STS, 23 de Septiembre de 2015

Ponente:MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ
Número de Recurso:1735/2014
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:23 de Septiembre de 2015
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Septiembre de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 1735/2014 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO representada y asistida por el Abogado del Estado; siendo parte recurrida D. Carlos Jesús y Dª Salome , como herederos de D. Juan Luis , representados por el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal; promovido contra la Sentencia dictada el 18 de marzo de 2014 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso- Administrativo 819/2010 , sobre deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 34.730 metros de longitud que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 819/2010 promovido por D. Juan Luis , en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , contra la Orden Ministerial de 23 de agosto del 2010 por la que se aprueba el deslinde del dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 34.730 metros de longitud que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva).

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 18 de marzo de 2013, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de D. Juan Luis contra la Resolución Ministerio de Medio Ambiente de 23 de agosto de 2010, aprobatoria del deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente en la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, termino municipal de Almonte (Huelva), anulamos dicha resolución, dada su disconformidad a Derecho, sin imposición de costas a ninguna de las partes.".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración General del Estado presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en Diligencia de Ordenación de la Sala de instancia de 23 de abril de 2013, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, el Abogado del Estado, en la representación procesal que ostenta de la Administración General del Estado, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha 6 de junio de 2014 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra la Orden Ministerial de 23 de agosto del 2010 por la que se aprueba el deslinde del dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos 34.730 metros de longitud que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva).

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por Providencia de 21 de julio de 2014, ordenándose también por diligencia de ordenación de 8 de septiembre de 2014 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación de D. Carlos Jesús y otra mediante escrito presentado en fecha 22 de octubre de 2014 en el que solicitó se dictase sentencia en la que se declarase la inadmisión del recurso interpuesto por no superar la cuantía litigiosa exigida para el acceso al recurso de casación o, subsidiariamente, se confirmara en todos sus extremos la Sentencia recurrida por ser conforme a derecho.

SEXTO

Por Providencia de 22 de julio de 2015 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de septiembre del mismo año, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este Recurso de Casación 1735/2014 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 18 de marzo de 2014, en su Recurso contencioso-administrativo 819/2010 , que estimó el formulado por la representación procesal de D. Juan Luis contra la Orden Ministerial de 23 de agosto del 2010 por la que se aprueba el deslinde del dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 34.730 metros de longitud que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva).

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, en síntesis, y en lo que aquí interesa, por apreciar la concurrencia de la caducidad del procedimiento de deslinde con base en la doctrina establecida por éste Tribunal Supremo en sus sentencias de 10 de septiembre de 2012 , 29 de noviembre de 2012 y 4 de diciembre de 2012 , que transcribe en su fundamento tercero, para, a continuación, en el cuarto señalar:

"CUARTO. La aplicación de la doctrina expuesta al presente supuesto de la que son exponentes las SSTS de 20 de septiembre de 2012 ( Rec. 5959/2010), de 29 de noviembre de 2012 ( Rec. 4512/2011 ), y de 4 de diciembre de 2012 ( Rec. 5215/2011 ), entre otras, necesariamente nos lleva a estimar la concurrencia de la invocada excepción de caducidad, al no haberse cumplido en la ampliación del plazo de resolución y notificación del deslinde, acordado a tenor del articulo 42.6 de la LRJPA , los requisitos y exigencias previstos en dicho precepto, tal y como ha sido recientemente interpretado por dicha Jurisprudencia del Tribunal Supremo, y ello por los siguientes motivos :

En primer término no consta, y ni siquiera se hace la mas mínima referencia a ello en la resolución ampliatoria de 2 de septiembre de 2009, que se hayan tratado de habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo del expediente de deslinde, ni que previamente a acordar tal ampliación, se hayan agotado los medios de disposición posibles.

Además, y si bien puede considerarse acordada la ampliación por órgano competente, al actuar la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar por delegación, a tenor de la OM ARM/499/2009, de 24 de febrero, tampoco ha habido ni "propuesta razonada del órgano instructor" ni, en su caso, propuesta del superior del órgano competente para resolver, requisito de procedibilidad requerido por la norma y también incumplido en el caso.

Si bien el incumplimiento del plazo máximo para resolver ,contenido en el precepto tantas veces citado, solo puede derivarse, o bien del número de solicitudes formuladas o bien del número de personas afectadas por el procedimiento ( en este caso, al hallarnos ante un procedimiento de deslinde, iniciado de oficio, sólo es aplicable este segundo supuesto) , la lectura de la resolución ampliatoria evidencia que la misma no se basa en tal número de personas afectas, pues ni siquiera se hace la más mínima alusión a ello. Por el contrario, resulta que la meritada resolución se sustenta, exclusivamente, en dos motivos: la escasez de medios personales del Servicio Periférico de Costas y de los Servicios Centrales ; y el gran número de expedientes de deslinde (y otros) que se tramitan simultáneamente en dicho Servicio Periférico.

