STS, 2 de Septiembre de 2015

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso interpuesto por la COORDINADORA DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO VECINAL DE ELORRIO- ELORRIOKO AUZOKIDE ELKARTUEN KOORDINAKUNDEA (CAVE-EAEK), contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Elorrio, recaído en sesión de 14 de abril de 2011, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de dicha localidad.

En el citado recurso se dictó Sentencia con fecha 21 de octubre de 2013 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

Que, estimado parcialmente el recurso nº 58/2012 , interpuesto por la Coordinadora del Movimiento Asociativo Vecinal de Elorrio contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Elorrio, recaído en sesión de 14 de abril de 2011, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana, Acuerdo y Normativa publicados en el BOB nº 220, de 18 de noviembre de 2011, declaramos:

1º.- La conformidad a derecho del Plan General de Ordenación Urbana de Elorrio en el ámbito del presente recurso, con desestimación de las pretensiones anulatorias ejercitadas con la demanda, excepto en relación con el Sector SUNS-01 San Bizente-Zabaleta, ámbito en el que declaramos su disconformidad a derecho en cuanto reclasifica como suelo urbanizable no sectorizado el suelo que venía clasificado como urbano por las previas Normas Subsidiarias.

2º.- Sin imposición de las costas.

3º.- Firme ésta sentencia, publiquese el pronunciamiento parcialmente estimatorio en el Boletín Oficial de Bizkaia, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 107.2, como requisito de los efectos generales del artículo 72.2, ambos de la Ley de la Jurisdicción .

La sentencia, en sus fundamentos jurídicos identifica el objeto del recurso y resume a grandes rasgos las cuestiones suscitadas en la demanda y en la oposición a la misma formalizada por el Ayuntamiento de Elorrio y la Sociedad Pública SPRILUR S.A.

Contra dicha sentencia la parte recurrente preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación, y luego ante esta Sala Tercera presentó escrito de interposición, el día 3 de enero de 2014, en el que solicita que se estime el recurso de casación, se case la sentencia impugnada y se anule la sentencia combatida.

Admitido el recurso mediante providencia de 2 de octubre de 2013, la casación se sustanció por sus trámites legales. La parte recurrida, Ayuntamiento de Elorrio (Bizkaia), ha formalizado escrito de oposición al recurso de casación con fecha 7 de abril de 2014, solicitando se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la sentencia de instancia, y con la expresa condena en las costas procesales a la parte recurrente; asimismo, la Sociedad SPRILUR S.A., formalizó el escrito de oposición a la casación con fecha 8 de abril de 2014, solicitando se desestime el recurso, declarando no haber lugar al mismo, con imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de fecha 29 de mayo de 2015, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de julio de 2015, fecha en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

Se impugna en éste recurso de casación nº 3881/2013 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó el 21 de octubre de 2013, en su recurso 58/2012 , que estimó en parte el formulado por la Coordinadora del Movimiento Asociativo Vecinal de Elorrio contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de la citada localidad de 14 de abril de 2011, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana.

La referida sentencia declaró la conformidad a derecho del Plan General objeto de impugnación, con desestimación de las pretensiones anulatorias ejercitadas con la demanda, excepto en el particular relativo al Sector SUNS-01 San Bicente-Zabaleta, ámbito en el que declaró "su disconformidad a derecho en cuanto reclasifica como suelo urbanizable no sectorizado el suelo que venía clasificado como urbano por las previas Normas Subsidiarias".

Si bien la citada sentencia desestima todas las pretensiones anulatorias deducidas en la demanda con excepción de la relativa al indicado Sector San Bicente-Zabaleta, el recurso de casación se formula, sin embargo, únicamente contra el pronunciamiento desestimatorio de la sentencia que considera ajustado a derecho la clasificación como suelo urbanizable para uso industrial del Sector 7.1. Pulla-Azkarreta, sin cuestionar, por tanto, el resto de las materias deducidas en la instancia.

