STS, 20 de Julio de 2015

Ponente:JOSE DIAZ DELGADO
Número de Recurso:1691/2014
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:20 de Julio de 2015
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO. PERPETUATIO LEGITIMATIONIS. Infracción del artículo 63.1 Ley 7/1985. La legitimación debe referirse al momento de interposición del recurso, manteniendo su virtualidad a lo largo del proceso, sin que le afecten las alteraciones que durante la tramitación del procedimiento puedan producirse en los hechos de los cuales deriva la legitimación de las partes. Se estima recurso casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 1691/2014, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Mercedes Blanco Fernández, en representación de DON Genaro , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Galicia, de 5 de febrero de 2014, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 802/2010 , interpuesto contra el Decreto 186/2006 de 20 de febrero sobre pruebas selectivas vacantes en Oferta de Empleo Público año 2005.

Han sido parte recurrida DOÑA Violeta , representada por la Procuradora Doña ANA DÍAZ CAÑIZA; CC.OO. representada por la Procuradora Doña María Jesús Ruiz; CSI-F, representada por la Procuradora Doña Beatriz Martínez; Paloma , y otro, representados por la Procuradora Doña Carmen García, y Doña Candelaria y otros, representados por la Procuradora Doña Sofía Pereda Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida en su parte dispositiva establece lo siguiente: " FALLAMOS: que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Carmen Saavedra Torreiro contra la base general 5ª, relativa a órganos de selección, de las pruebas para la selección del personal que convoque el Concello de Sada, y la base específica de la plaza de personal laboral fijo de director/a de la Casa de la Cultura, contenidas en el Decreto de la Alcaldía 18/2006, de 10 de enero, con corrección de errores en el Decreto 184/2006, de 20 de febrero, y en consecuencia:

1º Se anula la base específica de la plaza de personal laboral fijo de director/a de la Casa de Cultura, así como los demás actos de ejecución y desarrollo.

2º En base al artículo 27.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa , se declara la nulidad del cuadro de personal del Concello de Sada del ejercicio 2005, así como la relación de puestos de trabajo de 2006, en lo relativo a la inclusión como personal laboral fijo del puesto de director/a de la Casa de Cultura, debiendo ser clasificado dicho puesto como de personal funcionario.

Se desestima este primer recurso en todo lo demás.

Asimismo, declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Genaro contra el Decreto 184/2006, de 20 de febrero, de la Alcaldía del Concello de Sada, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto 18/1986, de 10 de enero, en el que se aprueban las bases generales y específicas de las convocatorias para la provisión de vacantes de la oferta de empleo público de dicho Concello para 2005".

SEGUNDO

La recurrente formaliza el presente recurso de casación, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 17 de septiembre de 2014, en el que tras alegar cuantos motivos tuvo por conveniente, termino suplicando se casara la sentencia, y se dictara otra que " acuerde retrotraer las actuaciones del recurso contencioso-administrativo al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia para que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dicte nueva sentencia, resolviendo el fondo de las cuestiones controvertidas" .

TERCERO

- Por la Procuradora DOÑA CARMEN GARCÍA MARÍN en representación de DOÑA Paloma , DON Augusto , DON Bernardo Y DOÑA Sonia , se formalizó la oposición al presente recurso por escrito en el que tras alegar los motivos que tuvo por conveniente terminó solicitando la desestimación del recurso.

CUARTO

La Procuradora DOÑA BEATRIZ MARTÍNEZ MARTÍNEZ, en representación de la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS formuló escrito de oposición en el que tras alegar los motivos que tuvo por conveniente término suplicando que se desestimara el recurso.

QUINTO

La Procuradora DOÑA MARÍA JESÚS RUIZ ESTEBAN, en representación del SINDICATO NACIONAL COMISIONES OBRERAS DE GALICIA, formuló oposición al recurso, en el que solicitó su desestimación.

SEXTO

Doña ANA DÍAZ CAÑIZARES en representación de DOÑA Violeta , formalizó su oposición al presente recurso solicitando su inadmisibilidad o subsidiaria desestimación.

SÉPTIMO

La Procuradora DOÑA SOFIA PEREDA GIL, en representación de DOÑA Candelaria , Doña Joaquina , DOÑA Magdalena , DON Primitivo , DOÑA Ramona Y DOÑA Soledad , formalizó su oposición, solicitando la desestimación, con imposición de costas a la recurrente.

OCTAVO

Por la Procuradora DOÑA SONIA MARÍA GÓMEZ-PORTALES GONZALEZ, en representación del COMITÉ DE EMPRESA DEL AYUNTAMIENTO DE SADA, LA JUNTA DEL PERSONAL DEL INDICADO AYUNTAMIENTO Y OTROS se opuso al presente recurso de casación solicitando su desestimación con imposición de costas al recurrente.

