STS, 23 de Junio de 2015

PonenteFRANCISCO JOSE NAVARRO SANCHIS
ECLIES:TS:2015:2803
Número de Recurso3062/2013
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución23 de Junio de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de dos mil quince.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Quinta por los Magistrados indicados al margen, ha visto el recurso de casación nº 3062/2013, interpuesto por el GOBIERNO DE CANTABRIA , representado y defendido por el Letrado de su Servicio Jurídico, contra la sentencia de 5 de julio de 2013, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictada en el recurso nº 351/2011 . Han sido parte recurrida Dª Felicisima y Dª Noemi , representadas por el Procurador Don Antonio Rafael Rodríguez Muñoz.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se interpuso recurso nº 351/2011 , promovido por Dª Felicisima y Dª Noemi , contra el acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Cantabria de 16 de noviembre de 2010, que aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Medio Cudeyo, publicado en el Boletín Oficial de Cantabria el 18 de febrero de 2011. En dicho proceso intervino como parte demandada el GOBIERNO DE CANTABRIA, representado y asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

SEGUNDO .- El Tribunal de instancia dictó sentencia el 5 de julio de 2013 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"[...] Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por Doña Noemi y Doña Felicisima contra el Gobierno de Cantabria y su resolución de fecha 16 de noviembre de 2010, publicada en el B.O.C. de fecha 18 de febrero de 2011, que supone la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Medio Cudeyo, acordado por la Comisión Regional de Urbanismo del Gobierno de Cantabria, declarando la nulidad en la tramitación y ordenación del sector 22 en el PGOU de medio Cudeyo, contenido en el Documento 7.1 del mismo, sin estimar la pretensión de declarar las parcelas de las recurrentes como suelo urbano, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal del GOBIERNO DE CANTABRIA presentó escrito de preparación del recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 31 de julio de 2013, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el Letrado de los Servicios Jurídicos del GOBIERNO DE CANTABRIA, en la representación que le es propia, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló su escrito de interposición del recurso de casación el 28 de octubre de 2013, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia que estimase el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, así como desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia por las citadas actoras.

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por la Sección Primera de esta Sala mediante providencia de 9 de enero de 2014, acordándose la remisión del recurso a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos, ordenándose también por diligencia de ordenación de 23 de enero de 2014 entregar copia del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación procesal de DOÑA Felicisima y DOÑA Noemi mediante escrito de 10 de marzo de 2014, en el que solicitó del Tribunal "...dicte sentencia confirmatoria de la recurrida".

SEXTO .- Mediante providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de junio de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que, con sentido parcialmente estimatorio, dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso nº 351/2011 , deducido a instancia de DOÑA Felicisima y DOÑA Noemi contra el acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Cantabria de 16 de noviembre de 2010, por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Medio Cudeyo.

SEGUNDO .- La sentencia recurrida examina, en el segundo fundamento jurídico, las tres pretensiones de las demandantes relativas a deficiencias en la tramitación del Plan General recurrido, si bien limitando el objeto impugnatorio a la regulación del Sector 22 de dicho Plan, tal como se concretó por aquéllas en el suplico de su demanda, en el cual se postuló "[...] la nulidad de la tramitación y ordenación que del sector 22 se hace en el PGOU de Medio Cudeyo...procediéndose a la consecuente anulación íntegra del Documento 7.1 que se acompaña al PGOU referente al citado sector...".

La primera de las cuestiones suscitadas se refiere a los defectos en la tramitación y ordenación que el PGOU de Medio Cudeyo contiene para el indicado sector 22 de suelo urbanizable (fundamento II.I., parte introductoria y letra A) de la demanda). La segunda cuestión alude a la ausencia de una evaluación ambiental específica, puesto que la memoria ambiental que consta en el expediente no particulariza el concreto análisis de las determinaciones del indicado sector (letra B) del mismo fundamento jurídico). Por último, la tercera cuestión denunciaba otro defecto en la sustanciación del plan, ya que éste incorpora una modificación sustancial sobre la ubicación de la zona de aparcamiento público, dato de hecho -el de la modificación-, que la sentencia niega haya quedado probado por las recurrentes (mismo fundamento, parte introductoria).

