrativa para conocer del presente procedimiento. (...)". La recurrente formuló Recurso por defecto de jurisdicción y, tras los trámites de rigor, se elevaron las actuaciones a esta Sala de Conflictos.

TERCERO

Recibidos los autos necesarios y, concedida audiencia al Ministerio Fiscal, presentó Informe en el que considera " competente para la resolución de la cuestión litigiosa, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como acertadamente proclama el Juzgado de los Social" (sic.).

CUARTO

Por providencia de catorce de este mes, se señaló para la decisión del presente conflicto la audiencia del veintiocho de septiembre de dos mil quince, fecha en la que tuvo lugar, con observancia de las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. Cesar Tolosa Tribiño Magistrado de Sala,.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Para una mejor comprensión de la cuestión objeto de debate procede reproducir los principales preceptos tenidos en consideración para su resolución:

El artículo 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre establece: "Los órganos jurisdiccionales del orden social, por aplicación de lo establecido en el artículo anterior conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan.....o) igualmente las cuestiones litigiosas relativas a la valoración... así como sobre las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 1 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, teniendo a todos los efectos de esta ley la misma consideración que las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social".

El artículo 3 señala: "No conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social: f) De las impugnaciones de los actos administrativos en materia de seguridad social relativos a... así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social publica y en materias que no se encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2".

Por su parte la Disposición Final Séptima, apartado 2, establece: "Se exceptúa del plazo previsto en el apartado anterior la atribución competencial contenida en las letras o) y s) del artículo 2 en materia de prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia , cuya fecha de entrada en vigor se fijará en una ulterior ley, cuyo Proyecto deberá remitir el Gobierno a las Cortes Generales en la plazo de tres años, teniendo en cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicación de la Ley de Dependencia, así como la determinación de las medidas y medios adecuados para lograr una ágil respuesta judicial en estas materias".

En la exposición de motivos consta lo siguiente : "Otra de las cuestiones de mayor trascendencia en el ámbito laboral es la impugnación de los actos administrativos, singulares o generales, en materia laboral y de seguridad social y, en especial, de las resoluciones contractuales colectivas por causas objetivas, por lo que, por último, se especifica su atribución al orden social. Esta Ley pretende clarificar la jurisdicción competente sobre las esenciales materias relativas a la asistencia y protección social pública, asignando al orden jurisdiccional social, las relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad y las incluidas en la Ley 39/2006 de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, y continuando las restantes como objeto de conocimiento del orden contencioso- administrativo. Con ello se adapta la normativa procesal laboral a la doctrina constitucional en su interpretación de la protección social, conforme al artículo 41 de la Constitución y, de esta manera, la jurisdicción social queda configurada como el juez natural de todas las esenciales políticas públicas relativas a la protección social. No obstante, la entrada en vigor de la atribución competencial sobre las prestaciones de dependencia a favor del orden jurisdiccional social se demora en cuanto a su efectividad, concediendo a tal fin al Gobierno el plazo de tres años para que remita a las Cortes el correspondiente Proyecto de Ley, para poder tener en cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicación de la Ley de Dependencia en orden a una más ágil respuesta judicial.

No obstante se han mantenido las excepciones recogidas en la normativa concursal, así como la competencia del orden contencioso-administrativo con respecto a determinados actos administrativos en materia de seguridad social más directamente vinculados con la recaudación de las cuotas y demás recursos de la misma y la actuación de la Tesorería General de la Seguridad Social".

Del examen de los preceptos anteriormente transcritos, así como de la exposición de motivos, parcialmente reproducida, como señala la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, entre otras muchas en la sentencia de 17 de septiembre de 2013 (rcud. 2212/2012), resulta que:

" ... hasta la entrada en vigor de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, la competencia para conocer de las cuestiones relativas a asistencia y protección social públicas y, dentro de ellas, las referidas a la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, venía atribuida al orden contencioso-administrativo.

A este respecto hay que poner de relieve que la citada Ley no contiene disposición alguna respecto al orden jurisdiccional competente para conocer de las cuestiones derivadas de su aplicación.

El artículo 2 de la LPL , que establecía la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden social, no atribuía competencia alguna, en las cuestiones relativas a asistencia y protección social públicas, a los órganos del orden social.

Por su parte el artículo 3 de la LPL disponía que "No conocerán los órganos Jurisdiccionales del orden social ... de las resoluciones y actos, dictados en materia de inscripción de empresas así como en materia de liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social ".