NOVENO

Se fijó para votación y fallo el día 8 de julio de 2015, en que tuvo lugar, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La recurrente alega como primer motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción del articulo 63.1.b) de la ley 7/1985 , en relación con los artículos 23.2 y 24.1 de la Constitución y en relación con el artículo 69.b) de la LJCA , y la doctrina de la perpetuatio legitimationis , y del principio pro accione y la jurisprudencia que los interpreta.

En el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, y después de invocar la jurisprudencia constitucional acerca de la interpretación del artículo 63.1.b) de la ley 7/1985 , se sostiene que:

"En base a dicha doctrina en principio el recurrente ostentaría legitimación activa, máxime cuando se ha aportado a los autos el acta de la sesión plenaria de 30 de diciembre de 2005, en la que el grupo municipal del BNG, del que formaba parte el señor Ángel , se opuso a la aprobación de la relación de puestos de trabajo.

Ahora bien, tanto por admisión como por prueba documental consta que Don Ángel dejó de ser concejal del Concello de Sada en junio de 2007, por lo que resulta aplicable la pérdida sobrevenida de la legitimación, a la vista de las peculiaridades del caso presente.

Expresión de dicha doctrina es la sentencia de 30 de mayo de 2011 de la Sala 3ª, Sección 7ª, del Tribunal Supremo , en cuyo fundamento jurídico cuarto se argumenta:

"Respecto a la primera de las cuestiones apuntadas podría entenderse que la situación de pérdida sobrevenida de la legitimación por pérdida del interés legítimo sobre el que se asentaba en el inicio del proceso no está prevista de modo directo ni en la LJCA, ni en la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC), pues ni el artículo 76 de la LJCA , ni el artículo 22 de la LEC (de aplicación supletoria al proceso contencioso- administrativo, ex Disposición Final Primera de la LJCA y artículo 4 de la LEC ), intitulado «terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto» , (de la que es en realidad una modalidad la situación contemplada en el artículo 76 de la LJCA antes citado) regulan, al menos como supuesto expresamente así denominado, la posible pérdida sobrevenida de la legitimación.

Es más, teniendo en cuenta que la regulación de la legitimación en el artículo 19.1 de la LJCA no incluye ningún elemento, que de modo inequívoco se refiera a la necesidad de que el interés legitimador para el acceso al concreto proceso deba, no sólo existir en el momento inicial, sino además mantenerse durante todo el proceso hasta el momento de su terminación por sentencia firme, (cuestión sobre la que, no obstante deberemos volver, pues es en ella en la que se centra la que debe ser resuelta en este recurso), y que la previsión del artículo 76 de la misma Ley se refiere de modo indiscutible a una concreta hipótesis de satisfacción extraprocesal de la pretensión (en términos de la LEC), pues no otra cosa implica el que después de «interpuesto el recurso contencioso- administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante» , supuesto legal que en sus literales términos no puede cubrir la hipótesis contraria de que la posibilidad de éxito de la pretensión resulte definitivamente perjudicada, o eliminada, por acontecimientos referentes al sujeto a lo largo del proceso, podemos afirmar que en la LJCA no está prevista de modo directo la pérdida de la legitimación por pérdida sobrevenida del interés que le sirve de base.

Sin embargo no ocurre lo mismo en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria al proceso contencioso- administrativo, en la que, si bien el artículo 22 antes citado, como ya dijimos, no contiene una regulación precisa en que pueda apoyarse de modo indubitado una solución, tal regulación, no obstante resulta de una interpretación sistemática de los artículos 22 y 413 LEC .

En efecto, debe llamarse la atención sobre el hecho de que, pese a la intitulación del artículo 22 de la LEC («terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto» ), su contenido desborda el supuesto así titulado, abarcando uno más amplio, en el que, sin ninguna violencia interpretativa, es susceptible de inclusión el de la pérdida de interés legítimo que servía de soporte a la legitimación.

A esta conclusión conduce la estricta literalidad y sentido del precepto, cuyo supuesto de hecho genérico se enuncia en estos términos: «1.- Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida (...)» . Este supuesto de hecho se concreta enunciando dos previsiones en las que puede materializarse: a) «(...) porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconviniente» , que podemos calificar como hipótesis favorable al éxito de la pretensión; y, b) «por cualquier otra causa» , en las que con plena coherencia lógica deben incluirse hipótesis contrarias a la anterior.

En una lectura en modo alguno forzada de la Ley, prescindiendo de la primera de las concreciones del supuesto de hecho general, no aplicable al caso, se podría enunciar la regulación en estos términos: "Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida (...) por cualquier (...) causa".

Definido así el supuesto legal, en relación con él el artículo 22 LEC regula, como efecto posible de ese supuesto de hecho, la tramitación conducente a la terminación del proceso. La pérdida del interés legítimo se regula así en la LEC como causa de terminación del proceso, causa de terminación diferente y anticipada al momento procesal de dictado de la sentencia.

