STS, 14 de Julio de 2015

Ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se interpuso el recurso contencioso- administrativo 178/2011 contra la resolución del Secretario General Técnico por delegación del Secretario General de Universidades del Ministerio de Educación recaída en el Expediente NUM000 , por la que se desestima recurso contra la Resolución de 6 de febrero de 2009, dictada por el Director General de Universidades del Ministerio de Ciencia e Innovación, por la que se deniega a doña Rocío la concesión del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica.

Remitido el recurso anterior a la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en virtud de Acuerdo de la Sala de Gobierno de 1 de julio de 2013, quedó registrado con el número 1130/2013 y la citada Sección Primera dictó Sentencia de 26 de septiembre de 2013 cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS, el recurso contencioso-administrativo número 1130/2013 seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por la Procuradora de los Tribunales, Sra. Cañedo Vega, en nombre y representación de DOÑA Rocío , contra la resolución de Secretario General Técnico por delegación del Secretario General de Universidades de fecha 25 de noviembre de 2010, desestimatorio del Recurso de Alzada formulado frente a la Resolución del Director General de Universidades, de fecha 6 de febrero de 2009, desestimatoria de la solicitud de la actora de concesión del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, resoluciones que confirmamos por ser conformes a derecho; sin hacer expresa imposición de costas.

Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación la Procuradora doña Isabel Cañedo Vega en representación de doña Rocío , que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Madrid, tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 28 de octubre de 2013 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la representación procesal de doña Rocío presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis, en los siguientes motivos:

1. Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídicos de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992), por falta de motivación que consiente la Sentencia recurrida y convalida al sostener su razonamiento a partir de error material o de hecho en el relato fáctico de la misma y que, desvirtúa la invocación de la recurrente de falta de motivación por omisión, convalidando de este modo la ausencia de motivación e infracción de este precepto por parte de la Comisión Nacional de la Especialidad, Director General de Universidades y Secretario General de Universidades, en las consecutivas Resoluciones recaídas en el expedientes seguido para la obtención del Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica.

2. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por la conculcación de la Jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

Por Auto de 8 de mayo de 2014 se acordó la admisión del recurso de casación.

Mediante diligencia de ordenación de 29 de julio de 2014 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, solicitando la desestimación del recurso con expresa imposición de costas a la recurrente y, de forma subsidiaria y en caso de estimación del recurso; la remisión del expediente a la Comisión Nacional de la especialidad a fin de que emita informe detallado sobre el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos por la recurrente.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 28 de mayo de 2015 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez y se señaló este recurso para votación y fallo el día 14 de julio de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes

En la instancia fue cuestión litigiosa la denegación de la solicitud de la ahora recurrente en casación para que, conforme a la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre , se le concediese el título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica. Esta norma creó dicho título y en la citada Disposición Transitoria regula un régimen especial de acceso a la titulación para los Licenciados en Psicología que acreditasen que, antes de la entrada en vigor del Real Decreto, venían ejerciendo la actividad profesional propia de la nueva especialidad.

A tal efecto la Disposición Transitoria Tercera exige que el tiempo de ejercicio profesional sea superior al 150% del fijado en el programa formativo de la especialidad y prevé tres formas de acceso al título, siendo la litigiosa en la instancia la de expedición directa del título tras el examen del historial profesional debidamente documentado que presente el interesado. Para tal cometido regula que la Comisión Nacional de Psicología Clínica examine cada solicitud y valore si la formación del interesado es análoga a la exigida por el programa de la especialidad; hecho esto, formula una propuesta y lo litigioso en la instancia se plantea porque esa propuesta para la recurrente fue negativa.

Esa Disposición apodera a los Ministerios de Educación y Cultura y de Sanidad y Consumo para que regulen un procedimiento, lo que se hizo por Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo. En lo que ahora interesa hay que destacar los siguientes preceptos de tal Orden:

1. El artículo 2.h), en cuanto que se exige a los interesados que aporten el historial profesional en el que conste el expediente académico y la experiencia profesional, colegiación en su caso y formación complementaria en Psicología Clínica.

