STS, 20 de Julio de 2015

JurisdicciónEspaña
Fecha20 Julio 2015
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil quince.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 2424/2013, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Matilde Marín Pérez, en nombre de Dª. Montserrat , que a su vez actúa en su propio nombre y en representación de sus hermanos Dª. María Luisa y D. Fausto , y de Dª. Blanca , viuda de su difunto hermano D. Jacobo , contra la sentencia de 12 de abril de 2013, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso número 31/2011 , sobre expropiación, en el que han intervenido como partes recurridas, la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, y el Ayuntamiento de Telde, representado por el Procurador de los Tribunales D. José María Ruiz de la Cuesta Vacas

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, dictó sentencia el 12 de abril de 2013 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña Montserrat , Dña María Luisa , D. Fausto y Dña Blanca contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente resolución por ser ajustada a derecho.

SEGUNDO.- Sin costas.

SEGUNDO

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de Dª. Montserrat , ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Secretaria Judicial, por diligencia de ordenación de 7 de junio de 2013, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

La indicada parte recurrente presentó, con fecha 22 de julio de 2013, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que dicte sentencia por la que se case la recurrida y se declare la procedencia de la demanda articulada por dicha parte, en los términos interesados en la súplica de la misma.

CUARTO

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a las partes recurridas, para que manifestaran su oposición al recurso, lo que verificaron, la representación del Ayuntamiento de Telde, por escrito de 5 de mayo de 2014, en el que solicitó la desestimación, declarando no haber lugar al recurso, y la representación de la Comunidad Autónoma de Canarias, por escrito de 13 de junio de 2014, en el que solicitó a la Sala que dicte sentencia en la que desestime el recurso y confirme la sentencia recurrida.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 14 de julio de 2015, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 12 de abril de 2013 , que desestimó el recurso interpuesto por la representación de Doña Montserrat y otros, también aquí parte recurrente, contra el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias, de 6 de julio de 2010, que inadmitió la solicitud de fijación de justiprecio formulada.

Hacemos una referencia a los antecedentes de la sentencia impugnada, para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas.

Doña Montserrat , en su nombre y representación y en la de sus hermanos Doña María Luisa y D. Fausto , y de Dª. Blanca , viuda de su difunto hermano D. Jacobo , presentó el 30 de enero de 2009 escrito ante el Ayuntamiento de Telde, en el que indicó que había transcurrido en exceso el plazo de 15 días previsto en el artículo 24 LEF , sin que se haya llegado a un mutuo acuerdo en la adquisición de un terreno de su propiedad, de 71.500 m², en la zona de "Lomo Gordo", en Telde, afecto al desarrollo del sistema general 7 "Cementerio de Lomo Gordo", previsto en el PGOU de Telde de 1994, desarrollado en el Plan Especial de 26 de noviembre de 1998, para lo que fueron citados en las dependencias del Ayuntamiento el 7 de junio de 2000, sin que, además, el Ayuntamiento haya formulado hoja de aprecio, ni requerido a los propietarios para formularla, y por medio del indicado escrito formuló su hoja de aprecio, en la que valoró los indicados terrenos en 7.995.940,32 €, incluido el 5% de premio de afección, más intereses de demora.

Los indicados propietarios presentaron, en fecha 28 de abril de 2009, escrito ante la Comisión de Valoraciones de Canarias, en el que solicitaron la fijación del justiprecio en el importe indicado en su hoja de aprecio, al haber transcurrido dos meses desde la formulación de la hoja de aprecio, sin que el Ayuntamiento de Telde la hubiera aceptado o rechazado, por aplicación analógica del artículo 138 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias .

La Comisión de Valoraciones de Canarias acordó, en su reunión de 6 de julio de 2010, inadmitir a trámite la solicitud de fijación de justiprecio, razonando que no se había iniciado el expediente expropiatorio de oficio por el Ayuntamiento, ni tampoco se había iniciado por ministerio de la ley.

El 30 de marzo de 2011 la Comisión de Valoraciones de Canarias desestimó el recurso de reposición, que los propietarios habían interpuesto contra la anterior resolución de inadmisión de la solicitud de fijación del justiprecio.

El recurso contencioso interpuesto por los propietarios contra el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias de 6 de julio de 2010, fue desestimado por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 12 de abril de 2013 , anteriormente citada, contra la que se interpone el presente recurso de casación.

SEGUNDO

El recurso de casación se articula en tres motivos, formulados al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LJCA .

El primer motivo alega que la sentencia recurrida vulnera lo dispuesto en los artículos 17 , 21 y 24 LEF , así como la jurisprudencia que los desarrolla, pues rechaza que el expediente expropiatorio fuera iniciado de oficio por el Ayuntamiento de Telde, al aprobar definitivamente el 26 de noviembre de 1998 el Plan Especial para el desarrollo del Sistema General 7 "Cementerio de Lomo Gordo".

El motivo segundo del recurso denuncia la infracción de los artículos 33 a 35 de la Ley 6/98 , que determinan que la aprobación de Planes de Ordenación Urbana implican la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes.

