STS, 22 de Junio de 2015

Ponente:JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ
Número de Recurso:3008/2013
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:22 de Junio de 2015
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Junio de dos mil quince.

VISTO el recurso de casación registrado bajo el número 3008/2013, interpuesto por el Procurador don Fernando Pérez Cruz en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SALVATERRA DE MIÑO contra la Sentencia de fecha 13 de junio de 2013 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso número 4452/2012 frente a los apartados A) y C) de los Acuerdos adoptados fuera del Orden del día en la sesión del Pleno del Ayuntamiento de Salvaterra de Miño de fecha 30 de enero de 2012, denominados respectivamente "A) Modificación orzamentaria 03/12: crédito extraordinario financiado con baixas por anulación" (página 17/34) y "C) Modificación subvencións nominativas de orzamento prorrogado do ano 2009 para o ano 2012" (página 23/34). Han comparecido como partes recurridas don Carlos Alberto y doña Felisa , representados por la Procuradora doña María del Carmen Pérez Saavedra y asistidos de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Galicia se interpuso el recurso contencioso-administrativo número 4452/2012 frente a los apartados A) y C) de los Acuerdos adoptados fuera del orden del día en la sesión de 30 de enero de 2012 del Pleno del Ayuntamiento de Salvaterra de Miño, denominados, respectivamente, Modificación orzamentaria 03/12; crédito extraordinario financiado con baixas por anulación , y Modificación subvencións nominativas de orzamento prorrogado do ano 2009 para o ano 2012 .

SEGUNDO

La citada Sección Segunda dictó Sentencia de 13 de junio de 2013 cuyo fallo dice literalmente:

Declaramos inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Carlos Alberto y Dª. Felisa en cuanto dirigido contra el apartado A) de los Acuerdos adoptados fuera del orden del día en la sesión de 30-1-12 del Pleno del Ayuntamiento de Salvaterra de Miño, denominado "Modificación orzamentaria 03/12; crédito extraordinario financiado con baixas por anulación"; y lo estimamos en cuanto dirigido contra el apartado C) de dichos Acuerdos, denominado "Modificación subvencións nominativas de orzamento prorrogado do ano 2009 para o ano 2012", que anulamos por ser contrario a derecho. No se hace imposición de costas.

TERCERO

Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación el Procurador don José Martín Guimaraens Martínez en representación del Ayuntamiento de Salvaterra de Miño que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Galicia tuvo por preparado mediante Diligencia de ordenación de fecha 19 de julio de 2013 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la representación procesal del Ayuntamiento de Salvaterra de Miño presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado en un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción del artículo 193 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales y jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

QUINTO

Mediante diligencia de ordenación de 14 de abril de 2014 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la Procuradora doña María del Carmen Pérez Saavedra en representación de don Carlos Alberto y doña Felisa , solicitando la inadmisión del recurso y subsidiariamente su desestimación.

SEXTO

Conclusas las actuaciones, por providencia de 4 de mayo de 2015 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez y se señaló este recurso para votación y fallo el día 16 de junio de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En la instancia se impugnó el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Salvaterra de Miño de 30 de enero de 2012 denominado Modificación subvencións nominativas de orzamento prorrogado do ano 2009 para o ano 2012 , por el que se actualizan una serie de subvenciones para actividades de tipo social y cultural, afectando a numerosos beneficiarios. La impugnación se basaba en que el ejercicio 2010, último liquidado, se cerró con remanente de tesorería negativo, por lo que el acuerdo impugnado infringe el artículo 193 de la Ley de Haciendas Locales al no haber seguido el Ayuntamiento alguna de las tres posibilidades que sucesivamente prevé dicho precepto para salvar tal situación.

SEGUNDO

Antes de entrar en el motivo de casación alegado, se rechaza la inadmisión del presente recurso de casación que plantean los recurridos. Es cierto que la suma de las distintas subvenciones que se actualizan y que resultan de la modificación impugnada es de 154.357,60 euros, luego no se alcanzan los 600.000 euros del artículo 86.2.b) de la LJCA , pero no es menos cierto que el acuerdo impugnado modifica los presupuestos municipales. Esto implica que tratándose de un acuerdo plenario de modificación presupuestaria participa de la naturaleza reglamentaria de los presupuestos municipales, luego se está ante una materia siempre susceptible de casación ( artículo 86.3 de la LJCA ) tal y como quedó zanjado en la instancia al declarar el Juzgado de lo Contencioso-administrativo, ante el que inicialmente se interpuso el recurso jurisdiccional, su incompetencia a favor de la Sala de instancia.

