STS, 26 de Junio de 2015

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha contra la Resolución de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 27 de julio de 2006, por la que se autoriza el contrato de cesión temporal de derechos al uso privativo de aguas suscrito entre la Comunidad de Regantes DIRECCION000 y la Mancomunidad de los Canales del Taibilla.

La indicada Sala dictó Sentencia, con fecha 10 de julio de 2013 , cuyo fallo es el siguiente:

Que estimando la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado y por la codemandada, Comunidad de Regantes DIRECCION000 , debemos inadmitir e inadmitimos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, contra Resolución de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 27 de julio de 2006, por la que se autoriza el contrato de cesión temporal de derechos al uso privativo de aguas suscrito entre la Comunidad de Regantes DIRECCION000 y la Mancomunidad de los Canales de Taibilla. No procede hacer declaración sobre costas

.

Contra dicha Sentencia se prepara por la Junta de Comunidades recurrente, ante la Sala "a quo", recurso de casación. Una vez que se tuvo por preparado el recurso por dicha Sala, se interpone recurso de casación ante esta Sala Tercera.

En el citado recurso se solicita que se case y anule la sentencia recurrida, y que se declare que la Junta recurrente tenía legitimación para recurrir la resolución impugnada en la instancia. Y entrando a conocer sobre el fondo, se dicte sentencia que anule y deje sin efecto la resolución administrativa impugnada en el recurso contencioso administrativo.

Las dos partes recurridas, Administración General del Estado y Comunidad de Regantes DIRECCION000 , ha presentado sendos escritos de oposición solicitando que se inadmita el recurso, o se desestime, y se impongan las costas a la recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, tras la correspondiente sustanciación del recurso, fue fijado a tal fin el día 23 de junio de 2015, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia que se impugna inadmitió el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 27 de julio de 2006, por la que se autoriza el contrato de cesión temporal de derechos al uso privativo de aguas suscrito entre la Comunidad de Regantes DIRECCION000 y la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, hasta el día 30 de noviembre de 2006, relativo a una parte de sus derechos derivados de una concesión de aguas procedente del río Tajo.

La sentencia recurrida, tras referirse al marco jurídico de aplicación, señala que tanto el cedente como el cesionario han de ser concesionarios y, por tanto, el cedente " cede " parte de sus derechos concedidos, por lo que señala que «no se trata de un acto que afecte la competencia de la Comunidad Autónoma recurrente. En las alegaciones formuladas por la recurrente en su escrito de conclusiones frente a la excepción de falta de legitimación planteada, se refiere a que en el procedimiento se les dio traslado como interesados, y que no tendría sentido considerar que no pueden recurrir por falta de interés legítimo. Este traslado a la Comunidad Autónoma se efectúa sobre la base de lo dispuesto en la Ley de Aguas, cuyo art. 68 antes recogido, hace específica mención a este tema, pero este punto no supone que la propia Comunidad pueda impugnar la autorización del contrato. Es preciso puntualizar, que no se ve afectada por la cesión, puesto que de uno u otro modo, el agua cedida lo es por quien tenía su concesión, de modo que en sí no se vería afectada la Comunidad Autónoma, ni los eventuales derechos que pudiera tener sobre el interés general en la materia» . Concluyendo que «el acto no afecta competencias de la Comunidad Autónoma y no se desprende una ventaja concreta o perjuicio determinado por el contenido del mismo. No se trata de un trasvase de aguas, sino de la cesión de unos derechos en base a unas circunstancias específicas, y con unos determinados requisitos y límites» .

El recurso de casación se sustenta sobre un único motivo, aunque de denomine "primero" y haya un apartado "segundo", pues lo que se califica como "segundo" no es más que una consecuencia de la estimación, en su caso, de ese "primero" que es, en definitiva, único motivo.

Hecha esta aclaración, el único motivo invocado reprocha a la sentencia, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción del artículo 24.1 de la CE , y artículos 19.1.d ) y 69.1 de la LJCA .

Por su parte, las recurridas entienden, en el caso del Abogado del Estado, que el recurso es inadmisible por razón de la cuantía, y que la sentencia, respecto de la estimación de la falta de legitimación, no ha incurrido en las infracciones que denuncia la recurrente. Y, en el caso de la Comunidad de Regantes, además de aludir al resultado de los recursos que se citan al final de la sentencia recurrida, defiende la concurrencia de la falta de legitimación activa.

Con carácter previo, debemos abordar la causa de inadmisión que opone el Abogado del Estado, y adelantar que no puede prosperar.

Así es, el artículo 86.2.b) de la LJCA , excluye del recurso de casación las sentencias recaídas en asuntos cuya cuantía, cualquiera que fuere la materia, no exceda de 600.000 € (salvo el procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, que no hace al caso).

En este sentido, es constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala declarando que las prevenciones legales en materia de cuantía han de ser aplicadas en función de la real entidad material de la cuestión litigiosa, siendo irrelevante a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia u ofrecido al tiempo de notificarse la resolución impugnada, siempre que la cuantía sea inferior al límite legalmente establecido.

Pues bien, en este caso, los datos que toma la Administración para hacer las correspondientes operaciones aritméticas y entender que no se rebasa la "summa gravaminis", se basan en el volumen cedido y la superficie regada, pero no se justifica, para sustentar la inadmisión de un recurso en el que ya había sido admitido por providencia de 3 de diciembre de 2013, el valor del agua al tiempo de la cesión, pues se hace una mera referencia a una página web de la Confederación, que resulta insuficiente a estos efectos.

Despejado ese obstáculo procesal y entrando en el examen del motivo de casación, debemos adelantar que el mismo ha de ser estimado, pues la sentencia lesiona el artículo 19.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , sobre la legitimación activa de las Comunidades Autónomas, por las razones que seguidamente expresamos.

En primer lugar , porque la sentencia parte de una interpretación restrictiva del artículo 19.1.d) de la LJCA . En efecto, en dicho precepto el título que habilita para interponer el recurso contencioso administrativo es que se trate de actos y disposiciones que " afecten al ámbito de su autonomía ", lo que, en una primera lectura, parece sugerir una habilitación, únicamente, por razones competenciales. Quedando como una actividad inimpugnable aquella que afecta a los intereses de la Comunidad Autónoma, aunque no a su ámbito competencial.

Sin embargo, venimos declarando, por todas Sentencia de 22 de septiembre de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 60/2007 ), que la coincidencia entre el artículo 19.1.d) de la LJCA y el artículo 32.2 de la LOTC « visto que en ambos casos las normas aplicables exigen el mismo requisito, a saber, que la disposición impugnada "afecte al ámbito de su autonomía "» ( STS de 19 de enero de 2005 dictada en el recurso de casación nº 740 / 2001 y los que en ella se citan). En esta última sentencia, citamos extensamente la STC 96/02, de 25 de Abril , y luego añadimos que en las SSTC 194/2004, de 10 de noviembre , 74/1987, de 25 de mayo , 26/1987, de 27 de febrero , 63/1986, de 21 de mayo y 84/1982, de 23 de diciembre , entre otras, se recalca que « el haz de competencias de la Comunidad Autónoma, plasmación positiva de su ámbito propio de autonomía es, simplemente, el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad y la acción que se intenta, pero el objetivo que esta persigue, la pretensión a que da lugar no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional » ( STC 194/2004 citada). Añadiendo el Tribunal Constitucional, en esa misma sentencia que « la exigencia específica de posibleafectación "a su propio ámbito de autonomía" no puede ser interpretada de forma restrictiva, sino a favor del reconocimiento de la legitimación ».

De modo que la evolución de la legitimación de las Comunidades Autónomas, como reconoce la STC Pleno 110/2011, de 22 de junio , dictada también en materia de aguas, fue « En un principio, (...), este Tribunal interpretó la restricción del art. 32.2 LOTC en un sentido estrictamente competencial (así, STC 25/1981, de 14 de julio ), si bien muy pronto -ya con la STC 84/1982, de 23 de diciembre - se inició una línea jurisprudencial de progresiva flexibilización de ese criterio, hasta el extremo de que, al día de hoy, puede afirmarse que los condicionamientos materiales a la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar leyes del Estado constituyen una verdadera excepción. En palabras de la STC 199/1987, de 16 de diciembre , la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está al servicio de la reivindicación de una competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico y, en este sentido, (...) se extiende a todos aquellos supuestos en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico, lo cual, a su vez, no puede ser interpretado restrictivamente" ( STC 48/2003, de 12 de marzo , FJ 1)».

En segundo lugar , porque, en este caso, concurre una circunstancia adicional, y es que entre los trámites que prevé el artículo 68 del TR de la Ley de Aguas , para la autorización del contrato de cesión de derechos al uso privativo de las aguas, cuando se refiera a " una concesión para regadíos y usos agrarios ", el organismo de cuenca ha de dar traslado de copia del contrato a la " correspondiente Comunidad Autónoma ", y al Ministerio de Agricultura, para que " emitan informe previo en el ámbito de sus respectivas competencias en el plazo de diez días ". En términos similares se expresa el artículo 346.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , al que se remite el Real Decreto Ley 15/2005, de 16 de diciembre, de Medidas urgentes para la regulación de las transacciones de derechos al aprovechamiento de agua, que se dicta como consecuencia de la escasez de lluvias durante el año 2005.

Cuando el legislador ha dado entrada en el procedimiento administrativo a la Comunidad Autónoma, en este caso Castilla La Mancha, por vía de " informe previo " para que se pronuncie sobre una cesión de derechos al uso privativo de las aguas, cuando se refiera a una " concesión para regadíos y usos agrarios ", como es el caso, es porque ha considerado que, en esos supuestos, la Comunidad Autónoma se encuentra concernida, y por ello resulta relevante lo que tenga que decir al respecto de dicha cesión. No parece, por tanto, que esa intervención resulte ajena a su ámbito de competencias, ni pueda defenderse con éxito que no sea de su interés lo que suceda en la cesión del uso privativo de las aguas. Siendo esto así, no puede negarse en sede jurisdiccional, lo que denota esa llamada, del artículo 68.2 del TR de la Ley de Aguas , en el procedimiento administrativo. En definitiva, la intervención reconocida en esa vía administrativa no puede ser desconocida o negada, por la Administración, en vía judicial, pues la referencia a un informe previo denota una determinada relación, relevante a estos efectos, de la Comunidad Autónoma con el asunto enjuiciado.

Teniendo en cuenta, además, que el ámbito sectorial, las aguas, al que nos referimos, es un área muy sensible en determinadas zonas de la geografía española y que, tradicionalmente, viene arrastrando una añeja controversia, entre algunas Comunidades Autónomas.

En tercer lugar , en fin, en el precedente de esta Sala Tercera (Sentencia de 24 de julio de 2012 dictada en el recurso de casación nº 6634 / 2009), al que luego nos referimos, no se detectó ni en el recurso contencioso administrativo ni en casación, ni se hizo la más leve alusión, aunque es cierto que no se invocaba dicha causa de inadmisibilidad, a la ausencia de título legitimador para interponer recurso, respecto de la Comunidad Autónoma.

En consecuencia, procede estimar el motivo y haber lugar a la casación, y situados en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de la LJCA , debemos resolver lo que corresponda, dentro de los términos en los que aparece planteado el debate.

Pues bien, respecto del fondo de la cuestión suscitada, debemos remitirnos, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ) e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE ), a lo que hemos declarado en Sentencia de 24 de julio de 2012 (recurso de casación nº 6634/2009 ), ya citada en el fundamento anterior.

En dicho recurso de casación se impugnaba la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava), de fecha 7 de octubre de 2009 (recurso de casación nº 746/2007 ), que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha contra la Resolución de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente, de 11 de julio de 2007, sobre autorización de un contrato de cesión temporal de derechos de uso privativo de aguas entre la misma Comunidad de Regantes y Mancomunidad que ahora son parte. La cesión entonces era hasta el día 30 de noviembre de 2007. Y recordemos que en la sentencia ahora impugnaba se aprobaba una cesión, de derechos al uso de las aguas, igual, pero hasta el día 30 de noviembre de 2006.

Pues bien, en la expresada Sentencia de 24 de julio de 2012 (recurso de casación nº 6634 / 2009), acordamos no haber lugar a la casación. Entonces declaramos, y ahora debemos reiterar, respecto del ejercicio anterior, que «En lo que aquí interesa, el artículo 2 del Real Decreto Ley 15/2005 permite que los titulares de derechos al uso de agua adscritos a las zonas regables de iniciativa pública, cuyas dotaciones brutas máximas figuren en los Planes Hidrológicos de Cuenca, puedan, previo informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, celebrar los contratos de cesión a los que se refiere el artículo 67.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, sin perjuicio de las formalidades exigidas en el artículo 68.2 , posibilidad que se amplía específicamente a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla. (Disposición Adicional Primera del Real Decreto Ley).

El contrato discutido se ha celebrado por tanto en el marco delimitado por la situación de urgencia y necesidad que describe, y a la que pretende hacer frente el Real Decreto Ley 15/2005, de 16 de diciembre, de Medidas Urgentes para la Regulación de las Transacciones de Derechos al Aprovechamiento de Agua, y con sujeción a lo dispuesto en los artículos 67 a 70 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, de manera que el primer motivo, en el que se denuncia la aplicación indebida del artículo 3.1.f) y consiguiente inaplicación del artículo 1.3 del Real Decreto Legislativo 2/2000 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas debe ser rechazado» .

Por lo demás, declaramos que «se opondría a la estimación del motivo el efecto útil de la casación, que impide estimar motivos de casación, aun aparentemente fundados, cuya estimación no podría conducir a una solución distinta de la controversia ( Sentencia de fecha 30 de abril de 2.007, dictada en el Recurso de Casación nº 3956/2002 , F. D .4ª, la Sentencia de fecha 11 de junio de 2.007, dictada en el Recurso de Casación nº 3442/2002 , F. D. 4º, la Sentencia de fecha 15 de enero de 2.009, dictada en el Recurso de Casación nº 6038/2007 , F. D. 4º, o la Sentencia de fecha 24 de mayo de 2.010, dictada en el Recurso de Casación nº 6182/2006 , F. D. 2º y Sentencia de 28 de febrero de 2011 dictada en el Recurso de Casación nº 5002/2008 , F.D. 5º). En la Sentencia de 28 de febrero decíamos sobre el particular, en línea con la jurisprudencia precedente: «Por ello, cualquiera que pudiera ser, teóricamente y no en su aplicación a la decisión del proceso, la suerte del motivo, debiera ser desestimado con arreglo a la constante jurisprudencia de esta Sala sobre el efecto útil de la casación, que rechaza la estimación de motivos de casación cuando su éxito hipotético en todo caso no afectase a la decisión final del proceso (por todas STS de 16 de enero de 2005. Recurso de casación nº 1721/2000 , FD Séptimo).»

En este caso, la estimación del motivo resulta intrascendente, pues su base implícita es servir de apoyo al motivo tercero, en el sentido de que es el exceso sobre los límites del trasvase, establecidos en la DA Primera de la Ley 52/1980 , la clave a la que se orienta el significado de la certificación a que se refiere el motivo; mas la inoperancia de esa norma en su aplicabilidad al caso, sobre la que después se razonará, determina que la certificación a que se refiere el motivo resulte absolutamente intrascendente para la decisión del recurso contencioso administrativo. De ahí la procedencia de rechazar el motivo ».

(...) «Pues bien, ante todo debemos afirmar que una cosa es la cesión de derechos de uso de aguas, establecida en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que es lo que en el actual proceso se discute; y otra el trasvase, que es a lo que se refiere la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980 .

Establecida la diferencia entre trasvase y cesión, debe afirmarse que la fijación de los límites para el primero, (a lo que se refiere la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980 ) nada tiene que ver con la regulación de la cesión de derechos de uso, que es lo regulado en la Disposición Adicional Primera del RDLey 15/2005.

En realidad el sentido de la referencia de esta última disposición, la Disposición Adicional Primera de la Ley 55/1980 , al contrario de lo que la recurrente pretende, no es el de trasladar a las cesiones de derecho de uso los límites establecidos para los trasvases, sino el de incluir en el art. 2 del propio Real Decreto Ley los derechos de uso derivados del trasvase.

En el presente caso no se trata de trasvase de aguas de la cuenca del Tajo a la del Segura, que es a lo que se refiere la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980 , sino de la cesión de derechos de uso de las concesionarias de aguas de la cuenca del Tajo. Por ello no resulta de aplicación la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980 , sino que la regulación aplicable es la contenida en el art. 69 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , que no incluye los límites que la parte alude».

Por todo cuanto antecede, procede estimar el motivo invocado, sobre la legitimación activa con la Comunidad Autónoma, declarar haber lugar al recurso de casación, y desestimar el recurso contencioso administrativo por aplicación al caso del citado precedente de esta Sala.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.