STS, 7 de Julio de 2015

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura se promovió recurso nº 691/2010 , a instancia de la citada sociedad URVICASA, contra la resolución de 15 de febrero de 2010, del Consejero de Fomento de la Junta de Extremadura, por la que se aprobaba definitivamente el Plan General Municipal de Cáceres y, en concreto, respecto a la clasificación como "suelo no urbanizable protegido por razón cultural (SNUP- M)" del terreno identificado como Sector 3.01 Área de Reparto 3, sito en la margen izquierda de la carretera al Casar de Cáceres, con una superficie total de 1.158.175 m2.

En el proceso seguido en la instancia fueron partes demandadas la JUNTA DE EXTREMADURA, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos; y el AYUNTAMIENTO DE CÁCERES, debidamente representado y asistido.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 2 de julio de 2013 , cuya parte dispositiva acuerda lo siguiente, literalmente transcrito:

"DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la Procuradora D.ª María de los Ángeles Chamizo García, en nombre y representación de Urbanización y Viviendas de Cáceres, S.A. Unipersonal (Urvicasa), contra la Resolución de 15 de febrero de 2010 del Consejero de Fomento de la Junta de Extremadura por la que se aprueba definitivamente el Plan General Municipal de Cáceres, en concreto, respecto a la clasificación como suelo no urbanizable protegido por razón cultural (SNUP-M) del terreno identificado como Sector 3.01 Área de Reparto 3, sito en la margen izquierda de la carretera al Casar de Cáceres, con una superficie total de 1.158.175 m2 y, en consecuencia, CONFIRMAMOS la Resolución recurrida en su integridad.

Todo ello sin especial pronunciamiento en costas".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la sociedad mercantil URVICASA se formuló escrito de preparación del recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de la Sala de instancia de 22 de julio de 2013, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad URVICASA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 30 de septiembre de 2013 escrito de interposición del recurso de casación, en que, tras exponer los argumentos que estimó oportunos, solicitó de este Tribunal Supremo dicte sentencia que, casando la de instancia, la anule, y por tanto, estime el recurso contencioso-administrativo de conformidad con lo pedido en el suplico de la demanda .

QUINTO .- Por providencia de 25 de noviembre de 2013, la Sección Primera de esta Sala acordó la admisión a trámite del presente recurso de casación, con remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos; y por diligencia de ordenación de 11 de diciembre de 2013, se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las Administraciones recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la indicada representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CÁCERES mediante escrito de 30 de enero de 2014, en que pide de este Tribunal la desestimación del recurso. Por su parte, la JUNTA DE EXTREMADURA, mediante escrito de 3 de febrero de 2014, se opuso también al recurso de casación, para el que solicita su desestimación íntegra, con confirmación de la sentencia de instancia.

SEXTO .- Mediante providencia se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de junio de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 2 de julio de 2013, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en el recurso nº 691/2010 , seguido a instancia de mercantil URVICASA contra la resolución de 15 de febrero de 2010, del Consejero de Fomento de la Junta de Extremadura, que aprueba definitivamente el Plan General Municipal de Cáceres, en cuanto a las previsiones a que se ha hecho referencia.

SEGUNDO .- La Sala de instancia desestimó el recurso jurisdiccional por las razones que se manifiestan en los fundamentos jurídicos primero a cuarto de la sentencia impugnada, que reproducimos (en lo que interesa a la resolución del recurso de casación que debemos examinar):

"[...] PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución de 15 de febrero de 2010 del Consejero de Fomento de la Junta de Extremadura por la que se aprueba definitivamente el Plan General Municipal de Cáceres. En concreto, la impugnación se centra en la clasificación como suelo no urbanizable protegido por razón cultural (SNUP-M) del terreno identificado como Sector 3.01 Área de Reparto 3, sito en la margen izquierda de la carretera al Casar de Cáceres, con una superficie total de 1.158.175 m2. Solicita también en su demanda que se declare la nulidad del PGM en cuanto a la clasificación como urbanizable prioridad I del Sector 3.01 situado en la carretera de Trujillo para la construcción de 752 unifamiliares, terrenos propiedad de la entidad Placonsa.

En la demanda se argumenta lo siguiente:

1- En la aprobación provisional del PGM de Cáceres de 28 de diciembre de 2006 los terrenos propiedad de Urvicasa objeto del presente pleito fueron incluidos en el Sector 3.01 del Área de Reparto 3 como terrenos aptos para la edificación, clasificados como urbanizables prioridad I.