Contra esa sentencia se alza en casación la asociación recurrente, esgrimiendo en un único motivo de casación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de ésta Jurisdicción , relativo a la infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. La recurrente aduce que la sentencia impugnada deniega la exclusión del Sector Pulla-Azkarreta de su proceso de transformación urbanística, como establece el Plan General de Ordenación Urbana recurrido, como suelo urbanizable con la calificación de uso individual "porque a su entender esta parte basó dicha petición en el apartado 1 del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , .... (y) sin embargo ésta parte, como expresamente consta en nuestra demanda, no fundamentó su petición en dicho apartado 1 del artículo 9 de la citada Ley 6/1998 , sino en el apartado 2 de dicho artículo 9.

Procede, antes de entrar en el estudio del referido motivo de casación, examinar la causa de inadmisión del recurso aducida por la entidad mercantil recurrida, consistente en la imposibilidad de denunciar como motivo de impugnación la indebida apreciación de la prueba por parte de la Sala de instancia. En este sentido alega que de la lectura del recurso se concluye que la parte recurrente no hace sino cuestionar ampliamente la valoración que de la prueba practicada hace la Sala de instancia, centrando básicamente su argumentación sobre el hecho fáctico de la existencia de un informe de 9 de diciembre de 2010 de la Dirección de Desarrollo Rural y Litoral del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial. Agricultura y Pesca del País Vasco, que reconoce la existencia de unos supuestos valores agrícolas en el Sector Pulla Azkarreta que debía haber impedido su clasificación como urbanizable industrial.

Ciertamente, la base fundamental en la que descansa el motivo examinado gira en torno al referido informe, si bien la recurrente para tratar precisamente de evitar que se le impute tal defecto procesal, dado que la valoración de la prueba realizada por el Tribunal de instancia no puede, en principio, ser revisada en casación, aduce que "la propia sentencia recurrida asume (dicho informe) en su relato de hechos -fundamento de derecho noveno- por lo que su cita en ningún caso supone introducción de cuestiones de prueba sino cita de un hecho que el propio Tribunal de origen da por probado". Prescindiendo de ésta consideración, pues el hecho de que la Sala de instancia acepte la existencia de dicho informe no significa que reconozca las consideraciones que le atribuye la parte recurrente, es lo cierto que si bien las referencias contenidas a dicho informe en el escrito de interposición del recurso de casación son constantes, ello no permite, como después veremos, reducir el ámbito del motivo a la simple valoración de la prueba practicada en la instancia.

Procede, pues, rechazar dicha causa de inadmisión.

Interesa, ante todo, señalar que sí, como denuncia la recurrente en su único motivo de casación, la sentencia no da respuesta a la cuestión planteada en la instancia y resuelve, a su juicio, otra distinta, obligado resulta concluir que la misma habría incurrido en incongruencia, y sabido es que tal defecto procesal debe denunciarse por la vía del apartado c), y no por la del d) del artículo 88 de la Ley de ésta Jurisdicción , como ha hecho la recurrente. En efecto, ésta Sala tiene reiteradamente declarado que la necesidad de preservar la correlación entre las pretensiones deducidas por las partes y el pronunciamiento judicial conlleva la proscripción de la incongruencia por omisión, e impone al Tribunal el deber de juzgar dentro de los límites de las pretensiones ejercitadas por los contendientes y los motivos invocados como fundamento de los mismos - sentencia, entre otras, de 10 de junio de 2011 y 15 de enero de 2012 -.

En todo caso, conviene indicar que la sentencia objeto de impugnación sí da respuesta a la cuestión planteada en la instancia por la entidad recurrente. En efecto, ya en el segundo de sus fundamentos de derecho, dedicado precisamente a enunciar los motivos en que se basa aquella para cuestionar el Plan objeto de impugnación, se señala que en el quinto se denuncia vulneración, entre otros del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , para, a continuación, precisar que "defiende -la entidad recurrente- que el Sector Pulla-Azkarreta se clasificó indebidamente como suelo urbanizable de uso industrial, por ocupar suelos de alto valor agrícola que obligaban al planificador a mantener su clasificación como suelo no urbanizable, en la categoría de ordenación correspondiente a su valor agrícola."