2. El artículo 5 que, en lo que aquí interesa, prevé que se aporte certificación del Colegio Profesional de Psicólogos correspondiente, con el visto bueno del Decano, en la que constase el ejercicio de las actividades profesionales propias de la especialidad antes de la vigencia del Real Decreto 2490/1998 , con expresión de las fechas de inicio y en su caso, de finalización.

3. El artículo 9 que, en lo que más directamente afecta a lo litigioso, ordena que se motive el informe-propuesta preceptivo antes citado y que emite la Comisión Nacional de Psicología Clínica; para este cometido, la Comisión Nacional puede solicitar cuantos informes y documentación complementaria necesitase, con respecto a la legislación sobre protección de datos.

4. Finalmente el artículo 11 que, una vez emitido el informe-propuesta, ordena que el expediente sea informado por la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios del Ministerio de Sanidad y Consumo), hecho lo cual resuelve el titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

A los efectos descritos, la Comisión Nacional había establecido unos Criterios recogidos en el Expediente (cf. folios 36 a 39), que la recurrente no cuestiona y que ofrecen seguridad jurídica y objetividad, en el ejercicio de una potestad basa en la valoración actividades profesionales. De ellos tienen relevancia los siguientes: el Criterio 12, que rechaza como actividad propia de la especialidad la desarrollada en Gabinetes Psicopedagógicos de los centros de enseñanza; el Criterio 15, según el cual la certificación colegial es un requisito de procedibilidad, es decir, para que se pase a examinar el expediente, pero que si el resto de la documentación presentada « no acredita suficientemente » los requisitos, permite emitir un informe-propuesta negativo; y el Criterio 16 que rechaza la actividad en Centros de reconocimiento para la obtención de permisos y licencias de conducir, caza, etc.

En el caso de autos los actos impugnados en la instancia denegaron la solicitud de la ahora recurrente con base en lo siguiente:

1. En el Informe-propuesta de la Comisión de 30 de marzo de 2007, que literalmente dice respecto de la recurrente que « de las características de su ejercicio colegiado de la Profesión y de los méritos profesionales y formativos del aspirante que figuran acreditados en su expediente a través del historial profesional, se deduce que el mismo NO ha adquirido una formación ni desarrollo profesional análogos a los que se corresponden con los contenidos del Programa Oficial de la Especialidad de Psicología Clínica ».

2. Tal informe-propuesta lo ratificó el Informe de la Dirección General de Universidades del Ministerio de Educación y Ciencia de 18 de Junio de 2007 y por el Informe de la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico- Presupuestarios del Ministerio de Sanidad y Consumo de 22 de Junio de 2007.

3. La Comisión Nacional emitió el 7 de marzo de 2008 un segundo informe en el que se añade que la recurrente no acreditó la actividad profesional como psicólogo dentro del ámbito profesional de la especialidad de Psicología Clínica, derivada del ejercicio colegiado de la misma, durante el período de tiempo superior al 150% antes citado y añade que aunque aporta certificados colegiales, se le aplican los criterios 12 y 16 antes citados.

4. Aunque no se cite expresamente el Criterio 15, sí se añade lo siguiente: « Ejercicio Profesional Acreditado dentro del ámbito propio de la Especialidad de Psicología Clínica: La solicitante no acredita ejercicio profesional dentro de ámbito propio de la especialidad de Psicología Clínica ». Como se dice, este motivo no cita expresamente el Criterio 15 pero debe entenderse referido al mismo al incluirse en un párrafo entre los dos que reproducen el 12 y el 16 y sin guardar relación por su contenido con ambos criterios.

Como se ha dicho, la recurrente no cuestiona la bondad de dichos Criterios, tampoco que parte de la actividad invocada esté incursa en los Criterios 12 y 16, como tampoco se cuestiona el valor de los documentos colegiales. Lo litigioso se centrado en casación en que la Sentencia confirma lo hecho por la Administración, que no ha considerado la actividad profesional que alegó y que -según la recurrente- desarrolló por cuenta propia y por las tardes en su consulta privada desde 1983; a tal efecto entiende que se ha incurrido en el error de identificar o confundir tal actividad con la desarrollada, también por cuenta propia, en un centro de reconocimiento de conductores al que sí le sería aplicable el Criterio 16.