2- En la aprobación provisional de 16 de abril de 2009 tales terrenos pasan a considerarse no urbanizables protección cerros y sierras (SNUP-M1). Mientras, terrenos antes considerados no urbanizables de protección especial pasaban a clasificarse como urbanizables prioridad I -los terrenos propiedad de Placonsa en la carretera de Trujillo-.

3- Urvicasa presentó una alegación a la Comisión de Urbanismo que fue aprobada por ésta, si bien el Secretario informa de la necesidad de que lo sea por mayoría absoluta, razón por la que no es remitida al Pleno del Ayuntamiento.

4- No existen informes ni se explica en la memoria justificativa por qué el suelo de la demandante pasa de urbanizable a no urbanizable así como tampoco, en el caso de los terrenos de Placonsa, por qué pasa de no urbanizable a urbanizable. Ello convierte la discrecionalidad de la Administración en arbitrariedad.

5- La aprobación de un dictamen por la Comisión de Urbanismo no exige mayoría absoluta sino mayoría simple, pues su objeto es remitir el asunto al Pleno de la Corporación.

Tanto la Junta de Extremadura como el Ayuntamiento de Cáceres solicitan la desestimación de la demanda, oponiendo los siguientes argumentos:

1- La Administración ejercita el llamado ius variandi , potestad que le permite modificar el Planeamiento para adecuar el mismo a las nuevas necesidades y exigencias de acuerdo con el interés público, que en el presente caso ni siquiera se produce porque no varía la clasificación de los terrenos de la demandante, que en el anterior PGOU tenían la misma clasificación que ahora -no urbanizables protección específica montaña, sierrilla, cerros romanos-.

2- No concurre causa de nulidad por la no remisión al Pleno del Dictamen aprobado por la Comisión de Urbanismo respecto de la alegación 111 presentada por la demandante [...].

TERCERO.- [...] El recurrente presentó en su día una alegación frente a la clasificación de su terreno como no urbanizable de protección cerros y sierras. La Comisión de Urbanismo emitió un dictamen en la que proponía estimar la alegación, decisión que se adopta por mayoría simple de votos. Dado que para aprobar la alegación es necesaria mayoría absoluta por el Pleno, el Secretario General decide no incorporarlo al documento final que se eleva al Pleno. Denuncia el demandante que la normativa aplicable en ningún caso prevé que los dictámenes de las comisiones informativas exigen mayoría absoluta, por lo que la decisión tomada debe considerarse contraria a derecho.

El motivo no puede ser estimado. Es cierto que el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, exige para la aprobación de dictámenes mayoría simple. Pero la decisión del Secretario General, si bien no se ajusta a la literalidad de la norma, tiene en cuenta la entidad de la resolución que se somete al Pleno (aprobación de un instrumento de planeamiento) y la complejidad de su tramitación, que exige la contestación de numerosas alegaciones. Tal forma de proceder no supone, en este caso concreto, vulneración alguna de los derechos del afectado causante de indefensión. Se trata de una decisión fundada en razones prácticas que no altera la decisión final y que no puede calificarse de irracional, sino justificada por las particularidades del caso.

Lo que ocurre en este caso, al igual que sucede en otros supuestos similares, es que el trabajo de elaboración de la resolución recae por entero en la Comisión de Urbanismo. Ésta no sólo contesta a las alegaciones presentadas emitiendo el correspondiente dictamen, sino que lleva a cabo la redacción final de la resolución. Para esto último, tiene en cuenta los dictámenes emitidos pero en función de las mayorías exigidas para su aprobación por el Pleno. Por tanto, las distintas alegaciones no se debaten en Pleno sino en la Comisión de Urbanismo. Es ésta la que redacta la propuesta o borrador de la resolución y la eleva al Pleno para su aprobación.

Por tanto, no se sustrae de la decisión del Pleno ninguna de las facultades que le corresponden, pues es éste el que procede en definitiva a aprobar el PGM; y la Comisión incluye en la resolución todas aquellas cuestiones susceptibles de ser aprobadas por el Pleno, rechazando las que, de acuerdo con la lógica de la mayoría de votos existentes en función de los grupos políticos que conforman el Pleno, no podrían ser convalidadas.

