STS, 16 de Junio de 2015

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó, con fecha 14 de mayo de 2013, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 225 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso- administrativo número 225/2010 interpuesto por la representación de doña Celestina contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Palencia de 24 de noviembre de 2009 por el que se aprueba definitivamente, en los términos que en el mismo se indican, la Modificación Puntual 5/2007 de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga en el núcleo de Arbejal, debemos: 1) Declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de ese Acuerdo. 2) Se imponen a la Administración de la Comunidad de Castilla y León y a la Junta Vecinal de Arbejal, por mitad, las costas causadas al demandante. 3) Una vez firme esta sentencia, publíquese el fallo de la misma en los términos señalados en su fundamento jurídico quinto. 4) Cúmplase lo dispuesto en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia».

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico primero: «Se impugna en el presente recurso Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de doña Juliana el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo (CTU) de Palencia de 24 de noviembre de 2009 por el que se aprueba definitivamente, en los términos que en el mismo se indican, la Modificación Puntual 5/2007 de las Normas Subsidiarias (MPNS) de Cervera de Pisuerga en el núcleo de Arbejal, a instancia de la Junta Vecinal, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León (BOCyL) de 9 de diciembre de 2009, y se pretende por la parte actora que se anule en su totalidad dicho Acuerdo y, subsidiariamente, que se limite la MPNS a la parcela de propiedad municipal anulando la inclusión en la misma de la parcela NUM000 .

»La MPNS, aprobada definitivamente por el Acuerdo impugnado de la CTU de Palencia de 24 de noviembre de 2009, según la documentación remitida por la Junta Vecinal de Arbejal de fecha "octubre de 2009", comporta un cambio en la clasificación urbanística de varias parcelas, unas (las catastrales NUM001 , NUM002 , NUM003 y NUM004 ) de titularidad pública de la Junta Vecinal de unos 13.171 metros cuadrados de superficie, que pasan de suelo no urbanizable- "rústico", en terminología de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL)- a suelo urbano no consolidado, incluidas en el nuevo sector denominado " PARAJE000 " que se delimita con uso dotacional de equipamiento social, deportivo y recreativo; y otra -parcela nº NUM000 , de propiedad privada de Dª Serafina , según la documentación obrante- de unos 1400 m2 de superficie (punto 1.2 de la Memoria Informativa y documentos de información) que pasa de suelo rústico a urbano consolidado, con uso residencial.

»Dicha MPNS ha sido anulada por esta Sala en la sentencia de tres de mayo de 2013, dictada en el recurso nº 135/10 , en el que se alegan los mismos motivos de impugnación que en el presente recurso, por lo que procede reproducir los razonamientos jurídicos expuestos en ella.

»Se dice en la referida sentencia " En las Normas Subsidiarias de ámbito municipal (NNSS) de Cervera de Pisuerga de 1999, según el plano obrante en el expediente, esos terrenos estaban clasificados como "suelo no urbanizable ordinario en fondos de valle", como consta en los informes del Servicio Territorial de Fomento de la Delegación Territorial de Palencia de la Junta de Castilla y León de 24 de agosto de 2007 y del Servicio de Urbanismo de la Dirección General de Urbanismo y Política de Suelo de Consejería de Fomento de 7 de diciembre de 2007, obrantes en el expediente. También ha de resaltarse que dichos terrenos están incluidos dentro del ámbito del Parque Natural Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, declarado por la Ley de Castilla y León 4/2007, de 27 de junio, y se integra en la Red Natura 2000, constituyendo también un Lugar de Interés Comunitario (LIC), según consta en el informe de la Dirección General de Medio Ambiente de la Consejería de Medio Ambiente de 3 de octubre de 2007.