A su vez el artículo 413 de la LEC contiene la regla que en conjunción con el citado artículo 22 permite dar respuesta legal precisa a la cuestión que nos ocupa de la posible pérdida de legitimación por pérdida sobrevenida del interés legítimo. Dice así el citado artículo 413 LEC :

«1.- No se tendrán en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de la cosas o de las personas que hubiere dado origen a la demanda y, en su caso, a la reconvención, excepto si la innovación privare definitivamente de interés legítimo las pretensiones que se hubieran deducido en la demanda o en la reconvención, por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa .

2.- Cuando, según lo previsto en el apartado anterior, las pretensiones hayan quedado privadas de interés legítimo, se estará a lo dispuesto en el artículo 22 ».

Lo que en la doctrina procesalista se denomina "perpetuatio legitimationis", que se proclama en la primera parte de ese precepto, y que ha sido acogida en una consolidada jurisprudencia de esta Sala [por todas sentencias de 7 de noviembre de 2005 ( cas. 7053/2002 ); 16 de diciembre de 2004 ( cas. 6291/2000 ); 1 de diciembre de 2003 ( cas. 5826/2000 ); 12 de noviembre de 2001 ( cas. 5964/1997 ); 12 de febrero de 1996 ( rec. 7552/1992 ) y 30 de marzo de 1993 ( rec. 10400/1990 )] que ha venido declarando que la legitimación debe referirse al momento de interposición del recurso, manteniendo su virtualidad a lo largo del proceso, sin que le afecten las alteraciones que durante la tramitación del procedimiento puedan producirse en los hechos de los cuales deriva la legitimación de las partes, tiene en la segunda parte una excepción precisa, cuyo exacto alcance además establece: "excepto si la innovación privare definitivamente de interés legítimo las pretensiones que se hubieran deducido en la demanda o en la reconvención, por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa".

Resulta, pues, que la pérdida definitiva del interés legítimo de las pretensiones se regula en la LEC como causa de terminación del proceso. Y en la medida en que el interés legítimo en la pretensión no es sino el fundamento mismo de la legitimación, es obligado admitir que los artículos 22 y 413 de la LEC , en su interpretación conjunta, suponen la regulación legal de la pérdida sobrevenida de la legitimación por pérdida sobrevenida del interés legítimo en que aquélla se asienta.

Desde esta conclusión, y habida cuenta de que con arreglo a unánime jurisprudencia, de innecesaria cita individualizada por lo constante en la actualidad, la legitimación supone una relación unívoca entre el sujeto y el objeto del proceso, resulta claro que las previsiones legales referentes al proceso, en este caso las alusivas a su terminación, pueden, si su literalidad y sentido lo admiten, proyectarse sobre la pérdida de legitimación y permiten afirmar que el interés legitimador para el acceso al proceso contencioso- administrativo a partir de la entrada en vigor de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, producida ( D.F. 23ª) el 8 de enero de 2001, debe existir, no sólo en el momento inicial, sino además mantenerse durante todo el proceso hasta el momento de su terminación por sentencia firme, pues aunque el artículo 19.1 de la LJCA no lo imponga expresamente, así resulta de su interpretación sistemática con los artículos 22 y 413 de la LEC , lo que impone la revisión de los términos de nuestra jurisprudencia sobre la perpetuatio legitimationis antes referida, a fin de adecuarla a las previsiones contenidas en los artículos 22 y 413 de la LEC , ello sin perjuicio de las limitaciones o matizaciones que, atendidas las circunstancias del caso concreto, fuere preciso introducir, por ejemplo en caso de que la pérdida de la legitimación fuere ocasionada por dilaciones indebidas del órgano judicial en la tramitación del proceso, o cuando la legitimación no opere propiamente tanto sobre la defensa de un interés personal del legitimado, cuanto en la de un interés público ligado al ejercicio de una función de ese carácter (así legitimación de concejales y parlamentarios referida en la jurisprudencia de esta Sala -sentencias de 7 de noviembre de 2005 y 1 de diciembre de 2003 antes mencionadas)."