Así sucede en el caso de autos, donde el dictamen de la Comisión, favorable a la estimación de la alegación pero sólo por mayoría simple, es sometido de nuevo a votación en la Comisión de Urbanismo donde se ratifica la decisión anterior por sus miembros y el sentido de sus votos. En cualquier caso, el Pleno vota plena y libremente con posterioridad y rechaza que los terrenos de autos puedan clasificarse como urbanizables -pues los está catalogando como SNUP-M1-, y ahora en el presente recurso sigue manteniendo tal decisión contraria a su consideración de urbanizables.

En definitiva, la voluntad del Ayuntamiento ha sido y sigue siendo clara y evidente, y tal decisión y su forma de adopción no ha ocasionado en modo alguno la vulneración de los derechos de defensa del afectado.

CUARTO.- La cuestión de fondo radica en determinar si la clasificación de los terrenos como SNUP-M1 está justificada o si, por el contrario, esta decisión puede considerarse arbitraria.

El Tribunal Supremo ha señalado que la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección no tiene carácter discrecional sino reglado. Dice en STS de 22 de julio de 2011 lo siguiente: "Interesa advertir que hay dos tipos de suelo no urbanizable. El suelo no urbanizable común u ordinario (inciso final del apartado 2 del artículo 9 de la Ley 6/1998 por ser inadecuado para el desarrollo urbano), y el suelo no urbanizable de especial protección por estar sometido a un régimen de especial protección (artículo 9.1) o que el planeamiento haya considerado necesario preservar por los valores que concurren en el mismo (artículo 9.2).

Acorde con esta diferenciación, la clasificación de unos terrenos como suelo no urbanizable protegido es una decisión de carácter reglado, pues si concurren los valores ambientales, del tipo de los recogidos en ambos apartados del artículo 9 citado, que se pretenden preservar legalmente ..., la clasificación del suelo se impone, por tanto, por ministerio de la Ley ".

Esta clasificación que establecía el artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones , y que ahora se reproduce en el art. 12 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, viene reservada para aquellos terrenos en los que concurren una serie de valores a proteger como los agrícolas y paisajísticos, los históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales.

En la STS de 3 de julio de 2009 (recurso de casación nº 909/2005 ) y en la STS de 27 de febrero de 2007 (recurso de casación nº 3865/2003 ) se incide en que la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado. El planificador no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección. No se dispone de una opción entre dos decisiones igualmente justas sino que tal clasificación es obligada, reglada, tanto si el suelo de que se trata está incluido en el ámbito de aplicación de normas o legislación específica que lo sometan a un régimen de protección incompatible con su transformación urbanística, como si, pese a no estarlo, concurren en él, y con el grado de intensidad requerido, los valores a los que sucesivamente se han ido refiriendo aquellos artículos.

El recurrente hace suyas tales afirmaciones para sostener la improcedencia de clasificar su suelo como no urbanizable, pues en las aprobaciones provisionales anteriores se clasificó como urbanizable. Plantea, en definitiva, cómo es posible que lo que fue considerado urbanizable se convierta en la aprobación definitiva del PGM en no urbanizable, sin que entretanto se hayan modificado las condiciones del terreno.

Efectivamente, llama la atención esta forma de proceder; pero las mismas objeciones cabría hacer respecto a su previa clasificación como urbanizables. Lo cierto es que, conforme al PGOU anterior, los terrenos se consideraban no urbanizables, con lo que el nuevo Plan no ha alterado en absoluto su situación ni puede ser exigida una motivación especial. Por el contrario, la motivación sería necesaria para convertir en urbanizable lo que antes se consideraba no urbanizable. Además, no se han aportado pruebas que permitan afirmar el error de la resolución administrativa. Y ello con independencia de la opinión que pueda merecer que unos mismos informes sirvan tanto para clasificar un suelo como urbanizable como para, posteriormente, clasificarlos como no urbanizables [...]" .

TERCERO .- Deben efectuarse, antes de que abordemos el estudio de los dos motivos de casación que la entidad mercantil recurrente aduce, algunas consideraciones de método en relación con el objeto impugnatorio y con la estructura del recurso. La primera de ellas es que la sentencia de instancia se pronunció, en sentido desestimatorio y en la forma que seguidamente reproduciremos, sobre una de las pretensiones deducidas en la demanda, respecto a la nulidad del Plan General en cuanto a la clasificación como urbanizables de los terrenos propiedad de Placonsa S.A., que pasan de ser zona con protección especial Llanos , a suelo urbanizable, con prioridad I y con una previsión de construcción de 752 viviendas unifamiliares.