»La CTU de Palencia suspendió la aprobación definitiva de la MPNS de que se trata en sucesivos acuerdos de 4 de marzo de 2008 y de 10 de diciembre de 2008 por no justificarse los requisitos para poder clasificarse como suelo urbano los terrenos litigiosos, que estaban clasificados como no urbanizables, como se ha dicho, y por no acreditarse el interés público de la modificación, dado que las dotaciones urbanísticas pueden ubicarse en cualquier clase de suelo según el artículo 120 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León , aprobado por Decreto de la Junta de Castilla y León 22/2004, de 29 de enero (en adelante RUCyL). Por Acuerdo de la CTU de 17 de septiembre de 2009 se volvió a suspender la aprobación definitiva de la MPNS respecto de la documentación remitida por el Ayuntamiento por las deficiencias que en el mismo se indican. En el Acuerdo de aprobación definitiva se considera que se han subsanado "con carácter general" las deficiencias señaladas por la CTU en sesión de 17 de septiembre de 2009, añadiendo que esto es sin perjuicio de las medidas de protección de la legalidad urbanística que, en todo caso, fueran pertinentes en relación con la vivienda unifamiliar existente (se refiere a la vivienda unifamiliar que se ha construido en la parcela NUM000 ).

» También ha de resaltarse que en relación con esa vivienda y con otras construcciones que se efectúan en la mencionada parcela NUM000 se siguen actuaciones en vía penal por el Juzgado de Instrucción nº 1 de Cervera de Pisuerga (diligencias previas 886/2007), habiendo dictado la Audiencia Provincial de Palencia Autos nº 222, de 18 de octubre de 2010 , revocando el auto de dicho Juzgado de 4 de mayo de 2010 de sobreseimiento provisional , y nº 225, de 29 de octubre de 2012 , que revoca el del Juzgado de 5 de junio de 2012 que había acordado el sobreseimiento libre. En este último auto de 29 de octubre de 2012 se señala por la Audiencia Provincial de Palencia , entre otros aspectos, que "...en la parcela nº NUM000 del polígono NUM005 de la localidad de Arbejal y al PARAJE000 , la denunciada y hoy coapelada Dª Serafina (casada con D. Marcelino , funcionario este del Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga, actual Presidente de la Junta Vecinal de Arbejal y entonces Vocal, folios 142 y ss) viene efectuando, desde el año 2000 y "...recientemente..." (folios 29-30), la construcción de diferentes edificaciones como una vivienda de dos plantas con porche en la entrada principal, como una construcción anexa que sirve de cochera, contando la parcela también con cerramiento perimetral, jardín y piscina, que actualmente constituyen su domicilio familiar (folios 6999 y ss.), en un suelo que fue clasificado literalmente por el Sr. Secretario del Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga (folios 39 y 41), en su certificación de 14-12-2.007 (a salvo de lo ahora resaltado), como "SNU/O/V: urbanizable ordinario en fondos del valle (suelo rústico común), donde no se permite el uso de vivienda..., careciendo consecuentemente de las oportunas licencias, como así certificó aludido Secretario de dicha fecha al folio 41 vuelto y también expresó el Alcalde de Cervera de Pisuerga, a través de su escrito de 10-3-2.006 (folio 244) dirigido al Jefe del Servicio Territorial de Medio Ambiente de la Junta de Castilla-León en esta ciudad".

» TERCERO.- Sostiene la parte recurrente que la MPNS aprobada definitivamente por el Acuerdo impugnado es ilegal, pues los terrenos a los que se refiere no pueden clasificarse como urbanos al no tener los requisitos para ello.

» Esta alegación ha de ser estimada por las razones que se exponen a continuación.

» Hemos de señalar, en primer lugar, en línea con lo que reiteradamente tiene declarado la jurisprudencia, que en la clasificación de un suelo como urbano la Administración no efectúa una potestad discrecional, sino reglada, pues ha de definirlo en función de la realidad de los hechos, de manera que, en base a la situación fáctica que ofrece la realidad en el momento de planificar, debe asignar el carácter de urbanos a todos aquellos terrenos en los que concurran de hecho las circunstancias determinadas al efecto en la normativa urbanística ( SSTS de 18 de mayo de 1992 , 22 de marzo y 3 de mayo de 1995 y 7 de diciembre de 1999 , así como en la más reciente de 8 de noviembre de 2011, dictada esta última en el recurso de casación 1053/2008 ).