En el fundamento tercero se analiza, para rechazarla, la pretensión de las Sras. Noemi Felicisima de que se declarase el carácter urbano de las parcelas de su propiedad, enclavadas en el mencionado Sector 22. Esta cuestión, al igual que la citada de forma precedente, ha sido consentida, en lo desfavorable, por las demandantes en la instancia, que en esta sede casacional han ocupado la posición procesal de recurridas, sin haber reaccionado, por tanto, frente a los pronunciamientos de la sentencia que les son desfavorables, que quedan así al margen del objeto impugnatorio de este recurso.

TERCERO .- La sentencia fundamenta la nulidad del PGOU de Medio Cudeyo sometido a su cognición en los siguientes razonamientos, expresados a lo largo del fundamento jurídico segundo, para lo que prescindimos de los dirigidos a examinar si el suelo de las demandantes era o no urbano, cuestión ya no controvertida; y obviando también la parte en que se analiza la "...supuesta modificación sustancial introducida por la resolución impugnada" , que también fue rechazada . Dice así la sentencia:

"SEGUNDO : EN CUANTO A LA TRAMITACIÓN DEL PGOU Y EL PP CONJUNTAMENTE. Atendiendo a lo establecido en la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, su Capítulo III, que regula el planeamiento urbanístico, regula en su Sección 1, como disposiciones generales el Artículo 30 Prelación de fuentes: 1. Los Planes Generales de Ordenación Urbana constituyen el documento normativo básico para su ámbito territorial, que podrá ser desarrollado por Planes Parciales o Especiales.

Posteriormente, el artículo 32 establece como norma de aplicación directa la de la protección del medio ambiente. Lo que se articula con un obligado cumplimiento, durante la aprobación de los planes, de lo requerido en cuanto instrumentos de evaluación ambiental, por la normativa aplicable.

En cuanto que lo que se esta examinando, e impugnando, en este procedimiento es un PGOU, que contiene la regulación del suelo urbanizable delimitado del sector 22, se debe aplicar directamente lo contenido en el artículo 44: "Determinaciones mínimas del Plan General:

  1. El Plan General de Ordenación Urbana contendrá, como mínimo, las siguientes determinaciones de carácter general:

    1. Formulación de objetivos y propuestas generales.

    2. Clasificación y calificación del suelo de su ámbito de aplicación en todas o algunas de las clases y categorías previstas en el artículo 92, según las características de los terrenos y con indicación de su delimitación y superficie.

    3. Previsión de las dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población como viales, servicios, espacios libres y equipamientos colectivos, respetando en todo caso los criterios legales mínimos. El Plan puede indicar también criterios de diseño, ejecución y obtención de los terrenos necesarios.

    4. Catálogo de elementos arquitectónicos o naturales que deben ser conservados e identificación de las medidas de protección que procedan, sin perjuicio y además de los que deban asimismo catalogarse de conformidad con la legislación del Patrimonio Cultural.

    5. Ordenación detallada del suelo urbano consolidado con asignación de usos, intensidad, ocupación, tipos de edificación, alturas y demás condiciones de urbanización y edificación a las que se hace referencia en el artículo 46.

    6. Relación de usos, edificios e instalaciones que se consideren fuera de ordenación o criterios objetivos que permitan su identificación concreta.

    7. Identificación de los núcleos de población existentes, con expresión descriptiva y gráfica de su delimitación concreta.

  2. Cuando el Plan incluya las categorías de suelo urbano no consolidado o suelo urbanizable delimitado dividirá el suelo en Sectores y establecerá las determinaciones que para esas clases de suelo se contemplan en los artículos 47 y 48 .

    El Plan General podrá asimismo establecer directamente la ordenación detallada del suelo urbano no consolidado y del urbanizable delimitado, aplicando las exigencias y determinaciones de los artículos 54 y 55 de esta Ley . En tal caso, cuando el Plan prevea actuar directamente a través de unidades de actuación incluirá también el aprovechamiento medio de cada una de ellas.

    Ello no obstante dichas determinaciones siempre podrán ser completadas o modificadas por los Planes Parciales o Especiales de desarrollo que resulten necesarios.

    Los Planes Generales que contengan el tipo de determinaciones a que hace referencia este apartado seguirán respecto de ellas, a todos los efectos, el mismo régimen sustantivo y de modificación de los Planes Parciales ".