Por último, y si bien dicha posibilidad ampliatoria excepcional del plazo máximo de resolución y notificación, del articulo 42.6, requiere una motivación clara de las circunstancias concurrentes y que se acuerde solo una vez agotados todos los medios a disposición posibles, tampoco se lleva a cabo por tal resolución de 2 de septiembre de 2009 la necesaria motivación de las referidas circunstancias, ausencia de motivación que asimismo contraviene el citado articulo 42.6 de la Ley 30/1992 .

En definitiva, conforme a la referida doctrina del Tribunal Supremo, y al ser improcedente la ampliación del plazo de doce meses acordado en el expediente de deslinde ahora enjuiciado, procedente resulta declarar la caducidad de dicho procedimiento administrativo al haber transcurrido en exceso tal plazo del articulo 12.1 de la Ley de Costas , en su redacción dada por Ley 53/2002, de poner en relación la fecha de incoación de dicho deslinde, que tuvo lugar el 27 de septiembre de 2007 con la fecha de notificación de la resolución impugnada a don José Pedro , que se produjo el 15 de septiembre de 2010, lo que conduce a la anulación de la Orden Ministerial de deslinde."

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la Administración General del Estado recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA ), por infracción del artículo 12 de la Ley 22/1988, 28 julio, de Costas , en relación con los artículos 42.6 , 54 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ).

CUARTO

No debemos, sin embargo, proceder a examinar el citado motivo de impugnación, pues lo que habremos de acordar ---por las razones que vamos a exponer--- es la concurrencia de una pérdida sobrevenida de objeto del recurso de casación.

Ello es consecuencia de los efectos que proyecta sobre el caso examinado la firmeza de la Sentencia de esta Sala y Sección de 21 de abril de 2015 (recurso de casación nº 1100/2013 ) que desestimó el recurso interpuesto contra la Sentencia dictada el 13 de febrero de 2013 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso-Administrativo 858/2010 , que declaró la nulidad de la misma Orden Ministerial de 23 de agosto del 2010 por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 34.730 metros de longitud que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva), por apreciar la caducidad del procedimiento seguido al efecto.

Así las cosas, carece de sentido que, por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí impugnada en casación, entremos a pronunciarnos sobre la legalidad de un deslinde marítimo-terrestre que ya ha sido anulado por sentencia firme y que, por tanto, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico.

A tal efecto debe recordarse que, como hemos señalado en nuestras SSTS (dos) de 11 de junio de 2010 (Recursos de casación 1086/2006 y 1139/2006 ), las sentencias firmes, al margen de las exigencias de la cosa juzgada, cuando anulan una disposición general, tienen efectos generales ( artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ---LRJCA---), de manera que carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme.

En esa misma línea, la STS de esta Sala de 16 de noviembre de 2010 (Recurso de Casación 5707/08) deja reseña de una jurisprudencia reiterada ---de la que son exponente, entre otras, las SSTS de esta Sala de 25 de noviembre de 2008 (Recurso de Casación 7405/2004), 29 de mayo de 2009 (Recurso de casación 151/2005), 11 de junio de 2010 (dos sentencias con esa fecha dictadas en Recursos de casación 1086/06 y 1139/06 ), 5 de julio de 2010 ( Recurso de casación 3044/06), 21 de julio de 2010 ( Recurso de casación 1615/06) y 14 de septiembre de 2010 ( Recurso de casación 2188/06 )--- en la que se declara que la anulación de una disposición de carácter general por sentencia firme hace desaparecer el objeto de los procesos ulteriores promovidos contra la misma disposición, porque priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real. Además, el respeto a los principios de seguridad jurídica e igualdad ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución ) conduce a evitar el riesgo de que un nuevo fallo venga a contradecir una sentencia anterior ya firme, dictada sobre el mismo objeto y con la misma causa de pedir. En definitiva, se insiste, carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, como hemos expresado, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme.

En concreto, hemos señalado reiteradamente ( SSTS de 19 de abril de 2012 ---Recurso de casación 1370/2010 --- y de 31 de mayo de 2012 ---Recurso de casación 5782/2012 ---, y las que en ellas se citan) que se produce la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de casación cuando se impugna una disposición general, como lo son los instrumentos de planeamiento, que ya ha sido anulada por una sentencia anterior. Como se señala en esa STS de 31 de mayo de 2012 "...carece de sentido que, aunque sea por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí recurrida, nos pronunciemos sobre si es o no ajustada a derecho una norma urbanística -tal es la naturaleza de los planes de ordenación- que ya ha sido declarada nula por sentencia firme y que, por tanto, ha sido expulsada del ordenamiento jurídico. A tal efecto debe notarse que, según dispone el artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , las sentencias firmes, cuando anulan una disposición general, tienen efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y los preceptos anulados, de manera que, o bien carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada, o bien resulta nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya señalado por sentencia firme."