» En esa sentencia de 8 de noviembre de 2011 se indica: "Así, en la STS de 1 de febrero de 2011 (casación 5526/2006 ) se señala: "En la reciente STS de 20 de julio de 2010 (recurso de casación 2215/2006 ) hemos reiterado que "Desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento- STS de 27 de noviembre de 2003 (casación 984/1999 )-, que parte de la concurrencia de ciertas condiciones físicas tasadas (acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas en determinada proporción). Así se reguló en el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , de Régimen del Sueloy Valoraciones (LRSV), este último de carácter básico y aplicable al caso. Se basa por tanto en la "fuerza normativa de lo fáctico", de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad".

» En esta misma línea hemos expuesto ( SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana".

» En nuestra Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (casación 5823/2000 ), por su parte, hemos insistido en que este requisito de inserción en la malla o trama urbana de la ciudad exige "que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente".

» Y en la de 17 de julio de 2007 (casación 7985/2003) añadimos la trascendencia de "...las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así -añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables".

» Afirmado así el carácter reglado del suelo urbano, hay que dejar claramente sentado que la clasificación como tal de un concreto terreno depende de que concurra en él alguna de las circunstancias previstas en el artículo 11 LUCyL , requisitos que han de cumplirse en el momento de planificar y que han de estar acreditados, como se indica en la antes citada STS de 8 de noviembre de 2011 .

» El artículo 11 LYCyL establecía en su redacción original que tendrán la condición de "suelo urbano" los terrenos que, formando parte de un núcleo de población, cumplan alguna de las siguientes condiciones:

» a) Los terrenos que cuenten con acceso rodado integrado en la malla urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica, en condiciones suficientes y adecuadas para servir a las construcciones e instalaciones que sobre ellos permita el planeamiento urbanístico.

» b) Los terrenos que estén ocupados por la edificación en al menos la mitad de los espacios aptos para la misma, conforme a la ordenación que establezca el planeamiento urbanístico.

» c) Los terrenos urbanizados conforme al planeamiento urbanístico.

» En el artículo 12 LUCyL , también en la redacción original, se establecía: "En el suelo urbano, el planeamiento general podrá distinguir las siguientes categorías:

» a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares y demás terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, así como por los terrenos que puedan alcanzar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas.

» b) Suelo urbano no consolidado, constituido por los demás terrenos que se puedan clasificar como suelo urbano, y que a efectos de su consolidación se agruparán en ámbitos denominados sectores. En particular, se incluirán en esta categoría los terrenos urbanos en los que sean precisas actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de dotaciones urbanísticas, que deban ser objeto de equidistribución entre los afectados, así como aquéllos sobre los que el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente de la existente".

» Esos preceptos, en virtud de la Ley de Castilla y León 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo (LMUS), que entró en vigor el 19 de septiembre de 2008, a tenor de su Disposición final segunda , tienen la siguiente redacción: "Artículo 11.- Se clasificarán como suelo urbano los terrenos integrados de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios de un núcleo de población, y que, por tanto, cuenten con acceso público integrado en la malla urbana , abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica, en condiciones suficientes y adecuadas para servir a las construcciones e instalaciones que permita el planeamiento urbanístico.

» Artículo 12. Categorías de suelo urbano.

» 1. En el suelo urbano, el planeamiento general podrá distinguir las siguientes categorías:

» a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares y demás terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, así como por los terrenos que puedan alcanzar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas.

» b) Suelo urbano no consolidado, constituido por los demás terrenos que se puedan clasificar como suelo urbano. En particular, se incluirán en esta categoría:

» 1º- Los terrenos urbanos en los que sean precisas actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de dotaciones urbanísticas, que deban ser objeto de equidistribución o reparcelación.

» 2º- Los terrenos urbanos donde se prevea una ordenación sustancialmente diferente de la vigente, y al menos aquellos donde se prevea un aumento del número de viviendas o de la superficie o volumen edificables con destino privado, superior al 30 por ciento respecto de la ordenación antes vigente.

» 2. El suelo urbano no consolidado se agrupará en sectores, en los que la ordenación detallada podrá ser establecida por los instrumentos citados en el artículo 10 o ser remitida al planeamiento de desarrollo".