    Posteriormente, el artículo 48.3º, establece: "El Plan General puede delimitar directamente las unidades de actuación en que se articule cada uno de los Sectores y adelantar las determinaciones y condiciones propias del Plan Parcial, de manera que se pueda ejecutar aquél directamente y sin necesidad de planeamiento de desarrollo".

    También es de aplicación lo previsto en los artículos 57 y 58 en cuanto a la tramitación y aprobación de los planes parciales iniciados a "instancia de un particular".

    Las páginas 520 y siguientes del expediente administrativo contienen un informe jurídico emitido por la Dirección General de Urbanismo como trámite previo a la aprobación definitiva del PGOU, y en su fundamento décimo se obstina la administración en realizar argumentaciones complejas que llevan a la conclusión de que la ordenación del sector 22 "no es un plan parcial" sino algo parecido a un plan parcial. Es una argumentación artificiosa que hay que negar en esta sentencia, cada plan urbanístico tiene una función, y así se prevé y regula en las distintas leyes del suelo, invariablemente desde hacer muchos años. Si el PGOU es suficiente para ordenar suelo urbano, para el suelo urbanizable es necesario un plan parcial, que actúa en cada sector previsto en el PGOU, que concreta la previsión de crecimiento inmediata de esa zona y que puede tramitarse conjuntamente con el Plan General, pero con los requisitos legales exigibles, antes establecidos. De modo que hay que ignorar las alegaciones de la administración cuando alega que se está desarrollando un PGOU, que contiene disposiciones detalladas del sector 22, pero no se está desarrollando un Plan Parcial, esto es un intento administrativo de saltarse la regulación específica relativa a la elaboración y aprobación de los Planes Parciales, lo que supondría ir claramente en contra de lo establecido en el último párrafo del artículo 44 de la LOTRUSCA. En conclusión sea como quiera que la administración llame a la ordenación que en el PGOU se realiza del sector 22, lo cierto es que se debe acomodar, tal y como establecen los preceptos antes relacionados a las reglas de aprobación de los planes parciales. Es más, siendo la iniciativa de ordenación de este sector de la promotora LUCALSA SOCIEDAD DE PROMOCIÓN INMOBILIARIA S.A., se trata de un plan parcial iniciado a instancia de parte, por lo que hay que examinar las especialidades en este caso, y en concreto, las relativas a las notificaciones, en este sentido hacemos propia la argumentación de la Sentencia del TSJ Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo de 12 noviembre 2008 : "Como el Plan de Sectorización se inicia de oficio y la iniciativa del plan parcial es privada, los desajustes temporales en los acuerdos aprobatorios, no pueden provocar la nulidad del instrumento de superior jerarquía, el cual reúne todos los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, máxime cuando el plan parcial ha sido aprobado posteriormente, no advirtiendo que ello constituya un defecto esencial en el procedimiento de tramitación y aprobación de ambas normas, determinante de su nulidad, lo que sólo debe estimarse ante gravísimas infracciones de procedimiento (la observancia de la jerarquía normativa, la inderogabilidad singular de los reglamentos y la vulneración el procedimiento de elaboración, con especial mención a la audiencia pública).

    Además, es aplicable lo previsto en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (disposición final 2 º de la LOTRUSCA) que en su artículo 139 establece un régimen de notificaciones personales que no se han llevado a cabo en el presente expediente administrativo. Dice textualmente:

    "Los Planes Parciales que tengan por objeto urbanizaciones de iniciativa particular se ajustarán a las mismas reglas de competencias y procedimiento establecidas en el artículo anterior, con las particularidades siguientes:

    1. Si afectaren a varios Municipios se presentarán, una vez redactados por sus promotores, ante la Diputación Provincial, que será la competente para la aprobación inicial y provisional.

    2. Se citará personalmente para la información pública a los propietarios de terrenos comprendidos en el Plan .

    3. El acto de aprobación, provisional y definitiva, podrá imponer las condiciones, modalidades y plazos que fueran convenientes. En todo caso, la eficacia del acto de aprobación definitiva quedará condicionada a la prestación de la garantía a que se refiere el artículo 46 de este Reglamento, ante el Ayuntamiento o, en su caso, ante la Diputación Provincial, dentro del plazo de un mes desde que se requiera para ello al promotor. Para la publicación del acuerdo de aprobación definitiva será preciso que se haya prestado la garantía a que se hace mención.