La sentencia impugnada, en el fundamento cuarto, in fine , dice al respecto de la mencionada pretensión lo que a continuación siguiente:

"[...] En cuanto a la pretensión de nulidad de la clasificación de los terrenos sitos en la carretera de Trujillo, que de no urbanizables con protección especial Llanos pasaron a declararse urbanizables, la misma no puede ser admitida. Ni en vía administrativa se recurrió tal pronunciamiento -en los escritos presentados simplemente se hace referencia a ello como argumento en apoyo de lo pedido pero no como pretensión concreta- ni tampoco siquiera en el escrito de interposición del recurso ante la Sala se menciona, siendo la primera vez que se reclama tal pretensión anulatoria en el suplico del escrito de demanda [...]".

Pues bien, al margen de la opinión que nos pueda merecer tal razonamiento de la sentencia -que más que rechazar la pretensión de nulidad la inadmite de facto , absteniéndose de abordarla, aunque no lleva al fallo tal declaración- lo cierto es que en el recurso de casación no se esgrime motivo específico alguno dirigido a censurar a la sentencia por la adopción de dicha decisión, pues reproduciendo el modus operandi de la demanda, el escrito casacional reitera la crítica a la citada determinación del PGOU de Cáceres, si bien sólo porque beneficiaría injustamente a un competidor, esto es, como canon o parámetro de las supuestas arbitrariedades en la adopción por el Plan de sus diferentes decisiones estratégicas. Ahora bien, al no combatirse de modo expreso, a través de un motivo propio, autónomo y jurídicamente adecuado, la pretendida ilicitud de tal pronunciamiento de la sentencia, la cuestión queda extra muros del recurso de casación, sin que a tal inequívoca conclusión pueda oponerse válidamente el hecho de que en el muy complejo suplico del escrito de casación se haya incluido una pretensión de cuarto grado -letra D- encaminada a la obtención de la nulidad, no ya de la sentencia impugnada, como sería de rigor en el recurso de casación, dada su naturaleza y el objeto sobre el que recae, sino de "...la Resolución del Consejero de Fomento del día 15 de Febrero de 2010, por la que se aprueba el Plan General Municipal de Cáceres, publicada el día 30 de Marzo de 2010 en el Diario Oficial de Extremadura, núm.60, páginas 7.447 a 7.942, en cuanto a LA CLASIFICACIÓN COMO URBANIZABLE, PRIORIDAD I, DEL SECTOR numerado en la aprobación provisional de 16 de Abril de 2009 y ulterior y en la aprobación definitiva del PGM como SECTOR 3.01, situado en la carretera de Trujillo...".

En definitiva, concurre en relación con el mencionado pronunciamiento de la sentencia impugnada un claro defecto de pretensión casacional que impide todo posible examen de la cuestión, pues no se ataca de modo jurídicamente coherente la material inadmisibilidad acordada por la Sala de instancia al respecto.

La segunda de las consideraciones imprescindibles es que el recurso de casación no se acomoda estrictamente a las exigencias de la técnica casacional, pues los dos motivos articulados contienen infracciones de muy variada índole y significación, siendo así que ambos repiten -en parte- los mismos preceptos pretendidamente infringidos, pues la individualización de los motivos se efectúa no por razón de cada infracción que el impugnante advierta en la sentencia, sino atendiendo a un criterio temático, por el que el primero de ellos agrupa las quejas de la recurrente contra las incidencias del procedimiento de elaboración, centrado primordialmente en la exigencia de un quórum cualificado en el dictamen de la Comisión de Urbanismo; mientras que el segundo concentra su censura en la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección finalmente asignada al terreno de su propiedad y que la entidad recurrente considera que adolece de una invalidante falta de motivación y de justificación, habida cuenta del hecho de que en la aprobación provisional precedente del mismo Plan tales terrenos gozaban de la naturaleza de suelo urbanizable, nivel de prioridad III, de donde resultaría la exigencia de justificar las razones de ese cambio y, en relación con ello, de los valores ambientales o culturales que justificarían la asignación al suelo en cuestión de esa clasificación.

