STS, 20 de Julio de 2015

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, de fecha 23 de diciembre de 2013, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 438/2010 y acumulado número 1484/2010, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo :

" PRIMERO .- Estimar en parte el recurso interpuesto contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Málaga ya referida en estas actuaciones fijando como justiprecio por las fincas expropiadas el de 306.929'72 euros más sus intereses legales. SEGUNDO .- Sin hacer expresa declaración sobre el pago de las costas causadas en el presente recurso ".

Notificada dicha sentencia se presentó escrito por la representación procesal del expropiado manifestando su intención de preparar recurso de casación, que se tuvo por preparado por resolución de fecha 14 de marzo de 2014, emplazando a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La referida representación procesal presentó escrito de interposición del recurso, en el que se hacen valer dos motivos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta jurisdicción , solicitando que se estime el recurso, case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte nueva sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en cuanto a la valoración del suelo como urbanizable conforme al método residual.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, lo que verificó el Abogado del Estado presentando escrito en el que solicita que se dicte sentencia desestimatoria del recurso interpuesto.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 15 de julio de 2015, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala

Constituye el objeto de este proceso la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, de fecha 23 de diciembre de 2013, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 438/2010 y acumulado número 1484/2010, en los que se impugnan respectivamente sendos acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Málaga de 19 de marzo y 16 de julio de 2010 por los que se fija el justiprecio de las fincas números NUM000 y NUM001 ) y NUM002 , respectivamente, del proyecto "Nueva Ronda de Circunvalación Oeste de Málaga".

El Jurado consideró que dada la calificación legal del suelo como no urbanizable, el justiprecio de las fincas expropiadas debía ser tasado conforme a dicha clasificación urbanística vigente en el momento de iniciarse el expediente de justiprecio, siendo en este caso de aplicación el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS 2008), por lo que de acuerdo con el artículo 23 de esta norma el valor del suelo ha de calcularse por capitalización de su renta agraria anual, real o potencial. No existiendo datos a este respecto en el expediente, el Jurado calcula la renta agraria partiendo de los indicadores técnicos-económicos publicados por la Consejería de Agricultura y Pesca en la Orden de 31 de julio de 2009, para la zona y cultivos en cuestión, obteniendo un valor a razón de 7,77 €/m2 para las fincas NUM000 y NUM001 ) y de 15,55 €/m2 para la finca NUM002 .

El expropiado interpone recurso contencioso-administrativo frente a esta resolución administrativa alegando, en primer lugar, que en presente caso es de aplicación la Ley 6/98 atendiendo a la fecha de inicio del expediente expropiatorio -5 de febrero de 2007 (BOE de 19 de febrero de 2007)-, por lo que considera inaplicable el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Y en aplicación de la citada Ley 6/98, estima el recurrente que el suelo expropiado, en cuanto afecto a un sistema general que crea ciudad, ha de valorarse cono suelo urbanizable sectorizado (antes programado). En otro caso, si se considerase que el suelo ha de valorarse como no urbanizable cercano a la trama de la ciudad, el expropiado considera que ha de acudirse a un análisis comparativo en función de las características agronómicas y teniendo en cuenta las expectativas urbanísticas.

La Sala de instancia rechaza la pretensión relativa a la aplicación de la Ley 6/98 por entender que en el presente caso es de aplicación el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 atendiendo a la fecha de inicio del expediente de justiprecio -3 de octubre de 2008- según criterio reiterado del Tribunal Supremo. En consecuencia, el suelo ha de valorarse según su clasificación como no urbanizable pues la prueba pericial judicial considera que los terrenos expropiados no están integrados en la malla urbana, además de no contar con los servicios urbanísticos necesarios para poder ser considerado como suelo urbano, por lo que no sería de aplicación la doctrina de los sistemas generales. Termina acogiendo dicha prueba pericial en cuanto valora el suelo mediante la aplicación del método de capitalización de rentas.

Frente a dicha sentencia interpone la propiedad, a través de su representación procesal, recurso de casación que se articula en dos motivos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .

El motivo primero se divide en dos apartados: el primero denuncia la infracción de la disposición final cuarta de la Ley 8/2007 , de la disposición final tercera del TRLS de 2008 y de la disposición transitoria quinta de la Ley 6/98 en cuanto a la normativa de valoración aplicable en el presente caso, al entender el recurrente que en el presente caso es de aplicación la Ley 6/98 ya que el expediente de expropiación se inicia mediante acuerdo de 5 de febrero de 2007, si bien el expediente individualizado de la pieza de justiprecio es de fecha 3 de octubre de 2008, fecha del intento de avenencia por mutuo acuerdo. El apartado segundo denuncia la infracción de los artículos 28 del REF y 36.1 de la LEF y 26 de la Ley 6/98 y de la jurisprudencia que se cita en el sentido de que el retraso de la Administración no puede perjudicar al expropiado, pues si el expediente de expropiación se inicia en febrero de 2007 no es lícito dilatar el procedimiento en su fase de justiprecio hasta octubre de 2008.

El motivo segundo se funda en la infracción de los artículos 348 de la LEC sobre valoración de la prueba con arreglo a las reglas de la sana crítica, resultando arbitraria la valoración realizada de las pruebas documentales y pericial judicial; como también de los artículos 5 , 25.2 , 26 y 27 de la Ley 6/98 , todo ello en relación con la jurisprudencia de los sistemas generales.

En relación con el motivo primero y, en concreto, con el apartado primero relativo a la normativa de valoración aplicable en el presente caso, hay que señalar que la aplicación de la Ley 8/2007 y del Texto Refundido 2/2008 ya ha sido examinada y resuelta por esta Sala en numerosas sentencias que constituyen un cuerpo de doctrina contraria a la tesis que sostienen los recurrentes ( sentencias de 4 de junio de 2013 - recurso de casación 223/2011-, de 24 de junio de 2013 - recurso de casación 5437/2010 -, 3 de diciembre de 2013 - recurso de casación 1796/2011 - y 30 de junio de 2014 - recurso de casación 4372/2011 -, entre otras).

Recordemos que en las sentencias referenciadas nos hemos pronunciado en el sentido de que ha de atenderse a la fecha del inicio del expediente de justiprecio para determinar la legislación aplicable y no a la del inicio del expediente expropiatorio, con el siguiente razonamiento: "El Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo contiene un nuevo régimen en materia de valoraciones en los artículos 21 y ss . Y la Disposición Transitoria Tercera bajo el título «Valoraciones» está estableciendo un régimen transitorio para la aplicación de las reglas de valoración contenidas en dicha normativa, tal y como el propio precepto indica. No se trata de normas destinadas a regular el procedimiento administrativo de expropiación forzosa sino de reglas sustantivas en las que se cambian los criterios de valoración hasta ese momento existentes. Es por ello que cuando la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio se refiere a «todos los expedientes» debe entenderse que se está refiriendo al expediente de justiprecio, ya que el contenido de la norma de cuya aplicación se trata, valorativa y no procedimental, está destinado a ser aplicado para valorar los bienes y derechos expropiados en el momento en el que esta se produce, esto es, cuando se inicia la fase de justiprecio, y no para regular las garantías procesales en su tramitación.

Esta misma conclusión se obtiene acudiendo a una interpretación sistemática en el que dicha norma se contiene. La Disposición Transitoria se incluye en la Ley del Suelo, que tan solo se ocupa de las valoraciones, esto es las reglas aplicables en los expedientes de justiprecio, pero no de los expedientes expropiatorios, y el único expediente que contempla la Ley es el expediente de justiprecio ( artículos 20.1.b ) y 20.2.b) de la Ley del Suelo de 2007 (en la actualidad los artículos 21.1.b) y 21.2.b) del TRLS)".

Así pues, indicando la parte actora que fue en octubre de 2008 cuando se inició el expediente de justiprecio, es la Ley 8/2007 y el Real Decreto Legislativo 2/2008 los que se deben aplicar, tal y como ha hecho la sentencia recurrida. Ello desvirtúa las alegaciones de la parte en relación con la infracción de las normas que se invocan en este motivo, cuya interpretación, contrariamente a lo sostenido por la recurrente, se ajusta al criterio mantenido por esta Sala y que se acaba de reflejar.