    4. El acuerdo de aprobación definitiva se notificará personalmente a todos los propietarios afectados ".

      De modo que hay que acoger la alegación de la demanda relativa a la falta de notificación a los recurrentes, ya que a la vista del expediente sólo se realizó una exposición en el tablón de anuncios. A esta misma conclusión de necesaria declaración de nulidad del Plan parcial o, en este caso de la ordenación del sector 22, se llega con la lectura de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2012 .

      POR LO QUE RESPECTA A LA NORMATIVA MEDIO AMBIENTAL APLICABLE. Establece la Ley 9/2006, la necesidad de evaluación ambiental de los PGOU, lo que parece que se ha hecho, conforme a los que resulta de la lectura de los folios 250 y siguientes del expediente, pero con respecto al PP u ordenación del sector 22, no se ha realizado ningún trámite ambiental no se ha redactado ningún informe o instrumento concreto, y así lo denuncia el propio Secretario del Ayuntamiento, en su informe de fecha 11 de agosto de 2010 .

      En efecto, a la vista de lo previsto en el Decreto 50/1991, de 29 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental para Cantabria, el anexo I describe como susceptibles de Estimación de Impacto Ambiental: LOS Instrumentos de ordenación del territorio:

      - Planes de Ordenación del Territorio, Planes Directores Sectoriales, Planes de Ordenación del Medio Natural.

      - Planes Generales Municipales de Ordenación Urbana y Normas, Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento, así como sus modificaciones y revisiones que afecten a suelos no urbanizables o supongan alteración o implantación de uso global industrial en suelo urbanizable.

      - Proyectos que desarrollen sectorial o puntualmente planes globales que hayan sido objeto de Declaración Ambiental positiva.

      Por lo que en concordancia con el artículo 32 de la LOTRUSCA, nos encontramos ante otro supuesto de estimación de la demanda, en cuanto a esta pretensión [...]".

      CUARTO .- Procede efectuar una sucinta referencia a la causa de inadmisión del recurso de casación invocada en el escrito de oposición, consistente en la irrecurribilidad de la sentencia por inobservancia del artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que dispone que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley , a propósito del escrito de preparación, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

      En definitiva, se precisa para que sean recurribles las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia -con abstracción de la Administración autora de la actuación impugnada- que, además de ser susceptibles de casación por razón de la materia o la cuantía del asunto, concurran los siguientes requisitos: A) Que el recurso de casación pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido; B) Que esas normas, que el recurrente reputa infringidas, hubieran sido invocadas oportunamente por éste o consideradas por la Sala sentenciadora; C) Que el recurrente justifique en el escrito de preparación del recurso, que la infracción de las mismas ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

      Tales requisitos han sido cumplidos por la Administración recurrente en casación, en lo que respecta a los motivos fundados en el apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA , -únicos sobre los que se proyecta tal exigencia, relacionada con la carga formal que, en la preparación del recurso, se impone en el artículo 89.2 de la Ley-, pues lo relevante no es que la legislación subyacente sea de naturaleza autonómica, como se postula en el escrito de oposición, sino que las normas de Derecho estatal que la recurrente reputa infringidas hayan sido relevantes y determinantes del fallo y así se razone en el desarrollo de la pretensión casacional -así sucede con el artículo 139 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , cuya infracción ha sido tenida en cuenta por la Sala sentenciadora como causa inmediata de la estimación parcial del recurso; y también con los artículos 6 y concordantes de la Ley 9/2006 , sobre evaluación ambiental estratégica, sobre cuya infracción en la sentencia también se razonó en el escrito de preparación- sin que a tal conclusión deba oponerse que la sentencia no concrete, con la debida precisión, si tal vulneración de la evaluación ambiental estratégica ha supuesto una infracción de normas estatales o autonómicas, pues las citas al respecto son imprecisas y parecen sugerir una aplicación indistinta o alternativa de unas y otras normas.

      Procede, pues, rechazar la causa de inadmisión objetada en el escrito de oposición, pues al margen de que sólo daría lugar a una inadmisión parcial -de la que quedarían excluidos los motivos basados en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, conforme al artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional - ni siquiera se lleva al suplico del mencionado escrito la pretensión de inadmisión sobre la que se alega.