De la exposición de motivos de la LRJS claramente resulta que la materia relativa a asistencia y protección social pública es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Las cuestiones incluidas en la Ley 39/2006 de 14 de diciembre, expresamente pasan a ser competencia del orden social, por habérselo atribuido la LRJS. La exposición de motivos textualmente consigna "...asignando al orden jurisdiccional social.... las incluidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre...continuando las restantes como objeto de conocimiento del orden contencioso- administrativo".

No cabe argüir que las prestaciones establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, tienen el carácter de prestaciones de Seguridad Social y, por lo tanto, su conocimiento es competencia del orden social, a tenor de lo establecido en el artículo 2 b) de la LPL .

Es cierto que la cuestión ha sido muy controvertida existiendo resoluciones judiciales contradictorias.

A favor de su consideración como prestaciones de Seguridad Social, se invoca:

- Las prestaciones del primer nivel contempladas en la Ley 39/2006 presentan las características de la acción protectora de la seguridad social, tal y como aparece configurada constitucional y legalmente, artículos 41 de la Constitución y 2.2 de la LGSS , respectivamente, por lo que estando ínsito en la dependencia la noción de situación de necesidad, ha de encuadrarse en las prestaciones de seguridad social que actúa ante " situaciones de necesidad " ( artículo 40 de la Constitución ).

- La propia Ley 39/2006, configura las prestaciones en ella establecidas como un derecho subjetivo que se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, siendo de carácter público.

- La jurisprudencia del TJUE, en especial la sentencia 5 de marzo de 1998, asunto Molenaak ; 8 de marzo de 2001 , asunto Janch; 21 de febrero de 2006 , asunto C - 286/03 y 1 de abril de 2008 , asunto C - 212/06 .

- La doctrina constitucional, especialmente la sentencia 239/02, de 11 de diciembre .

La Sala considera que, si bien las prestaciones reconocidas en la Ley 39/2006 pueden ser consideradas como prestaciones de seguridad social, siguiendo la línea interpretativa efectuada por el Tribunal Constitucional - STC 239/02, de 11 de diciembre de 2002 : "El articulo 41 CE , como antes recordábamos, consagra un sistema de protección social encomendado a los poderes públicos que tiene como eje fundamental, aunque no único, al sistema de seguridad social de carácter imperativo, el cual coexiste con otros complementarios" , de donde se concluye que el nivel no contributivo de la seguridad social puede complementarse y concurrir con las prestaciones reguladas en la Ley 39/2006- hasta tanto se cumplan las previsiones de la Disposición Final Séptima , apartado 2 de la LRJS , la competencia para conocer de las reclamaciones relativas a dicha ley es competencia de la jurisdicción contenciosa-administrativa, por las siguientes razones:

- La exposición de motivos de la Ley 39/2006 invoca los artículos 49 y 50 de la Constitución , que se refieren a la atención a personas con discapacidad y personas mayores y a un sistema de servicios sociales promovido por los poderes públicos para el bienestar de los ciudadanos, siendo así que el régimen público de Seguridad Social aparece contemplado en el artículo 42. Así señala el propio texto constitucional: "Si en 1978 los elementos fundamentales de ese modelo de estado del bienestar se centraban, para todo ciudadano, en la protección sanitaria y de la Seguridad Social, el desarrollo social de nuestro país desde entonces ha venido a situar a un nivel de importancia fundamental a los servicios sociales, desarrollados fundamentalmente por las Comunidades Autónomas, con colaboración especial del tercer sector, como cuarto pilar del sistema de bienestar para la atención a las situaciones de dependencia.

Por parte de las Administraciones Públicas, las necesidades de las personas mayores, y en general de los afectados por situaciones de dependencia, han sido atendidas hasta ahora, fundamentalmente, desde los ámbitos autonómico y local, y en el marco del Plan Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales, en el que participa también la Administración General del Estado y dentro del ámbito estatal, los Planes de Acción para las Personas con Discapacidad y para Personas Mayores. Por otra parte, el sistema de Seguridad Social ha venido asumiendo algunos elementos de atención, tanto en la asistencia a personas mayores como en situaciones vinculadas a la discapacidad: gran invalidez, complementos de ayuda a tercera persona en la pensión no contributiva de invalidez y de la prestación familiar por hijo a cargo con discapacidad, asimismo las prestaciones de servicios sociales en materia de reeducación y rehabilitación a personas con discapacidad y de asistencia a las personas mayores".

- La Ley 39/2006 no establece expresamente la jurisdicción competente para la impugnación de las resoluciones administrativas dictadas sobre reconocimiento de dependencia y, en su caso, prestaciones, pero el artículo 28 dispone que la tramitación de dicho procedimiento se ajustará a las previsiones de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común .