Tampoco puede prosperar el argumento de la parte recurrente en el sentido de que el retraso de la Administración en la iniciación del expediente de justiprecio no puede perjudicar al expropiado, cuando el mismo pide que la valoración vaya referida a octubre de 2008 pero aplicando la Ley 6/98, pues se trata de pretensiones incompatibles, ya que la fecha de referencia, inicio del expediente de justiprecio, determina la legislación aplicable, que no puede ser la que ya no estaba vigente en dicho momento.

Por lo expuesto, el motivo ha de ser desestimado.

Desestimado el motivo primero cae por su base el motivo segundo por el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se aduce la infracción, por inaplicación, de los artículos 5 , 25.2 , 26 y 27 de la Ley 6/1998 y de la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales. Y es que no siendo aplicable la Ley 6/1998 al supuesto de autos, mal puede sostenerse la infracción por inaplicación de los preceptos que se citan como infringidos.

Aunque nada se indica en el motivo respecto a la posibilidad de que tras la Ley 8/2007 se pueda alegar con éxito la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales, es de advertir que esa posibilidad se niega por este Tribunal en dos sentencias de 27 de octubre de 2014 -recursos de casación 6421/2011 y 174/2012 -. Dijimos en las sentencias citadas lo siguiente:

"Sentada pues la procedencia de valorar el terreno expropiado conforme a los preceptos de la Ley 8/2007, corresponde ahora establecer si dicha norma ha modificado los criterios de valoración que se contenían en la Ley 6/1998 respecto al suelo no urbanizado, y especialmente la posibilidad de seguir aplicando la jurisprudencia referida a sistemas generales destinados a crear ciudad, invocada por el recurrente.

Esta jurisprudencia, que interpretaba las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998 (en concreto de su art. 25 ), en las que se partía de que los terrenos deben tasarse con arreglo a su clasificación urbanística, sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación estuviese destinada a «crear ciudad». Lo que obligaba a valorar tales infraestructuras o servicios y su integración en el entramado urbano con el fin de determinar si contribuía a crear ciudad y si su valoración como suelo no urbanizable generaba un indebido aislamiento o singularización respecto de su entorno. El fundamento de esta jurisprudencia se basaba, pues, en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el Planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás propietarios no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad. Esta jurisprudencia había establecido, no obstante, algunas correcciones negándose la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias [véanse la sentencia de 29 de abril de 2004 , ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 (casación 429/05 , FJ 1º)].

La Ley 8/2007 cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en su artículo 21.2 de dicha norma al señalar que «El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive». Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para «el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente».

Por el contrario, tan solo puede valorase como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando «con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento». De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización.

Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma mediante la «capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración» sin que en ningún caso «...podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados».

En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 141/2014 de 11 de septiembre «La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a "lo que hay" y no a lo que "dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto", a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, "conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad».

Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina «situación básica de los terrenos». Y así lo dispone expresamente el art. 12.2 en su apartado segundo al disponer que este criterio de valoración «será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley».

Tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera «de facto» urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal.

En el supuesto que nos ocupa, la finca expropiada no cuenta con tales servicios urbanísticos ni se encuentra funcionalmente integrada en la trama urbana, careciendo de relevancia las previsiones del Planeamiento municipal de concentrar en un futuro en esa zona actividades relacionadas con la logística y el transporte de mercancías, pues se trataría de determinaciones futuras del planeamiento, que al margen de necesitar de una futura delimitación y desarrollo, no responden a la existencia de unos servicios y dotaciones urbanísticas actuales, existentes en el momento al que debe referirse la valoración, que permitan tasar el terreno expropiado como suelo urbanizado".

La inaplicación al caso de la doctrina de los sistemas generales conduce por sí sola a la desestimación de este motivo, careciendo de sentido examinar la concurrencia de los requisitos que la jurisprudencia venía exigiendo para su aplicación y la valoración de la prueba que al respecto haya efectuado la Sala de instancia a mayor abundamiento.

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso, señala en 4.000 euros la cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por la parte recurrida.