      QUINTO .- Frente a la sentencia impugnada, el Gobierno de Cantabria promueve recurso de casación, que contiene cuatro motivos que resumimos así:

      1) Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la vulneración del artículo 148.1.3 de la CE ; artículo 24.3 de la Ley Orgánica 8/1984 de 30 de diciembre , por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para Cantabria (EAC) y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre distribución de competencias en materia de urbanismo. La crítica se refiere a la indebida aplicación de un precepto estatal, el artículo 139 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , que aprueba el Reglamento del Planeamiento Urbanístico -RPU-, que la Administración impugnante considera incurre en lesión de su autonomía y, en particular, de su competencia exclusiva en materia de urbanismo.

      2) En directa relación con el anterior motivo, se censura al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción la vulneración del artículo 139 del RPU, así como de la jurisprudencia aplicable al caso, toda vez que la sentencia basa uno de los motivos de estimación del recurso en la aplicación del citado precepto, por entender que la ordenación detallada para el suelo urbanizable del sector 22, al venir incluida en el PGOU de Medio Cudeyo, transforma tal regulación en un plan parcial de iniciativa particular, lo que a su vez supone, en la tesis de la sentencia, supeditar la tramitación administrativa de dicha ordenación detallada a los requisitos procedimentales exigidos para el planeamiento de desarrollo de iniciativa particular y, en concreto, a la notificación personal a los propietarios afectados que exige el citado precepto estatal.

      3) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia ( art. 88.1.c) de la LJCA ) por vulneración del requisito de motivación de las sentencias - art. 120.3 de la CE en relación con el art. 24.2 de la CE y en el art. 218 de la LEC -. Esta crítica se efectúa, exclusivamente, en lo que respecta a la imputada carencia de motivación de las razones conducentes a la anulación del PGOU de Medio Cudeyo por falta de evaluación ambiental estratégica.

      4) Finalmente, en el cuarto motivo se pretenden infringidos -al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA -, los artículos 1 , 6.2 , 8 y 12 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

      Un orden lógico aconseja comenzar, alterando el orden propuesto por la Administración recurrente, por el examen del motivo de casación basado en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , porque a través de su invocación se denuncia un quebrantamiento de las formas del juicio que aquélla localiza en la sentencia, por su falta de motivación (denuncia que descansa en la mención de los artículos 120.3 de la CE , en relación con el artículo 24.2 de la CE y en el art. 218 de la LEC ).

      El motivo debe ser acogido, si bien con la aclaración de que la falta de motivación de la sentencia se sostiene sólo en relación con uno de sus pronunciamientos, el que se supone aquejado de dicho defecto, relativo a la evaluación ambiental estratégica.

      En efecto, la sentencia impugnada adolece de una invalidante falta de motivación en su examen del objeto procesal a que el recurso de casación relega la concurrencia del vicio. Como este Tribunal Supremo ha indicado muy reiteradamente, la exigencia de motivación se satisface con la exteriorización de las razones conducentes a la convicción del órgano decisor sobre los aspectos relevantes del debate procesal, que aquí no se han expresado con la debida amplitud y concreción. Aunque no cabe exigir una forma determinada a las resoluciones judiciales o un contenido apriorístico mínimo de lo que deben decir o no decir a la hora de apreciar los hechos litigiosos o de aplicar las normas jurídicas que se consideren idóneas para fundamentar el fallo, obvio es concluir que la sentencia debatida no guarda la observancia mínima de tales reglas, pues a la hora de examinar uno de los motivos impugnatorios planteados en la demanda, referente a la falta de detalle, en la memoria ambiental, de un contenido específicamente dirigido a la evaluación estratégica de la regulación contenida en el repetido sector 22, llega a la conclusión de que "...nos encontramos ante otro supuesto de estimación de la demanda, en cuanto a esta pretensión" -con la implícita anulación del plan por la presencia de ese defecto- pero sin haber ofrecido a las partes procesales una explicación suficiente, razonable y convincente sobre las razones determinantes de la vulneración que aprecia, ya que no expresa, en sentido jurídico, la causa determinante de la estimación de la demanda en esta cuestión. Recordemos lo que al respecto indica la sentencia:

      "[...] POR LO QUE RESPECTA A LA NORMATIVA MEDIO AMBIENTAL APLICABLE. Establece la Ley 9/2006, la necesidad de evaluación ambiental de los PGOU, lo que parece que se ha hecho, conforme a los que resulta de la lectura de los folios 250 y siguientes del expediente, pero con respecto al PP u ordenación del sector 22, no se ha realizado ningún trámite ambiental no se ha redactado ningún informe o instrumento concreto, y así lo denuncia el propio Secretario del Ayuntamiento, en su informe de fecha 11 de agosto de 2010

      En efecto, a la vista de lo previsto en el Decreto 50/1991, de 29 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental para Cantabria, el anexo I describe como susceptibles de Estimación de Impacto Ambiental: LOS Instrumentos de ordenación del territorio... (que a renglón seguido enumera la sentencia):...

      ...Por lo que en concordancia con el artículo 32 de la LOTRUSCA, nos encontramos ante otro supuesto de estimación de la demanda, en cuanto a esta pretensión".

      Por tanto, el epicentro de la defectuosa motivación con que la sentencia a quo ha examinado el motivo impugnatorio se sitúa en la afirmación hipotética de que, sobre la exigencia de evaluación ambiental estratégica contenida en la Ley 9/2006 -cuya mera cita agota en sí toda la referencia efectuada a esta Ley, a su contenido y a los efectos de la evaluación ambiental- consiste en expresar la simple conjetura de que "...parece que se ha hecho" , impresión subjetiva que sería válida para dejar constancia de un hecho no definitivamente acreditado o perfilado en el proceso, pero resulta impropia para referirse a un documento que consta en el expediente administrativo que, en tal carácter, conoce perfectamente la Sala (o puede conocerlo), explicación también insatisfactoria en su remisión, por error, a los folios 250 y siguientes del expediente, que no son los que albergan la memoria. Ello nos lleva al desconcierto puesto que la Sala, en su sentencia, no revela concluyentemente que haya conocido de visu la memoria ambiental y haya examinado de forma pormenorizada sus indicaciones y condicionamientos.

      La segunda afirmación viene condicionada por la incertidumbre con que se refleja la existencia misma de la memoria ambiental, ya que se señala que "...con respecto al PP u ordenación del sector 22, no se ha realizado ningún trámite ambiental, no se ha redactado ningún informe o instrumento concreto, y así lo denuncia el propio Secretario del Ayuntamiento, en su informe de fecha 11 de agosto de 2010". Tales afirmaciones están ayunas de la exigible motivación, ya que contienen una explicación netamente insuficiente de las razones que llevan a la Sala a anular el plan general, por la presencia de un defecto que no explica con nitidez en qué habría consistido, pues de un lado nos deja la insalvable duda de si lo que constata es la necesidad legal de un documento separado o autónomo en la parte a la que la Sala denomina PP (plan parcial) -ya que se señala que no se ha realizado ningún trámite ambiental-; o la expresión en el documento obrante en el expediente, pero de cuya existencia parece dudarse, de menciones concretas o específicas al sector; para concluir con que tal es el parecer del Secretario del Ayuntamiento en su informe de 11 de agosto de 2010.

      En definitiva, falta la apreciación y explicación acerca de qué concretas infracciones de la memoria ambiental (obrante a los folios 307 a 332 del expediente), lo que habría requerido un examen mínimo del contenido -fruto de la observación directa, no de la opinión de terceros- y un juicio crítico, de naturaleza jurídica, sobre la relevancia, en orden a su declaración de nulidad, de las pretendidas infracciones a la Ley 9/2006 que la Sala hubiera inferido del estudio de la memoria ambiental.

      Por lo demás, tampoco se explica -ni aun de un modo sucinto- por qué la opinión del Secretario municipal prevalece y ostenta mayor valor que la expresada en los informes también obrantes en autos, emitidos por otros funcionarios públicos al servicio del Gobierno de Cantabria, máxime cuando la propia sentencia reconoce -o al menos da a entender- que su examen de la memoria ambiental no ha sido exhaustivo, pues de haberlo sido, no se relegaría la verificación del vicio concurrente al vaticinio de un tercero (que, además, no emite un informe ni una denuncia , sino la notificación de la desestimación de alegaciones de las Sras. Noemi Felicisima , diligencia en que no tiene cabida la opinión jurídica del Secretario del Ayuntamiento, dada la naturaleza del acto).