Pues bien, la Sentencia de instancia desestimó la demanda con base en las siguientes razones que se resumen así:

1. Que hubo un Informe-propuesta negativo por no haber acreditado actividad profesional como psicólogo.

2. Expone cual es el valor de los certificados colegiales según el procedimiento regulado en la Orden PRE/1107/2002 antes citada y que si bien aportó el certificado del Colegio Oficial de Psicólogos, esto no quita para que no sea computable el ejercicio profesional al que se refiere el Criterio 12 y el 16.

3. Rechaza que los actos impugnados careciesen de la debida motivación pues « no es que no se haya motivado sino que la parte recurrente no está conforme con esta conclusión, lo que es perfectamente legitimo, pero no implica defecto de motivación, ya que a la vista de la resolución, la parte actora conoce perfectamente las razones de la denegación, y alega en consecuencia lo que a su derecho conviene».

4. Entiende que el error objetivo que alega la recurrente en cuanto al ejercicio profesional -hay que entender que se refiere la Sentencia al ejercido por cuenta propia en su consulta- no es tal, sino que se trata de la valoración del ejercicio en cuestión.

5. Expone cual es la base de la especialidad según la Orden SAS/1620/2009 y se extiende sobre la discrecionalidad técnica y su control.

6. Finalmente, en cuanto a la titulación y formación que alega, la Sentencia considera que son datos que se han valorado por la Comisión, que no deduce error evidente en la valoración, que la motivación es escueta pero suficiente y no hay prueba capaz de impugnar la corrección del juicio hecho por la Comisión.

A partir de lo expuesto el primer motivo de casación se plantea al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , y se basa en la infracción por parte de la Sentencia de instancia del artículo 54 de la Ley 30/1992 en cuanto que confirma unos actos carentes de la debida motivación. Este motivo se plantea de forma ciertamente confusa, pues si el objeto de esta casación es enjuiciar si la Sentencia ha infringido el citado artículo 54 en la forma expuesta, a lo largo del motivo se plantean cuestiones ajenas, en principio, al mismo. Se alegan así aspectos relacionados con error en la valoración de las pruebas, trato discriminatorio o arbitrariedad.

Tales alegatos deben entenderse desde la lógica de la recurrente. Como ya se ha dicho, lo que plantea es que alegó dos actividades cuya exclusión acepta -la desarrollada en Gabinetes Psicopedagógicos de colegios y en Centros de reconocimiento de conductores- pero también alegó que desde 1983 viene desempeñando su actividad profesional en una consulta privada por cuenta propia y que no se ha valorado, lo que confirma la Sentencia porque parte de una premisa errónea: que esa actividad no es otra sino la que desarrolla en CENCO, Centro de Reconocimiento Médico de Conductores. Por tanto, más que falta formal de motivación de lo decidido, alega que no hay motivación del rechazo de esa actividad, lo que obedece a ese error o confusión cuando lo cierto es que aportó documentos que acreditan que se trata de actividades distintas. La falta de motivación así entendida es la que apreció esta Sala en la Sentencia cuya infracción invoca como motivo de casación segundo.

En cuanto motivación exigible respecto del régimen transitorio del Real Decreto 2490/1998 y de la Orden SAS/1620/2009, en Sentencia de esta Sala y Sección de 6 de mayo de 2015 (recurso de casación 2219/2013 ) se ha dicho que tal exigencia « no es puramente formal, sino esencial o de fondo, toda vez que sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que justifican el acto, ya que éstos son necesarios para que la jurisdicción contencioso- administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, de suerte que solo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución » .

Además de tales reglas generales, en la misma Sentencia este Tribunal apreció un déficit de motivación al basarse los actos en un informe de la Comisión Nacional que -en lo que es litigioso- no cumple el mínimo nivel de justificación exigible. En ese caso se reproducía la razón dada a la recurrente en los mismos términos pues « se limita, efectivamente, el órgano técnico a señalar que "la documentación aportada no acredita suficientemente los requisitos exigidos ", expresión puramente apodíctica, sin contenido material alguno y válida para cualesquiera supuestos que puedan plantearse, pues no solo no se señalan los requisitos que faltan, sino que ni siquiera se hace referencia a la abundante documentación aportada por la actora en relación con su actividad .»