TERCERO

Los dos concejales demandantes en la instancia alegaron el incumplimiento del artículo 193 de la Ley de Haciendas Locales . Este precepto prevé que en caso de que se liquide un presupuesto cerrado con remanente de tesorería negativo debe actuarse de tres formas sucesivas, escalonadas, luego siguiendo un orden de prelación: primera, que en la primera sesión plenaria que se celebre se acuerde la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido; segunda, si esa reducción no es posible se podrá concertar una operación de crédito por su importe y, finalmente y en defecto de las anteriores medidas, que el presupuesto del ejercicio siguiente se apruebe con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit. Sobre la interpretación de este precepto puede consultarse la Sentencia de esta Sala y Sección de 20 de noviembre de 2008, Recurso de Casación 4.209/2.006 , citada por los demandantes.

CUARTO

Ese remanente se conceptúa como "déficit a financiar" en la Instrucción del modelo Normal de Contabilidad Local aprobada por la Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre y a tal efecto los demandantes en la instancia alegaron que desde 2009 no se aprueban presupuestos y se vienen prorrogando los de ese ejercicio; el ejercicio 2010 se cerró y liquidó por decreto de 9 de agosto de 2011 con un remante de tesorería negativo de 2.074.414,29 de euros y lejos de aplicarse las medidas del artículo citado se hace una modificación presupuestaria con infracción del principio de equilibrio presupuestario. Por su parte el Ayuntamiento sostuvo que el artículo 193 de la Ley de Haciendas Locales sólo es aplicable frente a acuerdos plenarios de aprobación de presupuestos, y los demandantes no impugnaron el acuerdo de 29 de diciembre de 2011 que prorrogó el presupuesto de 2010 y sí lo que es su modificación.

QUINTO

La Sentencia de instancia estimó la demanda porque de aceptarse el planteamiento del Ayuntamiento -debió impugnarse el acuerdo de prórroga del presupuesto, no su modificación- se vulneraría el principio de equilibrio presupuestario mediante el subterfugio (sic) de prorrogar el presupuesto de una anualidad anterior y de introducir luego en él modificaciones puntuales no encaminadas a lograr ese equilibrio. Tampoco es aceptable que la modificación presupuestaria suponga una actualización de unos gastos reconocidos en el presupuesto prorrogado de 2009 y no un nuevo compromiso de gasto, pues el empleo del término "actualización" denota claramente que se trata de un aumento de las cantidades con las que se dotan las subvenciones que prevé el acuerdo.

SEXTO

En su recurso de casación el Ayuntamiento alega que la Sentencia hace una interpretación unilateral y novedosa del artículo 193 de la Ley de Haciendas Locales , infringiéndolo, pues lo aplica a un caso ajeno a sus presupuestos de hecho. Tal precepto sería invocable si se hubiera impugnado la aprobación o prórroga del presupuesto municipal; por el contrario, el acuerdo impugnado hace una modificación puntual del presupuesto prorrogado. Por otra parte rechaza el parecer de la Sentencia según la cual la modificación aprobada implique un nuevo compromiso de gasto; se está, por el contrario ante una actualización de subvenciones por desvío del coste de la vida y que afecta a un gasto ya comprometido.

SÉPTIMO

Se desestima el recurso de casación y para entender la ratio decidendi de la Sentencia lo litigioso debe verse en su conjunto. En efecto, lo planteado en la instancia parte de dos hechos no cuestionados: que el presupuesto de 2009 se fue prorrogando en ejercicios posteriores y el último liquidado -el ejercicio 2010- se cerró con remanente de tesorería negativo de 2.074.414,29 de euros; a esto hay que añadir un déficit de 563.295,39 euros y facturas pendientes por 144.187,24 euros. Esto habría exigido, por mandato legal, aplicar alguna de las posibilidades que ordena el artículo 193 de la Ley de Haciendas Locales , sin embargo el Ayuntamiento recurrente lo inaplica y no sólo no salva el déficit sino que lo incrementa.

OCTAVO

Así contemplado el pleito, el Ayuntamiento recurrente en casación advierte la infracción del citado precepto por la Sentencia porque el Tribunal de instancia afirma lo que afirma respecto de un acuerdo plenario que no es de aprobación de unos nuevos presupuestos, ni de prórroga de otro anterior, sino que es un acuerdo que modifica unos presupuestos prorrogados. Frente a tal criterio cabe decir que lo relevante no es lo formalmente recurrido sino la situación creada y su incompatibilidad con el artículo 193, lo que lleva a la infracción del principio de estabilidad presupuestaria. Por tanto, la Sentencia de instancia no hace una interpretación del artículo 193 de la Ley de Haciendas Locales contraria a Derecho, por apreciar su infracción a propósito de la impugnación de un acto de modificación presupuestaria y no respecto del acuerdo de prórroga de 29 de diciembre de 2011.