» Hemos de precisar que esos preceptos en la redacción dada por esa Ley 4/2008, son aquí aplicables , a tenor de su Disposición transitoria segunda , pues los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor podían resolverse conforme a la legislación anterior "como máximo hasta pasado un año desde su entrada en vigor", esto es, hasta el 19 de septiembre de 2009, y en este caso la aprobación definitiva de la MPNS se produjo por el Acuerdo impugnado de 24 de noviembre de 2009, como se ha reiterado. Así se afirma en el propio Acuerdo de la CTU de Palencia de 24 de noviembre de 2009, al indicar que la presente modificación puntual de planeamiento se resuelve conforme a la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de medidas de urbanismo y suelo.

» Pues bien, la MPNS de que se trata es nula de pleno derecho ( artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ) pues los terrenos que se clasifican como suelo urbano -que estaban clasificados como no urbanizables, como se ha reiterado- no están integrados en la malla urbana, como resulta de la documentación obrante en el expediente remitido -véanse los planos informativos de la modificación, que figuran en el punto 3 de la documentación de Modificación-.

» Además, se hace referencia -punto 6.1.5 "Infraestructuras y servicios existentes" de la Memoria informativa, folio 423- a que se ha construido recientemente una vivienda aislada y un merendero, con la correspondiente ejecución de infraestructuras necesarias para dotar a la misma de los servicios urbanísticos precisos, lo que no debería tenerse en cuenta al no ser legales esas construcciones, como resulta de la documentación obrante y de lo señalado en el citado Auto de la Audiencia Provincial de Palencia de 29 de octubre de 2012 . En este aspecto ha de señalarse que el artículo 11 LUCyL , en la redacción dada por la Ley 4/2008, aquí aplicable, exige para la clasificación como suelo urbano no solo que los terrenos -aparte de la integración en la malla urbana, que aquí no concurre- estén integrados en una red de dotaciones y servicios del núcleo de población, sino que lo sea de forma legal, lo que aquí tampoco concurre, pues las infraestructuras se han previsto para dotar a esas construcciones - vivienda unifamiliar aislada y un merendero-, ilegales como se ha dicho, de los servicios urbanísticos, aunque se trate de justificar que también sirven "para posteriores" actuaciones en la parcela municipal.

» CUARTO .- Aunque lo expuesto en el fundamento jurídico anterior es suficiente para la estimación del recurso, ha de señalarse también que, como se alega por la parte demandante, no se ha justificado el interés general en la MPNS.

» El planeamiento urbanístico, que es una función pública, ha de ir dirigido siempre a la satisfacción del interés general, como resulta de lo dispuesto en los artículos 2 y 4 LUCyL y 3 TRLS08. Por ello se exige, por lo que ahora importa, en el artículo 169 RUCyL que en las modificaciones de los instrumentos de planeamiento se exprese en la Memoria vinculante, entre otros aspectos, la justificación de la conveniencia de la modificación, "acreditando su interés público".

» En la Memora "justificativa y vinculante" de la MPNS de julio de 2007 -folios 108 y ss.- se señala, en el punto d), como justificación de la Modificación ampliando el suelo urbano la incorporación de dotaciones públicas de carácter recreativo y deportivo, en parte ya existentes, al servicio de la población del núcleo y conveniente para revitalizar el turismo y ocio en la montaña palentina. El interés público de la modificación se justifica, según se dice, en que la mayor parte de la misma afecta a la reserva de equipamientos deportivos de interés público.

» No se menciona, sin embargo, la justificación de la incorporación como suelo urbano del terreno donde se ubica la vivienda existente, a pesar de que es uno de los objetivos de la modificación -punto b) de dicha Memoria-.

» La CTU de Palencia por Acuerdo de 4 de marzo de 2008 dispuso " suspender" la aprobación definitiva de la MP remitida por el Ayuntamiento, entre otros aspectos, por no acreditarse el interés público de la modificación planteada, ya que, a tenor del art. 120 a) RUCyL en las Normas Urbanísticas Municipales se pueden prever dotaciones urbanísticas sobre terrenos de cualquier clase y categoría de suelo, sin que ello afecte a su clasificación. Esto se reiteró en el Acuerdo de la CTU de 10 de diciembre de 2008 -folios 134 y ss.- que volvió a "suspender" la aprobación definitiva de la MP, entre otros aspectos, por no justificarse el interés general de la modificación, volviendo a insistir que no puede justificarse en el establecimiento de dotaciones urbanísticas dado que pueden ubicarse en suelo rústico, como resulta del citado artículo 120 a) RUCyL y de las propias NNSS de Cervera de Pisuerga.