Aun cabe añadir alguna consideración adicional, como la de que deben quedar fuera del ámbito del recurso las infracciones de Derecho autonómico o local que se invocan de forma diseminada a lo largo de la exposición de cada motivo; o también que varias de las críticas vertidas en el recurso se refieren de modo exclusivo al instrumento de planeamiento objeto de impugnación en la instancia, no sin embargo a la sentencia que debe constituir el centro vital de la impugnación en la casación, por ser éste un recurso extraordinario que tiene por objeto evaluar la regularidad del procedimiento judicial seguido o la aplicación e interpretación de las normas estatales o de Derecho Comunitario europeo, así como de su jurisprudencia interpretativa.

A tal efecto, no es fácil sintetizar, tras la lectura de los prolijos motivos de casación, en que la referencia a los preceptos infringidos no se contiene en la rúbrica inicial, sino que se dispersa a lo largo del escrito, qué concretos aspectos del recurso de casación (que más se aviene a la estructura propia de una demanda dirigida a contener la pretensión impugnatoria de un acto), son susceptibles de ser examinados.

CUARTO .- Frente a la sentencia referida, la sociedad mercantil URVICASA, S.L. deduce recurso de casación, que se sustenta en los siguientes motivos:

1) Motivo primero, al amparo de artículo 88.1.d) LRJCA , que considera infringidas diversas normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y, en particular, "...se difiere del Fundamento de Derecho Tercero de la resolución impugnada sobre el funcionamiento de la Comisión de Urbanismo...".

2) Motivo segundo, articulado al amparo de artículo 88.1.d) LRJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en que se formula la crítica del fundamento de derecho cuarto de la sentencia, aduciendo que "...el cambio de criterio de la aprobación provisional a la aprobación definitiva, de suelo urbanizable a suelo no urbanizable protegido, sí exige justificación, no puede ser arbitraria".

A lo largo del primer motivo se identifican los preceptos que se suponen infringidos, el examen de varios de los cuales hemos de descartar de forma previa, al tratarse de normas autonómicas (como los artículos 77.2 y 78 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura -en siglas LSOTEX-); o los innominados preceptos del Reglamento orgánico municipal de Cáceres, cuya vulneración no podría ser objeto de fiscalización casacional.

Respecto de los demás preceptos, citados de forma dispersa, conviene detenerse en los que regulan el régimen de adopción de acuerdos de las Corporaciones Locales y, en especial, de las comisiones informativas: artículo 47.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , para los acuerdos plenarios que requieren mayoría absoluta; y 123 y siguientes, en especial el 135 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).

Dispone el mencionado precepto que:

"1. La válida celebración de las sesiones requiere la presencia de la mayoría absoluta de los componentes de la Comisión, ya sean titulares o suplentes, en primera convocatoria y un mínimo de tres miembros en segunda convocatoria una hora más tarde.

2. El Presidente dirige y ordena, a su prudente arbitrio, respetando los principios generales que rigen los debates plenarios, los debates de la Comisión.

3. Los dictámenes se aprobarán siempre por mayoría simple de los presentes, decidiendo los empates el Presidente con voto de calidad".

La sentencia impugnada minimiza la relevancia de la infracción cometida por el Ayuntamiento de Cáceres en el seno de la Comisión de Urbanismo, en tanto exige una mayoría cualificada, la absoluta, distinta a la prevista en el indicado precepto para adoptar los dictámenes, señalando lo siguiente, que volvemos a consignar:

"[...] El motivo no puede ser estimado. Es cierto que el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, exige para la aprobación de dictámenes mayoría simple. Pero la decisión del Secretario General, si bien no se ajusta a la literalidad de la norma, tiene en cuenta la entidad de la resolución que se somete al Pleno (aprobación de un instrumento de planeamiento) y la complejidad de su tramitación, que exige la contestación de numerosas alegaciones. Tal forma de proceder no supone, en este caso concreto, vulneración alguna de los derechos del afectado causante de indefensión. Se trata de una decisión fundada en razones prácticas que no altera la decisión final y que no puede calificarse de irracional, sino justificada por las particularidades del caso.

Lo que ocurre en este caso, al igual que sucede en otros supuestos similares, es que el trabajo de elaboración de la resolución recae por entero en la Comisión de Urbanismo. Ésta no sólo contesta a las alegaciones presentadas emitiendo el correspondiente dictamen, sino que lleva a cabo la redacción final de la resolución. Para esto último, tiene en cuenta los dictámenes emitidos pero en función de las mayorías exigidas para su aprobación por el Pleno. Por tanto, las distintas alegaciones no se debaten en Pleno sino en la Comisión de Urbanismo. Es ésta la que redacta la propuesta o borrador de la resolución y la eleva al Pleno para su aprobación.

Por tanto, no se sustrae de la decisión del Pleno ninguna de las facultades que le corresponden, pues es éste el que procede en definitiva a aprobar el PGM; y la Comisión incluye en la resolución todas aquellas cuestiones susceptibles de ser aprobadas por el Pleno, rechazando las que, de acuerdo con la lógica de la mayoría de votos existentes en función de los grupos políticos que conforman el Pleno, no podrían ser convalidadas [...]".

Por el contrario, la recurrente exacerba la transcendencia de dicha infracción, ya que viene a asociar causalmente, sin razones a nuestro juicio para alcanzar tal conclusión, la indebida exigencia de la mayoría absoluta del dictamen de la Comisión -para trasladar al Pleno la estimación de la alegación 111, instada por URVICASA, sobre la clasificación como no urbanizables de los terrenos indicados- con el éxito en el acuerdo plenario del contenido de tal alegación o, cuando menos, se indica que el proceder del Secretario habría hurtado a la Corporación local el conocimiento de la alegación y la orientación favorable que, en la comisión, se otorgaba a ésta.

No podemos compartir la tesis que plasma la sentencia, si bien no habría un efecto útil en las consideraciones equivocadas de ésta para provocar el éxito de la pretensión casacional al respecto. La clave no reside tanto en la existencia o no de la infracción -que consideramos de diáfana presencia- como en las consecuencias jurídicas anudadas a su aparición, que debemos evaluar razonadamente.

De una parte, no es que, en palabras de la sentencia " ... la decisión del Secretario General [...] no se ajust[e] a la literalidad de la norma", es que al contrario de lo que opina la Sala a quo la avasalla de forma indiscutible, pues sustituye una norma jurídica preceptiva que disciplina el régimen de acuerdos de la Comisión -y la mayoría prevista para su válida adopción-, por un criterio extravagante y no autorizado legalmente, el de la mayoría absoluta, por la sola e injustificada razón de que tal es la requerida en la Ley de Bases de Régimen Local (art. 47.2 .letra ll), para la adopción de los "acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística".

Por otra parte, las razones de orden práctico, el uso habitual en contrario o los métodos de funcionamiento de la Comisión de Urbanismo no son razones jurídicas aceptables para soslayar las exigencias del ordenamiento jurídico ni para dispensar a las Administraciones del cumplimiento de las normas que disciplinan su organización y funcionamiento, y menos aún para ser tenidas como tales por un Tribunal de justicia.

Ahora bien, sentado lo anterior, aun partiendo de la existencia de una infracción jurídica del artículo 135.3 ROF, no por ello su presencia es susceptible de desencadenar la del acuerdo de aprobación provisional -que es un acto distinto, posterior y sometido a la mayoría absoluta necesaria-, ni menos aún la del de aprobación definitiva. Las razones son varias, teniendo en cuenta que el defecto jurídico padecido lo es de forma o procedimiento; que afecta a un acto de trámite no cualificado, sin extenderse a los actos posteriores y superiores; que tal acto no es, además, de voluntad o decisión, ni aun interlocutoria, sino meramente informativo o de dictamen -donde el juego político de los distintos grupos municipales, reflejado en la composición de la comisión, no debe intervenir más allá del ámbito propio de los aspectos discrecionales del planeamiento, debiendo ceder siempre ante el principio de legalidad; y, lo que resulta fundamental, que constaban ya en esa fecha, de un modo claro, rotundo y apodíctico, los criterios del Ayuntamiento de Cáceres y también de la Administración autonómica competente para la aprobación definitiva del Plan General Municipal sobre la necesaria desclasificación del suelo urbanizable propuesto en un principio, que obedecía a un modelo urbano ciertamente desaconsejable, como por lo demás resulta de las vicisitudes concurrentes en el tortuoso procedimiento de elaboración del Plan enjuiciado.

En cuanto al fraude de ley que se dice cometido, tal alegación, poco argumentada -falta, por ejemplo, la elemental indicación de cual sería la norma de cobertura y cuál la defraudada-, debe rechazarse, y tanto porque no se explica de un modo mínimamente preciso en que habría consistido la denunciada infracción del artículo 6.4 del Código Civil como, sobre todo, porque la esencia del fraude de ley consiste en la utilización viciada del texto de una norma de cobertura para obtener un resultado antijurídico contrario al que derivaría de la recta aplicación de la norma de ius cogens que se hubiere tratado de eludir, lo que no cabe apreciar en un caso como éste en el que la utilización de las potestades administrativas respeta la finalidad que la ley prevé para la elaboración de los planes urbanísticos, todo ello al margen de que la supuesta infracción invocada no se proyecta sobre la sentencia, ni aun sobre los acuerdos impugnados, sino sobre la conducta del Secretario municipal.

QUINTO .- El segundo de los motivos de casación posee cierto componente sofístico en su planteamiento, pues la sociedad recurrente critica lo que a su parecer es un injustificado cambio de modelo planificador, que le afecta directamente en sus derechos, en la medida en que -según su criterio, de modo arbitrario-, se ha dejado sin efecto la clasificación del suelo que le había sido asignado por la propia Corporación cacereña en el acuerdo plenario de aprobación provisional de 28 de diciembre de 2006 -que era la de suelo urbanizable, dentro del sector 3.01 del área de reparto 3, como terrenos aptos para la edificación y sin ningún régimen de protección, ubicados a la margen izquierda de la carretera al Casar de Cáceres-. Tal sector estaba incluido en el grupo de prioridad III, con una superficie total de 1.158.175 m2, edificabilidad de 316.075 m2, y ordenación del área para vivienda unifamiliar.

Dicha previsión, objeto de aprobación provisional en una primera fase municipal del planeamiento, fue sustituida -a raíz del informe de la Junta de Extremadura que comportaba la devolución del documento al Ayuntamiento de Cáceres para una reconsideración global del modelo propuesto-, por la de suelo no urbanizable de Protección de Cerros y Sierras (SNUP-M1). Frente a este cambio de criterio, denuncia URVICASA que el Plan General, entre su documentación, no contiene mención alguna acerca de la procedencia de los drásticos cambios experimentados y, en particular, sobre la presencia de los valores merecedores y dignos de protección ambiental que explicasen la inclusión de los terrenos debatidos en ese ámbito protector, que es una determinación no discrecional, sino reglada.

La queja que trasluce este motivo no puede prosperar. En el fondo, entraña una cuestión fáctica que ya ha sido despejada por el Tribunal de instancia, sin que entre sus apreciaciones acerca de los hechos relevantes quepa atisbar el menor asomo de arbitrariedad o voluntarismo.

Partiendo de la base de que la exposición seguida en el desarrollo del motivo dirige su censura contra la actividad de planeamiento urbanístico que constituye el objeto del litigio de instancia, no así contra la sentencia que se erige procesalmente en el objeto impugnado, como sería propio del recurso de casación, lo cierto es que lo que en el fondo se pretende es una reconsideración de los hechos litigiosos que no es dable en esta vía revisoria extraordinaria, máxime cuando para lograr ese efecto no se ha empleado el motivo casacional adecuado, encaminado a desvirtuar la apreciación de la prueba obtenida en la instancia, ni tampoco se razona, por lo demás, con la finalidad de refutar las conclusiones que efectúa la sentencia al respecto, de cuyos términos prescinde este segundo motivo, ya que concentra su atención en la falta de explicaciones que contiene la versión reformada del Plan General, sobre la hipótesis de que el cambio operado no ha sido justificado, lo que supone una verdad a medias.

Alguna razón podría reconocérsele, tal vez, a la entidad recurrente, si prescindiéramos por completo de los antecedentes del caso, que nos recuerda la sentencia y, también, ambos escritos de oposición al recurso de casación. Es cierto que el modo de proceder municipal es insólito, e incluso a la Sala de instancia le llama la atención tal conducta, de lo que deja una moderada constancia. Es verdad, por tanto, que hay un desfase en el procedimiento de elaboración del Plan entre la inicial concepción del planeamiento -la que, entre otras muchas determinaciones que configuraban el crecimiento de la ciudad, reconocía los terrenos litigiosos de URVICASA como suelo urbanizable, prioridad III- y el resultado final, que revisa esa clasificación y la sustituye por la de suelo no urbanizable de protección de cerros y sierras , siendo así que, entre la documentación propia del plan, tal variación -que, en rigor, supone una desclasificación , esto es, una vuelta al régimen protector establecido para el terreno en el Plan General anterior, que el nuevo Plan objeto de impugnación venía a sustituir- no aparece documentada de una forma precisa.