NOVENO

En efecto, el desencadenante del pleito es una modificación presupuestaria que aumenta el gasto para financiar ciertas subvenciones, gasto que la Intervención informó desfavorablemente porque no era calificable como comprometido y como no estaba afecto a un servicio público la modificación pudo haberse hecho a la baja para cumplir lo que imperativamente manda el artículo 193. La calificación del gasto es aceptada implícitamente por la Sentencia y como cuestión de hecho no fue objeto de prueba en la instancia; ni ahora en casación se ha invocado que la Sentencia incurra en una valoración errónea, irracional o contradictoria de la prueba o de los antecedentes deducibles del expediente administrativo.

DÉCIMO

La Sentencia califica lo hecho por el Ayuntamiento como "subterfugio", lo que jurídicamente cabe identificar con un fraude de ley. Así para el ejercicio 2012 se modifica un presupuesto -el de 2009- una vez más prorrogado, encadenando prórrogas que la ley permitía en ese momento; sin embargo cerrado el ejercicio 2010 -último liquidado- con rendimiento de tesorería negativo era preceptivo o aplicar alguna de las dos primeras posibilidades del artículo 193 o bien preparar el presupuesto de 2012 con un superávit equivalente al rendimiento negativo de tesorería. Lejos de hacerlo ni se aprueba un nuevo presupuesto ni se prorroga el de 2009 modificándolo a la baja, sino que fuera del orden del día y en el primer Pleno de 2012, se incluye una modificación que aumenta un gasto que se califica como comprometido, lo que la Intervención y la Sentencia rechazan.

UNDÉCIMO

Lo expuesto supone la infracción, por inaplicación, del artículo 193 de la Ley de Haciendas Locales como instrumento de garantía de consecución del objetivo de equilibrio presupuestario. A los efectos que ahora interesa, no es consustancial al sistema del citado precepto que lo en él previsto deba hacerse valer sólo impugnando los presupuestos o su prórroga -tesis del Ayuntamiento recurrente- pues lo relevante no es tanto lo que se impugna como la forma en que se manifiesta la infracción del artículo 193. Esto puede evidenciarse tanto al aprobarse o prorrogarse un presupuesto o en un acuerdo como el impugnado en la instancia; también podría haberse reaccionado frente al incumplimiento de artículo 193, por ejemplo, impugnando la convocatoria del Pleno o si se rechaza incluir en el orden del día del Pleno un debate sobre tal precepto.

DUODÉCIMO

Siguiendo el orden del escrito de recurso y volviendo a la calificación del gasto impugnado, ya se ha dicho que la Intervención no lo califica como de comprometido y según la Sentencia en este punto el Ayuntamiento emplea el término "actualización" cuando se trata, más bien, de un aumento de gasto. Frente a tal razonamiento el Ayuntamiento recurrente sostiene que dicho término se refiere a que los beneficiarios de las subvenciones deben mantener su capacidad económica, por lo que se trata de corregir la desviación de precios lo que le lleva a concluir que la modificación no implica un nuevo compromiso ni una nueva partida, sino la actualización de un gasto ya existente y reconocido desde el presupuesto prorrogado de 2009.

DÉCIMO TERCERO

Tampoco cabe admitir tal alegato. Aparte de lo ya expuesto más arriba respecto de tal punto como cuestión de hecho, el Ayuntamiento recurrente fragmenta lo litigioso y si antes la infracción del artículo 193 la hacía depender de qué se impugnaba, ahora reduce lo litigioso a una cuestión gramatical. Sin embargo lo que se plantea es una cuestión de hecho -el concepto del gasto y su exigibilidad- cuestión que la Sentencia resuelve con arreglo al informe desfavorable de la Intervención y lo relevante no es tanto la modificación sino cómo se califica el gasto para así concluir que, por no ser un gasto comprometido ni afecto a un servicio público, la modificación podía hacerse a la baja para salvar el déficit.

DÉCIMO CUARTO

Finalmente añade la recurrente que con la interpretación que hace la Sentencia del artículo 193 de la Ley de Haciendas Locales , sería inaplicable el artículo 106.1 de la LJCA que prevé la modificación presupuestaria en caso de condenas dinerarias a las Administraciones. Tal conclusión es rechazable pues la Sentencia de instancia no ha cuestionado la potestad de modificar los presupuestos, tampoco los prorrogados y menos cuando la modificación la ordena un tribunal para hacer efectiva una condena dineraria. En este caso la modificación es impuesta por ley, lo que confirma el artículo 173.3 de la Ley de Haciendas Locales .

DÉCIMO QUINTO

Por razón de lo expuesto se desestima el recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente a tenor del artículo 130.2 de la LJCA , sin que en cuya determinación no podrá superarse la cuantía de 4.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

PRIMERO

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTODE SALVATERRA DE MIÑO contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Galicia de 13 de junio de 2013, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4452/2012 , Sentencia que se confirma.

SEGUNDO

Se hace imposición de costas conforme a lo expuesto en el último Fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.