Sin perjuicio de las consideraciones contenidas en el fundamento séptimo de la sentencia recurrida, es en el noveno en el que se enfrenta a la cuestión planteada. En él se parte de la ficha del documento recurrido relativa al sector cuestionado, en el que se hace constar que "está formado por terrenos rurales, con huertas, baldíos, caminos y chabolas auxiliares de las primeras, así como que su situación periurbana ha conducido a éstos suelos a sufrir cierto tipo de degradación que se evidencia en el estado de los bordes y pavimentaciones de los caminos, de las chabolas y su entorno y de la vegetación, para plasmar que buena parte de los terrenos pertenecían a la sociedad de participación pública SPRILUR", y en cuanto a los criterios y objetivos de ordenación "hace referencia al emplazamiento al pie de sistemas viarios importantes, al carácter de la propiedad y a la suave topografía de la parte baja de la ladera, que convertían al sector en el lugar más apropiado a la hora de establecer los asentamientos de carácter productivo que Elorrio iba a necesitar en los próximos años". Seguidamente, después de citar y transcribir el contenido de los artículos que considera aplicables, señala que "el soporte central de la demanda -como ahora el del escrito de interposición del recurso de casación- se encuentra en el informe de 9 de diciembre de 2010 del Director de Desarrollo Rural y Litoral del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca, que tuvo presente el posterior informe de la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco".

El citado informe de 9 de diciembre de 2010, que repetimos, constituye, también el fundamento del presente recurso de casación, deviene del Plan Territorial Sectorial Agroforestal en tramitación entonces por la Comunidad Autónoma del País Vasco, pero en ningún caso aprobado, y se emitió cuando se encontraba también en tramitación el Plan General objeto ahora de impugnación. Sucede que en dicho momento se hallaba asimismo en fase de elaboración el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Durango, posteriormente aprobado por Decreto 182/2011, de 26 de julio que asignaba al terreno en cuestión la consideración de "suelo para Actividades Económicas de Promoción Pública".

Así las cosas, la sentencia de instancia entiende que " Si el planificador urbanístico se encontraba ante esos dos instrumentos de planeamiento territorial, el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Durango y, por otro, el Plan Territorial Sectorial Agroforestal, ambos aprobados provisionalmente, partiendo de la superior jerarquía del Plan Territorial Parcial estando a la Ley 4/1990, de Ordenación del Territorio del País Vasco, ha de considerarse, desde esa perspectiva, adecuada la conclusión que alcanzó el municipio de acoger la previsión de la reclasificación del suelo de Pulla, para urbanísticamente permitir el asentamiento de actividades económicas de promoción pública, en los términos que se anticipaba en esa fase de elaboración del Planeamiento Territorial, teniendo presente: (1) que el artículo 15.1 de la Ley 4/1990, de Ordenación del Territorio del País Vasco establece que «los planes Territoriales Parciales vincularán en sus propios términos a los Planes urbanísticos regulados en la Ley del Suelo » I lo que enlaza con la superioridad de la ordenación del territorio sobre el planeamiento urbanístico, referida en el artículo 52 de la Ley 2/2006 1 y (2) que su artículo 17.5 establece que « las contradicciones de los Planes Territoriales Sectoriales con las Directrices de Ordenación Territorial y, en su caso, con los Planes Territoriales Parciales, serán causa de nulidad de la parte o partes del Plan Sectorial que las contengan».