» En la documentación de octubre de 2009 remitida por el Ayuntamiento -folios 360 y ss.-, a la que se otorgó la aprobación definitiva por el Acuerdo impugnado de la CTU de 24 de noviembre de 2009 se justifica la MPNS -punto 4.3 de la Memoria vinculante- con la clasificación de suelo urbano de los terrenos de que se trata -que estaban clasificados como suelo no urbanizable, como se ha reiterado-, en la necesidad de incorporar suelo para incrementar y mejorar las dotaciones públicas de carácter recreativo y deportivo, en parte ya existentes, al servicio de la población del núcleo y conveniente para revitalizar el turismo y ocio en la montaña palentina. A esto se añade que se necesita el cambio de clasificación ya que estos equipamientos no pueden emplazarse en suelo rústico dentro del parque natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, cuyo Plan de Ordenación de los Recursos Naturales recomienda para dicho suelo rústico solo las construcciones ligadas a la gestión de los recursos naturales. Y se añade "En consecuencia se justifica la reclasificación de las parcelas afectadas en urbana y en urbana No Consolidada dada su inclusión en el parque Natural Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, que en su artículo 59 "Urbanismo y Edificaciones" del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de ese espacio natural, prohíbe, en las zonas de uso Compatible, a las que pertenecen todas las parcelas afectadas, todas las construcciones que no estén ligadas a los recursos forestal, ganadero o cinegético, que no deban emplazarse necesariamente en el medio rural, y los que no estén dedicados a la gestión del espacio Natural o a repetidores de comunicación".

» Pues bien, la MPNS de que se trata no tiene una justificación válida desde el punto de vista del interés general para clasificar como suelo urbano -consolidado la parcela privada, y no consolidado las parcelas de la Junta Vecinal- esos terrenos que estaban clasificados como suelo no urbanizable en las NNSS de Cervera de Pisuerga.

» No sirve de válida justificación la necesidad de incrementar y mejorar las dotaciones públicas de carácter recreativo y deportivo para clasificar como suelo urbano consolidado, con uso residencial, la parcela privada -la citada parcela nº NUM000 -. Y no cabe invocar el artículo 59 del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina - en adelante PORN-, aprobado por Decreto de la Junta de Castilla y León 140/1998, de 16 de julio (BOCyL de 21 de julio de 1998), como se hace en la Memoria Vinculante en el citado apartado 4.3, pues en ese artículo 59 en las zonas de uso limitado y zonas de uso compatible se establece expresamente que las construcciones que se permiten ligadas a la gestión de los recursos forestal, ganadero o cinegético, " en ningún caso podrán ser utilizadas como vivienda, aunque ésta tenga carácter temporal ".

» Por ello, la mención que también se hace en ese apartado 4.3 de la Memoria Vinculante a la oportunidad de ordenar de manera global una pequeña zona, con una estructura de propiedad de herencia agraria, ligeramente transformada e inicialmente colonizada por algunas edificaciones, no puede servir de válida justificación para clasificar como suelo urbano consolidado, de uso residencial, la parcela de propiedad privada -la parcela nº NUM000 - en la que se ha edificado una vivienda, al ser contrario a lo dispuesto en el citado artículo 59 PORN.

» QUINTO .- Tampoco puede servir de válida justificación para clasificar como suelo urbano -aquí no consolidado- las parcelas de la Junta Vecinal, que estaban clasificadas como suelo no urbanizable, y así incrementar y mejorar las dotaciones de carácter recreativo y deportivo, la prohibición que se cita del artículo 59 del PORN, pues de ser cierta -no está de más señalar que ya existen instalaciones deportivas en ese suelo, cuando estaba clasificado como suelo no urbanizable, y que en las zonas compatibles, en el apartado 2 de ese artículo 59 se permiten instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural- la consecuencia no es esa clasificación de los terrenos como suelo urbano, sino su mantenimiento como suelo no urbanizable.