- La orden 2455/07, de 7 de agosto, por la que se dictan normas para la aplicación y desarrollo de los Reales Decretos que desarrollaron la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, establece en su artículo 31 que la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema podrá ser recurrida en alzada ante la Dirección General del IMSERSO.

- El artículo 2 de la LRJS , al establecer la competencia del orden social, en su apartado o) distingue, por un lado, la competencia "en materia de prestaciones de seguridad social, incluida la protección por desempleo y la protección por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia" y, por otro se refiere a "las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006", con lo que está diferenciando entre lo que tiene naturaleza de prestación de seguridad social y lo que podemos encuadrar en el concepto más amplio de protección social.

- El artículo 2 o) de la LRJS , al referirse a las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006 dispone "teniendo a todos los efectos de esta Ley la misma consideración que las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social". Es decir, la LRJS distingue entre las prestaciones y beneficiarios de seguridad social y los de la Ley 39/2006.

- El artículo 3 de la LRJS excluye del conocimiento del orden social, en su apartado f), "Los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas" -excepto los contemplados en la ley 39/2006 -por lo que continúan residenciados en el orden contencioso-administrativo todas las cuestiones acerca de la protección social publica, con excepción de los contemplados en la Ley 39/2006.

-El reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de seguridad social y asistencia social aparece en los artículos 149.1.17 y 148.1.20 de la Constitución .

El primero de dichos preceptos dispone que "El Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas". Por su parte el artículo 148.1.20 de la Constitución dispone que "Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de asistencia social". El artículo 149.1 de la Constitución establece la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

A este respecto la exposición de motivos de la Ley señala: "La Ley establece un nivel mínimo de protección, definido y garantizado financieramente por la Administración General del Estado. Asimismo, como un segundo nivel de protección, la Ley contempla un régimen de cooperación y financiación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas mediante convenios para el desarrollo y aplicación de las demás prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley. Finalmente, las Comunidades Autónomas podrán desarrollar, si así lo estiman oportuno, un tercer nivel adicional de protección a los ciudadanos."

- En cuanto a la financiación de las prestaciones, la Ley dispone que la Administración General del Estado asumirá íntegramente el coste del nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los beneficiarios del sistema - artículo 9 Ley 39/2006 - y las Comunidades Autónomas la obligaciones que para la financiación se establezcan en los Convenios que se suscriban entre las mismas y la Administración General del Estado - artículo 32.2 Ley 39/2006 .

- Por último la propia regulación contenida en la LRJS, artículo 2 o), 3 f ), Disposición Final Séptima, apartado 2 y exposición de motivos...".

SEGUNDO

En consecuencia, al versar la cuestión litigiosa de la que deriva el presente recurso por defecto de jurisdicción, sobre la Ley 39/2006, resulta competente la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues aunque el art. 2 o) de la Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (LRJS ), atribuye a los Órganos de la citada Jurisdicción el conocimiento de las cuestiones litigiosas que se promuevan sobre las prestaciones derivadas de la referida Ley 39/2006; lo cierto es que la Disposición Final 7ª de la LRJS , todavía, excluye del conocimiento de la Jurisdicción Social la atribución competencial contenida en las letras o) y s) del artículo 2 de la LRJS en materia de prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, cuya fecha de entrada en vigor se prevé que se fijará en una ulterior Ley.

Al no haberse producido la entrada en vigor de la atribución competencial referida, las cuestiones litigiosas referentes a la Ley 39/2006 se sustanciarán ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, con fundamento legal en lo dispuesto en el art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA), de acuerdo con el art. 28 de la Ley 39/2006 que prevé, en relación con el procedimiento para el reconocimiento de la dependencia y -en su caso- del derecho a las prestaciones, que se ajustará a las previsiones establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por cuanto antecede y de acuerdo con el elaborado informe del Ministerio Fiscal, como queda dicho, para el conocimiento de la cuestión litigiosa planteada en el presente recurso, ha de declararse y se declara competente la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Vistos los artículos invocados y demás de general y pertinente aplicación .

LA SALA ACUERDA:

Declarar la competencia de la JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA para conocer de la demanda objeto del presente litigio, devolviendo las actuaciones a los respectivos Juzgados que las remitieron, acompañadas de la certificación de este auto, frente al que no cabe recurso alguno, ordinario o extraordinario ( art. 49 LOPJ ); sin hacer expresa imposición de costas.

Así lo acuerdan y firman los Excmos. Sres. Magistrados que han constituido Sala para ver y decidir el presente Conflicto de Competecia, lo que como Secretario certifico.

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