      Además, el inciso final también induce a la confusión, pues la causa inmediata de la estimación parece situarse en el artículo 32 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio , de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria -por sus siglas, LOTRUSCA- que, en la Sección que regula las normas de aplicación directa y estándares urbanísticos en el planeamiento municipal, versa sobre la protección del medio ambiente y que, salvo una motivación que la sentencia omite, no se alcanza a ver en qué sentido se habría vulnerado y cuál sería la concordancia del precepto -y del Decreto 50/1991, de Evaluación de Impacto Ambiental para Cantabria, que también se dice infringido- con la Ley 9/2006, sobre la evaluación ambiental estratégica.

      SEXTO .- También procede estimar el segundo de los motivos de casación aducidos por la Administración regional, sobre la base de la infracción del artículo 139 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , que contiene una previsión concreta respecto a los planes parciales de iniciativa particular. Dice así el controvertido precepto:

      "Artículo 139

      Los Planes Parciales que tengan por objeto urbanizaciones de iniciativa particular se ajustarán a las mismas reglas de competencias y procedimiento establecidas en el artículo anterior, con las particularidades siguientes:

    5. Si afectaren a varios Municipios se presentarán, una vez redactados por sus promotores, ante la Diputación Provincial, que será la competente para la aprobación inicial y provisional.

    6. Se citará personalmente para la información pública a los propietarios de terrenos comprendidos en el Plan.

    7. El acto de aprobación, provisional y definitiva, podrá imponer las condiciones, modalidades y plazos que fueran convenientes. En todo caso, la eficacia del acto de aprobación definitiva quedará condicionada a la prestación de la garantía a que se refiere el artículo 46 de este Reglamento, ante el Ayuntamiento o, en su caso, ante la Diputación Provincial, dentro del plazo de un mes desde que se requiera para ello al promotor. Para la publicación del acuerdo de aprobación definitiva será preciso que se haya prestado la garantía a que se hace mención.

    8. El acuerdo de aprobación definitiva se notificará personalmente a todos los propietarios afectados " .

      La Sala de instancia ha vulnerado dicho precepto, por aplicación indebida, al anular el Plan General de Medio Cudeyo debido a la inobservancia de determinados requisitos de forma que el artículo 139 contiene y que sólo son aplicables a los planes parciales que tengan por objeto urbanizaciones de iniciativa particular, presupuesto de hecho que no es equiparable al caso debatido, en que estamos ante un Plan General de Ordenación Urbana, instrumento de planificación general de iniciativa pública, al que no le es por tanto aplicable un precepto previsto para otra hipótesis distinta a la concurrente.

      Debemos centrarnos en esta infracción, en sí misma considerada, prescindiendo de los alegatos que, en relación directa con la misma cuestión, se exponen en el motivo primero, en que se supone vulnerada la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia urbanística, lo que cabe descartar ante la sola consideración de que es la propia LOTRUSCA la que, en su disposición final 2ª , establece que "1. Sin perjuicio de la aplicabilidad directa o supletoria de los Reglamentos del Estado hasta ahora en vigor según resulte del sistema de distribución competencial, se entiende que dichos Reglamentos conservan su vigencia y son de aplicación en todo lo que no se opongan a la presente Ley y en tanto no se aprueben por el Gobierno Autónomo el o los Reglamentos de desarrollo de ella", precepto que cabe complementar, en el apartado segundo, con la cita concreta del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978.

      Vistos los términos de tal disposición final, el problema que entraña la aplicación del artículo 139 LPU no es tanto de invasión competencial o vulneración de la autonomía normativa, sino de indebida selección de la hipótesis habilitante de la aplicación supletoria que la ley cántabra prevé, en lo no previsto en la legislación autonómica. Sucede, sin embargo, que no estamos, ni siquiera por analogía, ante un plan parcial de iniciativa particular, ámbito normativo acotado en que entrarían en juego -en defecto de ley autonómica- las reglas del artículo 139 LPU en favor de los propietarios de terrenos comprendidos en el Plan. De hecho, tampoco estamos ante un plan parcial, sino en presencia de un plan general, instrumento de planeamiento urbanístico general que, utilizando una de las posibilidades que habilita la Ley autonómica mencionada, contiene la regulación detallada del suelo urbanizable delimitado (art. 44.2 de la LOTRUSCA).