Así las cosas ya se ha expuesto cómo ha motivado la Administración su parecer, lo que se concreta en los antecedentes ya reseñados en el Fundamento de Derecho Quinto y del Informe-propuesta de la Comisión Nacional de 7 de marzo de 2008 -reseñado en el punto 3º de ese Fundamento- cabría deducir que se invoca implícitamente el Criterio 15 (cf. punto 4º de tal Fundamento). Sin embargo de su lectura no cabe deducir una razón clara, objetiva y contrastable sobre lo alegado por la recurrente en relación a la documental con la que intenta acreditar dicha actividad; es más, no se sabe si se refiere a ese aspecto de su actividad o a toda la actividad invocada.

De esta manera la Sentencia intenta salvar el laconismo y la opacidad de ese último informe-propuesta reconduciéndolo a una cuestión de discrepancia en la valoración de las pruebas lo que llevaría, en definitiva, a un aspecto de discrecionalidad técnica y esa no es la cuestión. En efecto, lo que debería haberse razonado -y no se ha hecho- son varias cosas, todas ellas sucesivas: primero por qué entiende que la declaración jurada y los documentos fiscales aportados no prueban esa actividad privada, en su consulta particular; y segundo, si esa no es la cuestión, por qué entiende que no hay prueba del contenido de la actividad de consulta identificable con la psicología clínica.

Por razón de lo dicho se estima este primer motivo de casación, por lo que no es preciso entrar en el segundo motivo que, en todo caso, no prosperaría porque se basa en la infracción de la jurisprudencia de esta Sala lo que concreta en la Sentencia de 26 de febrero de 2013 (recurso de casación 1700/2012 ). Hay que tener presente que a los efectos del motivo invocado no basta con la cita de una sentencia, sino que debe haber al menos dos; cosa distinta es que la citada sea relevante a los efectos de integrar las exigencias de motivación exigible a las resoluciones dictadas con arreglo al régimen transitorio que se le aplica y a tal efecto la Sentencia invocada aprecia falta de motivación cuando no se razona por qué no se toma en consideración de un aspecto de la actividad desarrollada.

Al estimarse el primer motivo de casación se casa y anula la Sentencia de instancia y a los efectos del artículo 95.2 d) de la LJCA , se estima en parte el recurso contencioso-administrativo. En efecto, como ya resolvió este Tribunal en la Sentencia antes citada de 6 de mayo de 2015, recurso de casación 2219/2013 , esa estimación no implica que se declare el derecho a la expedición del título pretendido, sino la retrotracción de las actuaciones para que la Administración, tras valorar la documental aportada, razone la existencia de la actividad desarrollada en la consulta privada y, en su caso, si es aceptable a los efectos del Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 2490/1998 , teniendo presente las posibilidades que le ofrece el artículo 9.2º de la Orden SAS/1620/2009.

De conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA no se hace imposición de costas al haberse estimado el recurso de casación; tampoco se hace imposición de las costas causadas en la instancia ( artículo 139.1 de la LJCA ).

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DOÑA Rocío contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, de 26 de septiembre de 2013 , dictada en el Procedimiento Ordinario 1130/2013 de la citada Sección, sobre denegación del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica, Sentencia que se casa y anula.

Se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DOÑA Rocío contra la resolución del Secretario General Técnico por delegación del Secretario General de Universidades del Ministerio de Educación, recaída en el Expediente NUM000 , por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución de 6 de febrero de 2009, dictada por el Director General de Universidades del Ministerio de Ciencia e Innovación, por la que se deniega a la recurrente la concesión del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, declarando las citadas resoluciones contrarias Derecho y anulándolas.

Se ordena la retroacción de las actuaciones administrativas a fin de que la Administración demandada motive debidamente la decisión procedente en atención al informe que deberá ser emitido por la Comisión Nacional de la Especialidad justificando convenientemente la propuesta que se formule por dicho órgano técnico en los términos consignados en el Fundamento de Derecho Quinto y concordantes de esta Sentencia.

No se hace imposición de costas procesales, tanto las causadas en la instancia como en esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.