Sin ánimo de exahustividad, cabe señalar que pronunciamientos similares pueden verse en SSTS de 17 , 19 , 20 y 22 de septiembre de 2003 ( recursos de casación 4453 , 6838 y 3790 de 2001 , 5365 y 7468 de 2000 ), 7 y 13 de julio de 2004 ( recursos de casación 858/2002 y 1978/2002 ), 6 de abril de 2005 (recursos de casación 3530/2002 , 3243/2002 , 791/2002 , 1245/2002 , 1257/2002 , 1742/2002 y 1973/2002 ), 9 de septiembre de 2005 (recurso de casación 1255/2002 ), 31 de enero de 2006 ( recurso de casación 8019/2002), de 7 de febrero de 2006 ( recurso de casación 6390/2002 ) y de 17 de enero de 2011 (recurso de casación 4749/2006 ).

En este caso, debemos advertir, no obstante la anterior doctrina, que la citada Orden Ministerial de 23 de agosto de 2010, aprobatoria del deslinde de que se trata, no tiene carácter de disposición general ---como resulta de la jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las SSTS de 27 de abril de 2005 (Recurso de casación 4011/2002 ) y de 29 de marzo de 2012 (Recurso de casación 2855/2009 )---, mas ello no impide hacer extensiva la citada doctrina jurisprudencial a un supuesto como el de autos. Nos encontramos, sin duda, ante un acto administrativo ---no ante una norma reglamentaria--- pero que no cuenta con una simple y concreta eficacia individual y personalizada, por cuanto la eficacia de la Orden aprobatoria del deslinde resulta plural en una doble dimensión: de una parte, su eficacia se produce en relación con todos los identificados afectados directamente por el deslinde ---titulares de propiedad u otros derechos---, pero, por otra parte, su eficacia ha de considerarse general e indeterminada por cuanto el objetivo del deslinde consiste en establecer los límites del dominio público marítimo terrestre. Son, pues, estas particulares características del acto administrativo que nos ocupa, lo que nos conduce a considerar que la nulidad derivada de la caducidad ---vicio, por otra parte procedimental--- ha de ser similar a la de las disposiciones de carácter general, debiendo, pues, afectar y extenderse la misma con carácter general e indeterminado. De ahí, por tanto, que declarada la caducidad del procedimiento de deslinde en una resolución jurisdiccional firme, los posteriores recursos jurisdiccionales relacionados con el mismo objeto ---con la misma Orden Ministerial aprobatoria del deslinde---, por la amplitud e intensidad de los efectos que señalamos, han de quedar, de forma sobrevenida, sin objeto.

La anulación firme del deslinde del dominio público marítimo terrestre que la Orden anulada conllevaba en su totalidad, comporta, por tanto, asimismo ---también en este caso---, la consecuencia anunciada de pérdida de objeto del presente recurso de casación, pues, también aquí la anulación de un acto de las características expresadas ---y no solo de las disposiciones generales--- produce "efectos para todas las personas afectadas" , como establece el artículo de la 72.2 de la LRJCA. Así ya lo hemos expresado en la STS de 19 de octubre de 2012 (Recurso de Casación 1257/2010 ) al haber sido declarada previamente la caducidad del mismo deslinde enjuiciado, en la STS de 18 de octubre de 2012 (Recurso de Casación 2981/2011 ).

En este caso, la anulación firme en toda su integridad ---como se ha reiterado--- de la Orden aprobatoria del deslinde de 23 de agosto de 2010 afecta a todos los tramos que en la misma se contienen. Por ello se produce la pérdida sobrevenida del objeto del presente recurso de casación. Extensión que no se produciría si la inicial anulación tan solo afectara a un aspecto parcial del tramo deslindado.

En este sentido no está de más añadir en relación con el supuesto de autos:

  1. Todos los tramos del deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 23 de agosto de 2010 han quedado anulados al declararse por sentencia firme la nulidad de la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde, como se ha dicho; y,

  2. Resultaría nocivo para la seguridad jurídica, que se garantiza en el artículo 9.3 CE , que se pudiera ahora, al enjuiciar esa Orden Ministerial, alterar su nulidad ya declarada.

En las recientes Sentencias de esta Sala de 16 de junio de 2015 -Recurso de Casación 2605/2013 - y 21 de julio de 2015 -Recurso de Casación 3163/2013 -, hemos declarado la pérdida sobrevenida de objeto por haber adquirido firmeza la sentencia anterior que anuló también en su totalidad, en esas sentencias por caducidad del procedimiento, la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde.

QUINTO

Las razones que acabamos de exponer llevan a concluir que el presente recurso de casación ha quedado privado de objeto. Ahora bien, entendemos que no procede imponer las costas procesales a la parte recurrente en casación, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la LRJCA , dado que las razones que determinan la pérdida sobrevenida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por esa parte en las presentes actuaciones.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

FALLAMOS

  1. DECLARAMOS LA PÉRDIDA SOBREVENIDA DE OBJETO del Recurso de Casación 1735/2014 , interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 18 de marzo de 2014, en el Recurso Contencioso-Administrativo 819/2010 , sobre deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 34.730 metros de longitud que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva).

  2. - No imponemos las costas procesales causadas en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.