» La MPNS no puede ser contraria a las previsiones del PORN, pues los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales son "vinculantes" para los planes, programas de actuación y proyectos de las Administraciones Públicas de Castilla y León y de los particulares, e incluso prevalecen sobre cualesquiera otros instrumentos de ordenación del territorio, como establece el artículo 26.2 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León . Por ello, si conforme a lo dispuesto en el PORN de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina no podían ampliarse las instalaciones deportivas existentes en las parcelas de la Junta Vecinal, al estar clasificadas como suelo no urbanizable, no pueden reclasificarse a suelo urbano "no consolidado" para poder efectuar esa ampliación de instalaciones deportivas, que estaba prohibida, según se dice, por el PORN.

» El interés general que ha de respetar la MPNS exige que con esa Modificación no se vulnere la finalidad del PORN y la protección que en el mismo se contiene para los terrenos incluidos en su ámbito, lo que aquí no se efectúa.

» Por ello, no solo no se satisface el interés general con la MPNS de que se trata, sino que con esa Modificación se incurre, como se alega por la parte actora, en desviación de poder, que consiste, como dispone el artículo 70.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. En este sentido ha de ponerse de manifiesto: a) que con la MPNS se beneficia directamente a la propietaria de la parcela nº NUM000 , Dª Serafina (casada con D. Marcelino , funcionario del Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga, actual Presidente de la Junta Vecinal de Arbejal y entonces Vocal), como se indica en el citado Auto de la Audiencia Provincial de Palencia de 29 de octubre de 2012 , al clasificarse esa parcela -que estaba clasificada como suelo no urbanizable- como suelo urbano consolidado de uso residencial, y en la que se han llevado a cabo construcciones ilegales, como resulta de lo señalado en ese Auto; y b) que con la clasificación como suelo urbano no consolidado de los terrenos propiedad de la Junta Vecinal, en la misma MP en que se reclasifica la mencionada parcela nº NUM000 , no se pretende mantener la protección del PORN sino obviarla.

» SEXTO. - Lo expuesto en el fundamento anterior comporta también que la MPNS vulnera el PORN de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, aprobado por el citado Decreto 140/1998, al contemplarse un uso residencial -en la parcela nº NUM000 , como se ha reiterado- expresamente prohibido en su art. 59. Además, no puede efectuarse la clasificación de los terrenos de la Junta Vecinal como suelo urbano no consolidado para obviar la finalidad de ese PORN, que, como resulta del artículo 26.2 de la Ley de Castilla y León 10/1998 de Ordenación del Territorio, es vinculante para los planes de la Administración, entre ellos, los urbanísticos.

» Al estimarse el recurso por los motivos expuestos es innecesario el examen de los demás invocados en la demanda" ».

También declara la Sala de instancia lo siguiente en los fundamentos jurídicos segundo, tercero y cuarto de la sentencia recurrida:

SEGUNDO: Por todo lo anteriormente expuesto, ha de estimarse el presente recurso y declararse la nulidad de pleno derecho - artículo 62.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre - del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Palencia de 24 de noviembre de 2009 por el que se aprueba definitivamente, en los términos que en el mismo se indican, la Modificación Puntual 5/2007 de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga en el núcleo de Arbejal

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TERCERO: En aplicación del artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, en la redacción vigente cuando se interpuso el recurso, se imponen las costas causadas a la parte demandante a la Administración de la Comunidad de Castilla y León y a la Junta Vecinal de Arbejal, por su temeridad, pues así ha de entenderse que se haya aprobado definitivamente la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de que se trata con clara vulneración de los preceptos a los que antes se ha hecho mención y con desviación de poder como se ha puesto de manifiesto en los fundamentos anteriores

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CUARTO: Remítase testimonio de esta sentencia al Juzgado de Instrucción n. º 1 de Cervera de Pisuerga, en el que se siguen diligencias previas nº 886/2007, que guardan relación con lo aquí resuelto, así como a la Audiencia Provincial de Palencia, que ha conocido de los recursos de apelación interpuestos contra actuaciones de ese Juzgado dictadas en esas diligencia previas, a los efectos oportunos