Ello sin perjuicio de dejar constancia de la contradicción, que se presentaba como evidente, en relación con los dos instrumentos de planeamiento territorial y que, en este caso, ha de ponerse en relación tanto con la Ley 2/2006, de suelo y urbanismo, al regular el régimen jurídico del suelo urbanizable y el carácter vinculante en los supuestos de suelos de especial protección, como con lo que recoge el art. 16 de la Ley 17/2008 , de política agraria y alimentaria, pero que parte de que se esté ante suelos de alto valor agrológico así definidos conforme al marco de referencia vigente en cada momento para la ordenación del espacio rural vasco, cuando en este supuesto estábamos ante la ausencia de definición de ese marco de referencia, porque se estaba ante una previsión provisional del Plan Territorial Sectorial Agroforestal, además en contradicción con lo que venía plasmando, también provisionalmente, el Plan Territorial Parcial del Area Funcional de Durango, sin perjuicio de que esa previsión no hubiera carecido de relevancia en el supuesto de no enfrentarse ante otro instrumento de planeamiento territorial de superior jerarquía, que es lo que lleva a considerar que no tengan la relevancia pretendida con la demanda las previsiones que recogía el Plan Territorial Sectorial Agroforestal, y en relación con ello las sugerencias que se trasladaron en el informe de 9 de diciembre de 2010 del Director de Desarrollo Rural y Litoral del Departamento de Medio Ambiente y Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco.

Aquí en relación con lo que se está debatiendo es importante tener que partir de que no existe instrumento normativo, ni declaración, vinculante en relación con la especial protección del suelo afectado por el Sector Pulla-Azkarreta ............."

A la vista, pues, de la contradicción existente entre los dos instrumentos de planeamiento territorial, el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Durango, y el Plan Territorial Sectorial Agroforestal, en aquel momento ambos en fase de aprobación provisional, la sentencia recurrida entiende correcta la decisión del Plan General de Ordenación Urbana de Elorrio de acoger, partiendo de la superior jerarquía del Plan Territorial Parcial de acuerdo con la normativa autonómica del País Vasco, la previsión de suelo contenido en el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Durango, que por otra parte, fué el único que alcanzó el acuerdo de aprobación definitiva, ya que el Plan Territorial Agroforestal aprobado si bien traspasó el umbral de la aprobación provisional no alcanzó el de la definitiva.

La sentencia dá, pues, respuesta a la cuestión planteada por la recurrente en la instancia, y la dá con base en razones de ordenación territorial de mayor rango a las que obligatoriamente la urbanística hubo de adaptarse de acuerdo con la normativa autonómica del País Vasco en materia de Ordenación del Territorio, que no puede ser examinada en éste recurso. Por otra parte, el tan citado informe de 9 de diciembre de 2010 del Director de Desarrollo Rural y Litoral del Departamento de Medio Ambiente, en el que tanto hincapié hace la recurrente, pese a haber sido emitido en el procedimiento de un instrumento de ordenación que no obtuvo la aprobación definitiva, fue tenido en cuenta y valorado tanto en el posterior informe de la Comisión de Ordenación del Territorio del Páis Vasco respecto al Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Durango como en el propio Plan General de Ordenación Urbana objeto de impugnación, en el que, como se recoge en la sentencia recurrida, tras el análisis de las características de los terrenos del sector en cuestión, concluye que no considera obligado mantener el Sector en cuestión como suelo no urbanizable; conclusión que, al no haber sido desvirtuada en las actuaciones, ha sido aceptada por la Sala de instancia, lo que hace innecesario, en cuanto supondría trasladar al ámbito casacional la revisión de la prueba, el examen de las sentencias citadas por la recurrente en el motivo de casación.

Procede, pues, rechazar el presente recurso de casación.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de ésta Jurisdicción , las costas derivadas del recurso de casación deben imponerse a la recurrente. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes recurridas en el trámite de oposición, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de 2.000 euros para cada una de las partes recurridas, lo que supone que la condena en costas queda limitada a la cifra total, por todos los conceptos de 4.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.