Cierto es que en este último párrafo se excepciona el caso de los concejales de aquella doctrina de la pérdida sobrevenida de la legitimación, pero en el supuesto de litis concurren diversas peculiaridades que obligan a reputar perdido aquel interés legítimo. La excepción respecto a los concejales es para el caso de que se mantenga en vía contenciosa la misma pretensión e idénticos motivos que en vía administrativa, lo que no sucede ahora, pues en vía administrativa se impugnó el sistema selectivo elegido y se impugnó el baremo de valoración de méritos por violación del principio de igualdad, y en la vía contenciosa se impugnan el cuadro de personal y la relación de puestos de trabajo de 2006 y se pretende la declaración de nulidad de las bases y de la inclusión como personal laboral fijo de las plazas de psicólogo, perito agrónomo, director de la Casa de Cultura, agente de desarrollo local, coordinador CFO, adjunto coordinador CFO, animador socio-cultural, auxiliar de biblioteca y animador de tiempo libre, solicitando que se clasifiquen dichos puestos como de personal funcionario, lo que, al margen de la desviación procesal que evidencia, obliga a apreciar una patente pérdida sobrevenida de legitimación. Hay que tener en cuenta que cuando se formula la demanda y se exterioriza la pretensión que acaba de concretarse es el 22 de julio de 2011, cuando ya hacía cuatro años que Don Ángel había dejado de ser concejal.

En consecuencia, concurre motivo suficiente para la apreciación de la ausencia sobrevenida de interés por su parte, lo que justifica la aplicación de la doctrina de la pérdida sobrevenida de la legitimación.

Todo ello ha de conducir a la apreciación de la causa de inadmisibilidad del artículo 69.b de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa respecto a las pretensiones planteadas por Don Ángel " .

Pues bien, el motivo ha de ser acogido, pues evidentemente se produce una perpetuatio legitimationis , como ha sentado esta Sala en numerosas ocasiones, por todas la sentencia de 1 de diciembre de 2003 (recuso 5826/2000 ), y las que en ella se cita o la de 7 de noviembre de 2005 (recurso 7053/2002). En efecto la Ley de Régimen Local, por excepción concede legitimación a los Concejales que se oponen a un acuerdo para su impugnación, rompiendo la regla general de que quienes forman parte de un órgano colegiado no pueden impugnar los acuerdos del mismo, y ello en pro de la legalidad del acto, no de la defensa de un interés subjetivo del recurrente, que por lo tanto persiste, pese a la perdida de la condición de Concejal que solo es exigible en el momento en que se dicta el acto impugnado. En consecuencia, existiendo norma especifica en el orden contencioso-administrativo no es necesario acudir supletoriamente a la Ley de de Enjuiciamiento Civil. El motivo ha de ser estimado.

SEGUNDO

Hora bien, recuperada la competencia, a tenor de lo dispuesto en el articulo 95.2b) de la LJCA procede resolver el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el recurrente en los términos que resulten del debate, y al recurrente se le desestima igualmente su recurso por desviación procesal, al haber cambiado las pretensiones de impugnación , impugnando ahora las RPT y plantilla que en su momento. El recurrente conoce el cambio de doctrina jurisprudencial acerca de las RPT aunque entiende que ello solo afecta a las impugnaciones directas, no a las indirectas. Es evidente que la impugnación indirecta no cambia la naturaleza de estos actos. Como se dice en la última jurisprudencia acerca de la naturaleza de las Relaciones de Puestos de Trabajo, nos encontramos ante actos administrativos que sin tener carácter normativo, condicionan otros posteriores al ser los primeros presupuestos de los últimos, de donde es posible la impugnación de estos por ser contrarios a derecho, sin que la no impugnación de los primeros impida el pronunciamiento respecto de los finalmente impugnados.

TERCERO

El recurrente mantienen su recurso que la impugnación de las Bases Generales y Especificas, en concreto la 12ª y 14ª no anuladas, vulneran los acuerdos colectivos del personal del Ayuntamiento de Sada (Acuerdo del personal funcionario y Convenio de personal laboral, que considera a los efectos del artículo 95.2 cono normas de derecho autonómico), por lo que solicita se acuerde la retroacción de actuaciones para que el Tribunal Superior de Justicia se pronuncie sobre dichas Bases. El recurrente en su demanda alego la vulneración del derecho autonómico, en concreto de la legislación sobre Funcionarios de Galicia, lo que conlleva que deba accederse a la retroacción solicitada, al corresponder la interpretación al TSJ de Galicia.

CUARTO

Por ello, procede dar lugar al presente recurso de casación, sin expresa imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y ordenándose la retroacción de actuaciones al momento anterior a dictar sentencia para que el Tribunal Superior de Justicia de Galicia se pronuncie sobre las Bases 12ª y 14ª.

FALLAMOS

Ha lugar al recurso de casación número 1691/2014, interpuesto por la Procuradora Doña Mercedes Blanco Fernández, en representación de DON Genaro , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Galicia, de 5 de febrero de 2014, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 802/2010 , interpuesto contra el Decreto 186/2006 de 20 de febrero sobre pruebas selectivas vacantes en Oferta de Empleo Público año 2005, sin condena en costas, y ordenándose la retroacción de actuaciones al momento anterior a dictar sentencia para que el Tribunal Superior de Justicia de Galicia se pronuncie sobre las Bases 12ª y 14ª .

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico