STS, 2 de Julio de 2015

PonenteINES MARIA HUERTA GARICANO
ECLIES:TS:2015:2893
Número de Recurso3405/2013
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 2 de Julio de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil quince.

Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Sres. Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3405/2013, interpuesto, en la representación que legalmente ostenta, por un Letrado de los Servicios Jurídicos de la JUNTA DE GALICIA, contra la Sentencia dictada -15 de mayo de 2013- por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en sus Recursos acumulados 7663 y 7870/10 , por la que, con estimación del recurso deducido por la propiedad (y desestimación del entablado por el Ayuntamiento de Orense) frente al Acuerdo del Jurado de Expropiación de Galicia de 5 de agosto de 2010, fija las bases para la determinación, en tramite de ejecución de Sentencia, del justiprecio de la finca NUM000 afectada por el "PROYECTO 0053-BIENES Y DERECHOS NECESARIOS DEL ÁREA DE REPARTO AR-43-0" del T.M. de Orense y frente al Acuerdo de la Junta de Gobierno del citado Ayuntamiento de 26 de junio de 2008, aprobatorio del proyecto de expropiación del Área de Reparto 43 del PGOU de Orense.

Han sido partes recurridas el Ayuntamiento de Orense, representado por la Procuradora Dña. Mª Belén San Román López y D. Nicanor , representado por la Procuradora Dña. Ana Mª Alarcón Martínez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- La Sentencia recurrida, estimó el recurso contencioso-administrativo (7663/09 ) interpuesto por la representación procesal de D. Nicanor : 1) contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Orense de 26 de junio de 2008, que aprobó definitivamente el proyecto de expropiación del Área de Reparto 43-O del PGOU de Orense (terrenos clasificados como Suelo urbano No consolidado para Equipamiento Público, Sistema General, sin aprovechamiento lucrativo, dentro de cuyo ámbito se encontraba la parcela NUM000 de su propiedad); 2) contra el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Galicia de 5 de agosto de 2010, que justipreció dicha parcela en 59.588,03 €, y, desestimó el entablado por el Ayuntamiento (7870/10, acumulado al 7663/09) contra el referido Acuerdo del Jurado.

Por lo que a este recurso de casación interesa, en la demanda del Rº 7663/09, la propiedad postulaba, con carácter principal , " la nulidad sobrevenida de los Acuerdos impugnados por la declaración de nulidad del PGOM de Ourense, que fundamentaba el expediente de expropiación forzosa. SUBSIDIARIAMENTE , anule las resoluciones impugnadas en el solo sentido de: -Corregir la medición de la finca expropiada.......-Elevar la valoración.....a la cantidad de 927.506,25 €..." .

La Sentencia, sobre la base de una consolidada jurisprudencia (citada profusamente, Ss. de 27 y 29 de junio de 2006, 27 de noviembre y 30 de marzo de 2009, todas de esta Sección Sexta), anula los Acuerdos impugnados al traer causa del PGOM de Orense (aprobado definitivamente por Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Galicia de 29 de abril de 2003), anulada por Sentencia -nº 290- dictada el 17 de abril de 2008 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Galicia en su Rº 5172/03 , firme al haberse desestimado el recurso de casación en Sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, y ello porque "la anulación de los actos administrativos por los que se aprueba el planeamiento urbanístico del que trae causa la expropiación, deja sin efecto ni valor alguno las declaraciones de utilidad pública y necesidad de ocupación, desapareciendo la causa ‹expropiandi› y, acarreando todo ello la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluida la determinación del justiprecio...." ( STS, Sección Sexta, de 27 de noviembre de 2009, casación 3633/06 ).

No obstante ello, añade la Sentencia, aunque procede la anulación de los acuerdos impugnados, "lo que sería suficiente para la estimación de la demanda.....la Sala considera de interés señalar que como consecuencia de la declaración de nulidad de los acuerdos impugnados se plantea una segunda cuestión que tiene que ver con el alcance de la misma y si procede o no entrar a analizar la valoración que del justiprecio ha hecho el Jurado de Expropiación. La Sala es consciente de que la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluido el acto impugnado....., lo que hace es que pierda su razón de ser la discusión o conflicto sobre la determinación del justiprecio y su cuantificación que constituía el objeto del proceso, en cuanto la desaparición del procedimiento expropiatorio impide hablar de justiprecio, y lo es también, de que este no puede identificarse con la indemnización que en su caso pueda corresponder al afectado por los perjuicios causados por tal actuación administrativa, aunque si es posible determinar esta con referencia al justiprecio previamente determinado en forma..." , y, por razones de economía procesal, teniendo en cuenta la fecha de interposición del recurso (2008) y que dispone de elementos de juicio suficientes para solventar la mayor parte de las cuestiones planteadas, "la Sala entiende procedente dejar clarificado y resuelto el debate sobre la mayor parte de las cuestiones planteadas en cuanto a la concreta valoración del justiprecio, fijando unas bases que sirvan de orientación y pauta....", pasa a analizar los motivos impugnatorios del Acuerdo de justiprecio relativos a la superficie de la finca (desestimando la pretensión de aumento de superficie), y su valoración, discrepando de la realizada por el Jurado, entiende que, a efectos valorativos, habrá de considerarse la parcela como suelo urbano no consolidado, destinado a sistemas generales, vacante sin atribución de aprovechamiento lucrativo, fijando como bases para dicha valoración las siguientes: " 1.- Habrá de efectuarse sobre la superficie de 244 m2 que es la contemplada en el acuerdo del jurado de Expropiación. 2.- La valoración del suelo se calculará de acuerdo con lo dispuesto en la normativa respecto al Suelo Urbano No Consolidado destinado a Equipamiento Público, Sistema General, sin atribución de aprovechamiento lucrativo. 3.- el valor del suelo se calculará de acuerdo con el método residual estático; 4.- El justiprecio así calculado, para evitar la reformatio in peius, no podrá ser inferior a la establecida en el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Galicia de 5 de agosto de 2010..... ". Y en el Fallo, por lo aquí interesa se dice "1. ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo......contra el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Galicia de 5 de octubre de 2010....y contra acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Orense de 26 de junio de 2008....que se declaran NULOS DE PLENO DERECHO y dejan sin efecto por su disconformidad con el ordenamiento jurídico...............3. Fijar las bases para la valoración del suelo .....".

SEGUNDO .- Por las representaciones procesales de la propiedad y de la Junta de Galicia se prepararon sendos recursos de casación contra la precitada Sentencia ante la expresada Sección Segunda de la Sala de Galicia, que lo tuvo por preparado en tiempo y forma, emplazando a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo y elevando las actuaciones, tuvieron entrada en el Registro del Tribunal el 12 de diciembre de 2013.

TERCERO .- Admitido a trámite el recurso de la Junta (el de la propiedad fue declarado desierto) , formalizó escrito de interposición al amparo:

  1. Art. 88.1.c): " "Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte".

  2. Art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa : " Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate" .

Y articulado en cinco motivos: Primero ( art. 88.1.c)), por incongruencia "extra petita", con infracción del art. 67.1 LJCA y 218.1 LEC pues la pretensión principal de la actora era la declaración de nulidad del Acuerdo del Jurado, y, subsidiariamente (sólo si dicha pretensión no fuera estimada), se combatía la valoración del Jurado en la fijación del justiprecio, mientras que la Sentencia, además de estimar la pretensión principal, revisa la fijación del justiprecio por el Jurado -pretensión subsidiaria e incompatible con la primera-, fijando las bases de lo que denomina indemnización que, en todo caso, nunca fue solicitada; Segundo ( art. 88.1.c)), incongruencia interna, con infracción de los arts. 218 y 209 LEC , 24.1 y 120.3 CE , porque la declaración de la nulidad del Acuerdo del Jurado era incompatible con la fijación de nuevas bases para determinación del justiprecio, careciendo de sustento jurídico; Tercero ( art. 88.1.d)) por infracción del art. 9 de la LEF y la jurisprudencia ( STS de 25 de junio de 2001, casación 7953/96 ) pues la nulidad sobrevenida del PGOM de Orense de 2003, por defectos formales, no conlleva, como sostiene la Sentencia, la nulidad de las expropiaciones efectuadas al amparo de dicho PGOM; Cuarto ( art. 88.1.d)), por infracción del art. 12 de la Ley del Suelo de 2007 , al fijar el valor del suelo con criterios o clasificaciones urbanísticas no tomadas en consideración por el precepto, criterios que no cabe tampoco aplicar para determinación de una indemnización; Quinto ( art. 88.1.d)), por infracción del art. 22.1 de la Ley del Suelo de 2007 , pues al encontrarse el suelo en situación de rústico, la determinación de su valor ha de realizarse por el método de capitalización de rentas que fue el utilizado por el Jurado, método que ha de utilizar igualmente, en su caso, para la determinación de la indemnización.

CUARTO .- Emplazadas las partes recurridas, sólo el propietario presentó escrito de oposición, en el que, con carácter previo, instaba la inadmisión del recurso por falta ostensible de fundamento pues la recurrente parte de un error de bulto cuál es el de confundir la indemnización sustitutoria, para la que la Sentencia fija unas bases, con la fijación de un justiprecio, así como la falta de legitimación de la Junta en la medida que, sí intervino en el proceso de instancia, fue en su condición de Administración de la que dependen el Jurado Gallego de Expropiación, por lo que habiendo declarado la Sentencia la nulidad del Acuerdo del Jurado, limitándose a fijar las bases de una indemnización sustitutoria de la imposibilidad de restitución de la finca en los supuestos de nulidad del procedimiento de expropiación forzosa, dicha indemnización deberá ser abonada por el Ayuntamiento, sin que en nada le afecte ya la decisión jurisdiccional hoy recurrida.

QUINTO .- Conclusas las actuaciones, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 30 de junio de 2015, teniendo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Ines Huerta Garicano, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Como ya quedó anticipado, dos son las causas de inadmisibilidad de este recurso opuestas por la propiedad en su escrito de oposición. La primera, por carecer manifiestamente de fundamento ( art. 93.2.d) LJCA ) en razón de que el recurso parte del error de confundir el justiprecio con la indemnización por vía de hecho, para cuya cuantificación fija las bases la Sentencia, y ese error de bulto determina los motivos primero, segundo, cuarto y quinto del recurso. Las razones invocadas para inadmitir, por esta vía el recurso, no pueden ser acogidas pues ello exige el examen de fondo de la Sentencia y de cada uno de estos cuatro motivos, incompatible con una decisión "a limine" de inadmisibilidadad.

La segunda causa de inadmisiblidad que se invoca es la falta de legitimación de la Junta para interponer este recurso de casación ya que intervino en el proceso de instancia fue en su condición de Administración de la que depende el Jurado Gallego de Expropiación, legitimación que desaparece al haberse declarado la nulidad del Acuerdo del Jurado, sin que se vea afectada por la indemnización sustitutoria. Tampoco puede acogerse esta causa de inadmisibilidad dado el tenor literal del art. 89.3 de la LJCA : "El recurso de casación podrá interponerse por quienes hayan sido parte en el procedimiento a que se contraiga la sentencia o resolución recurrida" . Siendo claros los términos del precepto y habiendo sido parte -como demandada- la aquí recurrente, no cabe cuestionar su legitimación.

SEGUNDO .- Entrando en el fondo, el Primer motivo denuncia la incongruencia "extra petita" en la que incurre la Sentencia ( art. 88.1.c)), con infracción de los arts. 67.1 LJCA y 218.1 LEC en relación con el art. 24.1 CE (indefensión) porque la indemnización, para la que se dice (Auto aclaratorio de la Sentencia de la Sentencia de 11 de septiembre de 2013 ) se fijaron las bases en la Sentencia, no fue solicitada por el actor.

La incongruencia "extra petitum" se produce cuando el pronunciamiento judicial recae sobre pretensiones no formuladas por las partes. En el caso de autos, el actor, en el Suplico de su demanda, como ya quedó reflejado en el Antecedente de Hecho Primero, postulaba, " PRINCIPALMENTE: la nulidad sobrevenida de los Acuerdos impugnados por la declaración de nulidad del PGOM de Ourense, que fundamentaba el expediente de expropiación forzosa. SUBSIDIARIAMENTE, anule las resoluciones impugnadas en el solo sentido de: -Corregir la medición de la finca expropiada.......-Elevar la valoración.....a la cantidad de 927.506,25 €..." ,

Parece claro que en ningún momento instó indemnización de clase alguna para el supuesto de que se estimase su pretensión principal (meramente declarativa, no de plena jurisdicción) -como así acaeció- de nulidad de los Acuerdos recurridos, singularmente del Acuerdo de fijación de justiprecio, adoptado por el Jurado de Expropiación de Galicia, en su sesión de 5 de agosto de 2010, como consecuencia de la nulidad del expediente expropiatorio, que traía causa del PGOM de Orense de 2003, anulado por Sentencia firme.

El pronunciamiento jurisdiccional debió limitarse, por tanto, a declarar, lisa y llanamente, la nulidad de los Acuerdos recurridos, pronunciamiento que hacía innecesario e improcedente el examen de la legalidad del justiprecio fijado en el Acuerdo declarado nulo (y cuya revisión jurisdiccional se solicitaba, con carácter subsidiario para el caso de que no se declarase dicha nulidad).

La indemnización -para la que la Sentencia fija las bases- no sólo no había sido solicitada, sino que, en supuestos de vía de hecho en la ocupación de la finca (al haber desaparecido, con la anulación del PGOM de Orense, "la causa expropiandi"), únicamente procederá cuando no quepa la restitución de la finca a su propietario, circunstancia que igualmente se desconoce.

Es más, el propio Auto de aclaración de la Sentencia, al que hemos hecho referencia, declara en el último párrafo de su Razonamiento Jurídico Segundo que " ...los parámetros o bases fijados únicamente tienen operatividad, si es que se llega a pedir en ejecución de sentencia la cuantificación de los daños y perjuicios sufrido ante la imposibilidad de devolución de bienes.....".

Es clara, pues la incongruencia "extra petitum" en la que ha incurrido la Sentencia, fijando indebidamente las bases de una hipotética solicitud futura de indemnización que está, además, supeditada a la imposibilidad de restitución "in natura", y para cuya cuantificación nunca cabrá revisar la valoración que efectuó el Jurado en el Acuerdo declarado nulo.

Este primer motivo ha de ser estimado .

TERCERO .- El Segundo motivo ( art. 88.1.c)), se formula por incongruencia interna de la Sentencia, con infracción de los arts. 218 y 209 LEC , 24.1 y 120.3 CE , porque la Sentencia reconoce las dos pretensiones (principal y subsidiaria) incompatibles entre sí ya que declarada la nulidad del Acuerdo del Jurado, lo que no cabía era fijar bases para la determinación del justiprecio.

La incongruencia interna, como decíamos en nuestra Sentencia de 11 de febrero de 2015 (casación 1930/12 ), en la que se aludía a las de 4 de marzo de 2014 (casación 4064/11 ) y las de 29 de marzo y 22 de junio de 2012 , consiste "en que la conclusión que se expresa en el fallo ha de sustentarse, de modo armónico y en sintonía con los motivos y razones expuestas en los fundamentos, cuya falta comporta una falta de coherencia interna en su contenido, incurriéndose en tal defecto cuando la parte dispositiva resulta sorprendente, inexplicable, incompatible o contradictoria en relación con los fundamentos que le anteceden, de forma que lo decidido en el fallo no es explicado en los fundamentos que le preceden".

Ciertamente, resulta sorprendente que la Sentencia, estimando la pretensión principal relativa a la declaración de nulidad de los Acuerdos recurridos, uno de ellos el de fijación del justiprecio de la finca, pase a revisar ampliamente su contenido (postulado, como decíamos, con carácter subsidiario, para el caso de que no se acogiera la pretensión principal) en los Fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto, para, conforme a dicha revisión (y alterando sustancialmente los términos del Acuerdo declarado nulo), fijar las bases de una hipotética indemnización.

Y con tal forma de proceder la Sentencia incurre en contradicción interna, pues, incluso si la propiedad hubiera ejercitado una acción de plena jurisdicción (algo que no acontece), solicitando, además de la nulidad del Acuerdo, una indemnización por vía de hecho (por no ser posible la devolución de la finca), la cuantificación de tal indemnización sustitutoria, con arreglo a nuestra reiterada jurisprudencia, podría consistir en el justiprecio fijado por el Acuerdo anulado (sin revisión), incrementado en un 25%, si ésta hubiera sido la petición, o, en su defecto, procederse, conforme a lo dispuesto en el art. 105.2 LJCA , a fijar una indemnización equivalente al valor de los bienes ocupados en la fecha en la que se constate la imposibilidad de su devolución ( Sentencia de esta Sección Sexta de 22 de febrero de 2012, casación 6226/08 ).

En este sentido ha de recordarse, entre otras, nuestra Sentencia de 16 de marzo de 2005 , en la que se decía que "una cosa es la indemnización procedente a consecuencia de la privación, en virtud del instituto expropiatorio, de bienes y derechos, y otra cosa diferente es el reconocimiento del derecho a indemnización por la vía de hecho cometida por la Administración a consecuencia de la anulación de la actuación expropiatoria derivada de la nulidad de la resolución administrativa que declaró la utilidad pública que legitimaba dicha expropiación, cuya nulidad conlleva, en esencia, la devolución de las fincas de que se ha visto privado ilegítimamente el expropiado en vía de hecho, y que solamente cabe sustituir, ante la imposibilidad material de devolución por haberse realizado la obra que motivó la expropiación, por una indemnización, al amparo de lo dispuesto en el articulo 105 de la Ley de la Jurisdicción , aunque para ello sería necesario acreditar la imposibilidad de devolución de las fincas, puesto que la indemnización es simplemente sustitutoria de dicha devolución y no puede declararse cuando no se ha acreditado la imposibilidad de dicha devolución, existiendo simplemente, como en el presente caso ocurre, una improcedente actuación administrativa que determina la nulidad de la causa expropiandi y con ello la improcedencia de la determinación del justiprecio como compensación de una inexistente expropiación y todo ello sin perjuicio, naturalmente, del derecho de la parte para pretender, en su caso, la indemnización a que se refiere el articulo 105 de la Ley de la Jurisdicción ".

Procede, pues, la estimación, también, de este segundo motivo.

CUARTO .- El Tercer motivo (como el cuarto y quinto), al amparo del art. 88.1.d), se fundamenta en la infracción del art. 9 de la LEF y en la STS de 25 de junio de 2001 (casación 7953/96 ) y ello porque, a su juicio, al haber sido anulado el Plan por razones procedimentales, esa anulación no afectaba a la eficacia y validez del procedimiento expropiatorio en razón de que, con arreglo a una inveterada jurisprudencia, en supuestos de impugnación indirecta de disposiciones generales no cabe su anulación por defectos formales, y, si bien es cierto que el Plan no fue anulado por la vía de una impugnación indirecta, sino como consecuencia de la estimación de un recurso directo contra la Orden que lo aprobó definitivamente, como recordaba la Sentencia recurrida, lo que aquí pretende es la aplicación de dicha doctrina al supuesto de autos. Algo que, desde luego, no puede acogerse.

En primer lugar porque el Plan de 2003 está ya anulado por Sentencia firme de 17 de abril de 2008 . En segundo lugar, porque la extensión de dicha doctrina a supuestos de impugnación directa de disposiciones generales, operaría previamente a su anulación. Es decir en el proceso en el que se recurría la Orden de aprobación del Plan, impidiendo su anulación por motivos formales, algo que no ha acontecido y que, desde luego, no es procedente dado el limitado alcance de esa jurisprudencia.

Este Tercer motivo no puede tener, consiguientemente, favorable acogida.

Los motivos Cuarto y Quinto, en la medida que cuestionan los criterios de valoración del suelo aplicados por la Sentencia -al revisar el Acuerdo de justiprecio declarado nulo- para fijar, de forma improcedente, las bases de una indemnización, también improcedente por no solicitada y porque se ignora la imposibilidad de restitución de la finca a su propietario, devienen sin contenido en razón de que se han estimado los motivos primero y segundo y, declarando haber lugar a este recurso de casación, y casando la sentencia recurrida.

QUINTO .- Conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , y tal como se ha anticipado, procede estimar el recurso contencioso-administrativo nº 7663/09 (al que se acumuló el nº 7870/10, que ya fue desestimado) de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Galicia, sin que se efectúe pronunciamiento en materia de costas en la instancia, ni en casación ( art. 139 LJCA ).

FALLAMOS

PRIMERO .- QUE HA LUGAR al recurso de casación número 3405/2013, interpuesto, en la representación que legalmente ostenta, por la JUNTA DE GALICIA, contra la Sentencia dictada -15 de mayo de 2013- por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en sus Recursos acumulados 7663/09 y 7870/10, por la que, con estimación del recurso deducido por la propiedad (y desestimación del entablado por el Ayuntamiento de Orense, contra el Acuerdo del Jurado de Expropiación de Galicia de 5 de agosto de 2010) frente al Acuerdo del Jurado de Expropiación de Galicia de 5 de agosto de 2010, fija las bases para la determinación, en tramite de ejecución de Sentencia, del justiprecio de la finca NUM000 afectada por el "PROYECTO 0053-BIENES Y DERECHOS NECESARIOS DEL ÁREA DE REPARTO AR-43-0" del T.M. de Orense y frente al Acuerdo de la Junta de Gobierno del citado Ayuntamiento de 26 de junio de 2008, aprobatorio del proyecto de expropiación del Área de Reparto 43 del PGOU de Orense. Sin costas.

SEGUNDO .- QUE SE CASA LA PRECITADA SENTENCIA .

TERCERO .- QUE, con ESTIMACIÓN del recurso contencioso-administrativo nº 7663/09 -y DESESTIMACIÓN del nº 7870/10-, SE DECLARA LA NULIDAD de los precitados ACUERDOS de 5 de agosto de 2010 y de 26 de junio de 2008. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Dª. Margarita Robles Fernandez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Jose Maria del Riego Valledor D. Diego Cordoba Castroverde Dª. Ines Huerta Garicano PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña. Ines Huerta Garicano, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria, certifico.

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