A tal respecto, la conclusión a que debemos llegar es la de que, si bien la desclasificación del terreno llevada a cabo en la aprobación provisional de 16 de abril de 2009 -y luego en la definitiva a cargo de la Junta de Extremadura- para recuperar para él la protección originaria que le confería el PGM anterior, está ayuna de las debidas explicaciones formales en el planeamiento que ahora nos ocupa -que no son una mera muestra de cortesía de la Administración hacia el ciudadano, sino que resultan necesarias como expresión del estricto deber jurídico de justificar sus decisiones- no por ello hay una ausencia de abundantes datos, en sentido material, que avalan la necesidad de protección del terreno para preservarlo de la urbanización.

Como señala en su escrito de oposición del recurso de casación la Junta de Extremadura, en tesis que es reiteración de la ya expuesta en su contestación y que la sentencia asume: "[...] la ciudad de Cáceres venía dotada de un Plan General de Ordenación Urbana aprobado el 9 de marzo de 1999, siendo así que los terrenos afectos a la propiedad de la recurrente URVICASA, en aquél originario PGOU aparecían reconocidos como SNU-5, "Suelo No Urbanizable, Protección especifica Montaña, Sierrilla, Cerros Romanos". En suma, ostentaba, antes de proceder a Iniciarse la revisión del PGOU de Cáceres una sustancialmente idéntica clasificación que ha resultado con posterioridad a la aprobación del nuevo PGM en 2010".

Esta continuidad en la protección ambiental dispensada al terreno -que la empresa ahora recurrente no ha desmentido en momento alguno- no es arbitraria ni fruto de la improvisación, sino que encuentra su justificación material en una revisión o replanteamiento del Plan General inicialmente aprobado por el Ayuntamiento de Cáceres, que la Administración autonómica juzgó, con poderosas razones para ello, como desorbitado. Es verdad que falta obviamente, en la documentación del Plan, una explicación de las razones conducentes, de una parte, a la desclasificación o pérdida de la condición de urbanizable del suelo afectado, tal como venía configurado en la aprobación provisional de 2006 (razones que son evidentes y tiene su base en esa constatación del crecimiento desmesurado e irreal que supondría para Cáceres la masiva habilitación de suelo urbanizable); y, de otra parte, de los motivos dirigidos a otorgar al terreno la protección especial que se le brinda. Ello es cierto. No obstante, tales carencias pueden ser válidamente suplidas por la consideración a que hemos aludido de que, a la postre, la clasificación final del terreno es plenamente coincidente con la que ya poseía con anterioridad a la iniciación de los trámites del nuevo plan.

Siendo ello así, deviene incontestable que la cuestión relativa a la procedencia de la protección del suelo, para volver a ser no urbanizable, preservándolo así del desarrollo urbano es, en último término, de orden fáctico, siendo así que la Sala a quo imputa con acierto a la parte recurrente cierta pasividad probatoria, al señalar que "[...]Además, no se han aportado pruebas que permitan afirmar el error de la resolución administrativa. Y ello con independencia de la opinión que pueda merecer que unos mismos informes sirvan tanto para clasificar un suelo como urbanizable como para, posteriormente, clasificarlos como no urbanizables [...]".

SEXTO .- Procede la imposición de las costas a la entidad recurrente, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 LRJCA . Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 2 del mismo precepto, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las dos Administraciones recurridas, debe limitarse la cuantía de la condena en costas a la cantidad de 3.000 euros para cada una de ellas.

Por todo ello, en nombre de S.M el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitucion.

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 2953/2013, interpuesto por la Procuradora Dª. Beatriz González Rivero, en nombre y representación de la sociedad URBANIZACIÓN Y VIVIENDAS DE CÁCERES, S.A. UNIPERSONAL (URVICASA) , contra la sentencia de 2 de julio de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso contencioso-administrativo nº 691/2010 , con imposición a la mencionada entidad recurrente de las costas causadas en este recurso, en los términos y con el límite expresado en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.