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Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Junta Vecina de Arbejal presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 10 de junio de 2013, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridas, la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada por su Letrada, y Doña Celestina , representada por el Procurador Don Isacio Calleja García, y, como recurrente, la Junta Vecina de Arbejal, representada por la Procuradora Doña Esperanza Azpeitia Calvín, al mismo tiempo que ésta, con fecha 23 de julio de 2013, presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Junta Vecinal de Arbejal se basa en dos motivos, ambos esgrimidos al amparo de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , ya que, contrariamente a lo declarado por aquélla, la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias no legalizó la vivienda familiar sino que reconoció el carácter ilegal de ésta y requirió para que se procediese a su legalización, y, por tanto, con su aprobación no se incurrió en desviación de poder, existiendo un informe de la Dirección General de Medio Natural de carácter favorable al considerar que no es previsible que se produzca una afección negativa apreciable en la Red Natura 2000, ni se causa perjuicio a su integridad ni a los valores que han determinado la designación del lugar como LIC-CEPA, cumpliéndose los requisitos del Plan de Ordenación de Recursos Naturales Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, informe al que no se hace mención en la sentencia recurrida, a pesar de ser un elemento básico para evidenciar que no ha existido desviación de poder; y el segundo por haber vulnerado la Sala sentenciadora lo establecido en el artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción y la doctrina jurisprudencial que se cita y transcribe al haber impuesto a los demandados el pago de las costas procesales causadas, a pesar de que la Junta Vecinal recurrente no actuó con temeridad, habiendo sido la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias instada por el Ayuntamiento de Cervera, limitándose la Junta Vecinal a personarse en un determinado momento procesal para defender un planeamiento dotado de aparente legalidad y así refiere cuáles fueron las actuaciones realizadas carentes todas ellas de temeridad, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que desestime el recurso contencioso-administrativo con imposición de costas al recurrente, y, subsidiariamente, de considerarse ilegal la modificación puntual impugnada, se aprecie la falta de temeridad de la Junta Vecinal revocando la imposición de costas a la misma.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por auto de fecha 6 de marzo de 2014 se remitieron las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, donde, una vez recibidas aquéllas, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 25 de abril de 2014, en la que se mandó dar traslado a las representaciones procesales de las comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al recurso de casación, sin que la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentase escrito alguno, por lo que, por diligencia de ordenación, de fecha 15 de diciembre de 2014, se le tuvo por decaída en su derecho a formular oposición al recurso de casación, mientras que la representación procesal de Doña Celestina , después de haberse suspendido en varias ocasiones el plazo para que formalizase su oposición, presentó, con fecha 11 de diciembre de 2014, escrito de oposición al recurso de casación interpuesto.

La oposición al recurso de casación formulada por la representación procesal de Doña Celestina se basa en que en el recurso de casación interpuesto no se hace planteamiento alguno de error (sea de hecho o derecho) en la apreciación de las pruebas practicadas o realidades debatidas en el proceso, mientras que la sentencia recurrida en momento alguno se refiere a la desviación de poder sino a la conculcación de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Urbanística de Castilla y León , ni alude a que el objetivo de la Modificación de las Normas Subsidiarias fuese la legalización de la vivienda de la parcela NUM000 , sino que anula el acuerdo de aprobación definitiva de la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga en el Núcleo de Arbejal por declarar suelo urbano consolidado el de la parcela NUM000 del polígono NUM005 , a pesar de no cumplir los requisitos del artículo 11 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León y por no existir justificación del interés general en la Modificación que se pretende, sin que exista justificación tampoco para la inclusión como suelo urbano de las parcelas de titularidad municipal, y por vulnerar expresamente el PORN de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, con infracción del artículo 26.2 de la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León 10/1998 , estando acreditado a lo largo del expediente administrativo la existencia de la desviación de poder; mientras que, en relación con el motivo de casación segundo, la Junta Vecinal no ha ofrecido base legal ni material para sustentar la infracción que invoca, no siendo cierto que la Modificación Puntual, objeto de debate, fuese promovida por el Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga sino que fue la propia Junta Vecinal de Arbejal la que instó del Ayuntamiento que tramitase la Modificación, la que, por ello, no es ajena a la tramitación de dicha Modificación Puntual, para aducir seguidamente una serie de cuestiones relacionadas con las alegadas por la representación procesal de la recurrente, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación y rechazado un documento presentado por la representación procesal de la recurrida, sin que la Administración autonómica, comparecida como recurrida, se haya opuesto al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 2 de junio de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Un único motivo de casación se invoca por la representación procesal de la Junta Vecinal recurrente frente a la decisión anulatoria del acuerdo de aprobación de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento impugnado, ya que el segundo se ciñe exclusivamente al pronunciamiento de condena en costas.