El motivo tercero alega infracción de la doctrina reiterada del Tribunal Supremo sobre la interpretación teleológica de las normas, atendiendo al espíritu y finalidad de las mismas, en relación con la exigencia del escrito de advertencia al Ayuntamiento, que resultaba absolutamente innecesario.

TERCERO

Los motivos primero y segundo pueden examinarse conjuntamente, al estar estrechamente relacionados, pues ambos plantean que, en contra de lo sostenido por la sentencia recurrida, el expediente expropiatorio que afecta a los terrenos de los recurrentes había sido iniciado de oficio por el Ayuntamiento de Telde.

En este sentido, el primer motivo del recurso de casación expone que la sentencia recurrida vulneró lo dispuesto en los artículos 17 , 21 y 24 LEF , y jurisprudencia relacionada, al rechazar que el expediente expropiatorio fuera iniciado de oficio por el Ayuntamiento de Telde, al aprobar definitivamente el 26 de noviembre de 1998 el Plan Especial para el desarrollo del Sistema General 7 "Cementerio de Lomo Gordo", pues conforme al artículo 17.2 LEF , dicha aprobación lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación, que como indica el artículo 21.1. LEF inicia el expediente de justiprecio.

El motivo segundo del recurso sostiene la misma conclusión de inicio del expediente expropiatorio de oficio por el Ayuntamiento de Telde, en virtud de los artículos 33 a 35 de la Ley 6/98 , estableciendo el primero de los preceptos citados que la aprobación de los Planes de ordenación urbana y de delimitación de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación, implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación.

La sentencia recurrida señala, en sus FD 3º y 4º, que existen "dos modos de iniciar el expediente expropiatorio: de oficio por la Administración expropiante o por ministerio de la ley, a solicitud del particular afectado" y concluye que, en el presente caso, no se había iniciado el expediente expropiatorio por ninguna de esas dos vías, razonando que: a) no se había iniciado el procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley, al amparo de lo establecido en los artículos 137 y 138 del Texto Refundido de la Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, "pues no se ha efectuado el requerimiento del particular a la Administración expropiante requisito imprescindible para poder considerar iniciado el procedimiento por Ministerio de la Ley ante la inactividad de la Administración" y b) "en el presente caso el Ayuntamiento no ha adoptado acuerdo de necesidad de ocupación de manera que no puede entenderse iniciado de oficio el procedimiento por la Administración" .

Tiene razón la sentencia recurrida cuando distingue los dos modos o vías de inicio del expediente de expropiación, y también cuando llega a la conclusión de que en el presente caso no se había iniciado el expediente expropiatorio en ninguna de las dos formas.

En cuanto al inicio del expediente expropiatorio por ministerio de la ley, el artículo 137 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias (TRLOTC) establece, para la expropiación u ocupación de los sistemas generales, el plazo de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento que legitime al actividad de ejecución, y el articulo 138 TRLOTC prevé, como efecto posible del incumplimiento del deber de adquirir el suelo de sistemas generales, que una vez transcurrido el citado plazo de cinco años, "el procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por ministerio de la Ley si, efectuado requerimiento a tal fin por el propietario afectado o sus causahabientes, transcurre un año desde dicho requerimiento sin que la incoación se produzca."

El precepto regula, por tanto, el inicio del expediente de expropiación por ministerio de la ley en similares términos al artículo 69 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS1976), que facultaba al titular de los terrenos no edificables ni sujetos a cesión, cuando hubiesen transcurrido cinco años desde la aprobación del plan sin llevarse a cabo la expropiación, a "advertir a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la Ley, si transcurrieren otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia."

En el presente caso, es un hecho declarado probado en la sentencia recurrida, que se reconoce además en el recurso de casación, que los propietarios no efectuaron el requerimiento o advertencia al Ayuntamiento, exigido por los artículos 138 TRLOTC y 69 TRLS1976), por lo que falta el presupuesto legal para que pueda entenderse iniciado el expediente expropiatorio por ministerio de la ley.

CUARTO

Tampoco puede estimarse que el expediente expropiatorio se hubiera iniciado de oficio por el Ayuntamiento de Telde, por la aprobación definitiva el 18 de noviembre de 1998, del Plan Especial Sistema General 7 "Cementerio de Lomo Gordo".

El artículo 33 de la Ley 6/98 , invocado como infringido por la parte recurrente, dispone que "la aprobación de Planes de ordenación urbana y de delimitaciones de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación o imposición de servidumbres" , si bien el precepto ha de ser puesto en relación con las normas específicas sobre la declaración de ocupación de la LEF, en particular con el articulo 17.1 LEF , que exige que el beneficiario de la expropiación formule una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria ocupación, y con el apartado 2 del citado precepto, que establece que la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto de obras y servicios cuando el proyecto "comprenda la descripción material detallada a que se refiere el párrafo anterior" .

Como indica la Exposición de Motivos de la LEF, "La apreciación acerca de si es o no necesaria la ocupación de un bien en concreto es una garantía fundamental para el particular. La declaración de utilidad pública explícita o implícita garantiza la concurrencia del interés general, que viene a justificar la expropiación, pero no entra ni de lejos en apreciación alguna acerca de la necesidad de que para llevarlo a cabo se ocupe un bien determinado con preferencia a otro".