      En otras palabras, el hecho de que el Plan General, de obvia y evidente iniciativa pública -en tanto genuina manifestación de la potestad pública de planeamiento y ordenación- pueda desarrollar con concreción las determinaciones propias del suelo urbano no consolidado (que no es el caso) y del suelo urbano delimitado, como formal y expresamente autoriza la ley urbanística autonómica, no convierte en plan parcial la parte de su contenido en que tal ordenación se expresa, ni menos aún autoriza a pensar que la naturaleza del PGOU en este punto se transforma y es dual, en contenido y rango -esto es, en una parte general y en la otra parcial-; ni, en fin, hay razones para sostener que el sector 22 es un plan parcial de los previstos en el artículo 139 RPU, esto es, los que tienen por objeto urbanizaciones de iniciativa particular, caso en que no cabe entender comprendida la hipótesis normativa en que el PGOU decide acometer la regulación detallada de este suelo urbanizable delimitado, una vez dividido en sectores.

      Desde esta perspectiva, no podemos compartir las afirmaciones de la Sala de instancia en la crítica que realiza al informe jurídico contenido en autos en que se tratan de deslindar las figuras del plan parcial, como instrumento de ordenación de desarrollo derivado de otro superior; y la regulación de detalle que el propio PGOU puede contener porque la propia ley autonómica le habilita para ello, en el artículo 44.2 de la LOTRUSCA y sus concordantes). Al margen de la crítica acerba que se dirige al funcionario responsable de dicho informe, no es acertada la conclusión que sostiene la sentencia recurrida de que "[...] Si el PGOU es suficiente para ordenar suelo urbano, para el suelo urbanizable es necesario un plan parcial, que actúa en cada sector previsto en el PGOU, que concreta la previsión de crecimiento inmediata de esa zona y que puede tramitarse conjuntamente con el Plan General, pero con los requisitos legales exigibles, antes establecidos. De modo que hay que ignorar las alegaciones de la administración cuando alega que se está desarrollando un PGOU, que contiene disposiciones detalladas del sector 22, pero no se está desarrollando un Plan Parcial, esto es un intento administrativo de saltarse la regulación específica relativa a la elaboración y aprobación de los Planes Parciales, lo que supondría ir claramente en contra de lo establecido en el último párrafo del artículo 44 de la LOTRUSCA".

      En tal tesis se refleja una exigencia procedimental que no dimana de la interpretación de la Ley cántabra, pues late en tal opinión que el desarrollo del suelo urbanizable requiere la presencia de un plan parcial, siendo puramente coyuntural que sea el PGOU el que contenga tal regulación, porque pese a ello, sería preciso siempre un plan parcial, que es cabalmente lo que la LOTRUSCA permite soslayar con la regulación detallada del suelo urbanizable delimitado en el planeamiento superior.

      SÉPTIMO .- Una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser casada, por ambos motivos examinados, al amparo respectivamente de los apartados c) y d) de la LJCA, procedería que entrásemos a resolver lo pertinente dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según el artículo 95.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción . Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia se centran también en la interpretación y aplicación de normas de procedencia autonómica por lo que, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (recurso de casación nº 7638/02 ), no procede que entremos a enjuiciar tales cuestiones, sino que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, retroacción que no afecta a las cuestiones consentidas por las demandantes de instancia; ni a la evaluación ambiental de la Ley 9/2006, que es requisito que debe entenderse cumplido.

      OCTAVO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.

      Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. - Ha lugar al recurso de casación nº 3062/2013, deducido por la representación procesal del GOBIERNO DE CANTABRIA, contra la sentencia de 5 de julio de 2013, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el recurso nº 351/2011 , sentencia que casamos y dejamos sin efecto.

  2. - Se ordenar la retroacción de las actuaciones a fin de que la Sala de instancia dicte nueva sentencia resolviendo en Derecho lo que proceda, sin afectar a la exigencia de evaluación ambiental estratégica, que consta cumplida.

  3. - No se hace declaración expresa sobre la condena al pago de las costas procesales causadas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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