Así pues, el expediente expropiatorio se inicia por la aprobación de los planes de ordenación urbana, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución por expropiación y contengan una relación de bienes y derechos concretos afectados por la expropiación, pues de otro modo, si el plan carece de dicha relación de bienes y derechos, el expediente expropiatorio no comenzara hasta que se apruebe dicha relación, lo que resulta no solo del artículo 17.2 LEF , en relación con el artículo 21 LEF , sino también del articulo 135 TRLS1976, que establece que cuando la ejecución de los Planes se realice por el sistema de expropiación, ya se actúe o no por polígonos, será exigible la formulación de la relación de propietarios y descripción de bienes y derechos, redactadas con arreglo a la LEF.

En igual sentido, el artículo 199 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística (RGU), insiste en que la ejecución de un plan por el sistema de expropiación, en un polígono o unidad de actuación determinado, "requerirá que la Administración actuante, además de proceder a la delimitación de su ámbito territorial, formule, conforme a lo previsto en la legislación de expropiación forzosa, una relación de los propietarios existentes en dicho ámbito, con la descripción de los bienes y derechos afectados."

Además, conforme al número 3 del mismo artículo 199 RGU, esa relación de propietarios y bienes y derechos afectados deberá ser sometida a información pública por plazo de quince días.

En el presente caso, no se cumplen los requisitos de que el Plan Especial del Plan Especial Sistema General 7 "Cementerio de Lomo Gordo" contenga una relación detallada de los propietarios y bienes y derechos afectados por la expropiación, o al menos, no consta en las actuaciones una relación de dichas características en la que aparezcan identificados los recurrentes y los terrenos de su propiedad que consideran afectados por los sistemas generales del Plan Especial, ni existe tampoco constancia de la publicación de la relación de propietarios y bienes y derechos, incluyendo a los recurrentes y la finca de 71.500 m² valorada en su hoja de aprecio, a los efectos de información pública.

Con los anteriores razonamientos coincidimos, por tanto, con la conclusión de la sentencia de instancia sobre la inexistencia del acuerdo de incoación del expediente expropiatorio por el Ayuntamiento de Telde, y la falta del requerimiento por los propietarios al indicado Ayuntamiento, a los efectos de inicio del expediente por ministerio de la ley.

Se desestiman los motivos primero y segundo del recurso de casación.

QUINTO

El motivo tercero del recurso alega la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo relativa a la interpretación teleológica de las normas jurídicas, atendiendo fundamentalmente a espíritu y finalidad de aquéllas, que aprecia en la equivocación de la Sala de instancia, que consideró que la parte recurrente omitió el preceptivo trámite de advertir a la Administración expropiante de su obligación de iniciar el expediente expropiatorio, cuando en el presente caso no se trataba de un expediente expropiatorio por ministerio de la ley, en cuanto a su incoación, sino en cuanto a su impulsión y continuación, añadiendo que en este caso resultaba absolutamente innecesario el escrito de advertencia, pues la Administración era perfecta conocedora de que, a falta de llegar a un mutuo acuerdo, solo cabía continuar el procedimiento expropiatorio, sin que sea exigible al recurrente que, ante el incumplimiento del Ayuntamiento, tuviera que formular una advertencia, y esperar luego el transcurso de un año para presentar la correspondiente hoja de aprecio.

En el presente motivo, la parte recurrente mezcla el procedimiento expropiatorio iniciado de oficio con el iniciado por el ministerio de la ley, a pesar de que tanto el acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias, como la sentencia impugnada, han razonado que se trata de procedimientos con formas de inicio claramente diferenciadas en las disposiciones legales que resultan de aplicación, la LEF y el TRLOTC.

Si considera la parte recurrente que el expediente expropiatorio se inició de oficio por el Ayuntamiento de Telde, no se entiende muy bien la apelación a la interpretación teleológica de las normas del TRLOTC para los supuestos de incumplimiento por el Ayuntamiento del deber de adquirir el suelo de sistemas generales, pues en dicho caso, su pretensión de tener por incoado el expediente no depende de si existió o no requerimiento del propietario al Ayuntamiento, sino de la concurrencia de los presupuestos ya citados, relativos a la relación de los propietarios y bienes y derechos afectados y su publicación a efectos de información pública.

Se desestima el tercer motivo del recurso de casación.

SEXTO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 3.000 € el importe máximo a reclamar, por todos los conceptos como costas procesales, por cada una de las partes recurridas que han formalizado su oposición al recurso, la Comunidad Autónoma de Canarias y el Ayuntamiento de Telde.

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación 2424/2013, interpuesto por la representación procesal de Dª. Montserrat , que a su vez actúa en su propio nombre y en representación de sus hermanos Dª. María Luisa y D. Fausto , y de Dª. Blanca , contra la sentencia de 12 de abril de 2013, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso número 31/2011 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación, hasta el límite señalado en el último Fundamento de Derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Maria del Riego Valledor, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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