En ese único motivo de casación se cuestiona la apreciación de la Sala de instancia acerca de la desviación de poder en que incurrió la Administración urbanística al aprobar la referida modificación de las Normas Subsidiarias de planeamiento, y así se reprocha a dicha Sala haber conculcado lo establecido en el articulo 70 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por cuanto el Tribunal "a quo" se ha limitado a examinar la parcela de propiedad privada con olvido de la que es pública y supone que la modificación está enderezada a conseguir la legalización de una construcción ilegal cuando lo cierto es que la modificación puntual del planeamiento urbanístico no ha legalizado tal construcción.

Este motivo de casación, al igual que hemos declarado en nuestra sentencia de esta misma fecha, pronunciada en el recurso de casación 2067/2013 , no puede prosperar porque la Sala sentenciadora entiende, y con toda razón, que con la clasificación como suelo urbano no consolidado de tales parceles, públicas y privada, se intenta eludir la prohibición del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, que en su artículo 59 establece la imposibilidad de ampliar las instalaciones deportivas ya existentes en las parcelas de la Junta Vecinal, al estar situadas en suelo no urbanizable, de manera que el propósito que persigue su reclasificación como suelo urbano no consolidado es permitir la ampliación de aquéllas, lo que resultaría imposible con la anterior clasificación.

En la sentencia recurrida no se afirma que con la modificación puntual de las Normas Urbanísticas haya quedado legalizada la construcción, sino que, después de valorar una serie de hechos y circunstancias que describe, llega a la conclusión de que ha existido desviación de poder al aprobar tal modificación puntual, porque la parcela nº NUM000 pertenece a la mujer de un vocal de la Junta Vecinal que, después, sería presidente de ésta, al mismo tiempo que la actuación se ha encaminado a favorecer a aquélla para que fuera posible mantener una edificación manifiestamente ilegal, de modo que esa reclasificación del suelo, en que se alza ésta, como urbano no consolidado, aun cuando no la transforme en legal, permite o favorece la adopción de actos posteriores de legalización de la edificación, y, por tanto, su objetivo, y en ello está la desviación de poder, ha sido remover el principal escollo, contenido en la ordenación precedente, que impedía esa legalización.

Idéntica suerte desestimatoria debe correr el segundo motivo de casación, en el que se cuestiona la imposición de costas por apreciarse temeridad en la actuación de la ahora recurrente, y se asegura que con tal decisión la Sala sentenciadora ha conculcado lo establecido en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Sin duda que la representación procesal de la Junta Vecinal recurrente es conocedora de la doctrina jurisprudencial relativa a la revisión en casación de la condena en costas por apreciar la Sala sentenciadora mala fe o temeridad, recogida, entre otras, en las sentencias de esta Sala de fechas 7 de junio de 2012 (recurso de casación 1964/2009 ), 14 de febrero de 2014 (recurso de casación 3704/2011 ) y 12 de marzo de 2015 (recurso de casación 1881/2014 ).

En las pronunciadas por esta misma Sección de la Sala Tercera, de fechas 20 de marzo de 2007 (recurso de casación 6120/2003), 5 de noviembre de 2010 (recurso de casación 4067/2006) y 30 de junio de 2011 (recursos de casación 5831/2007 y 5883/2007) hemos declarado, al igual que en otros supuestos anteriores, que las razones tenidas en cuenta para la imposición de las costas, y, por tanto, para apreciar si concurre o no temeridad o mala fe a efectos de tal imposición, pertenece a la soberanía del tribunal de instancia y no es revisable en casación.

Tal apreciación, sin embargo, requiere razonar la imposición de costas, es decir una explicación o justificación de la concurrencia de mala fe o temeridad.

En el caso que ahora revisamos en casación, existe una motivación clara y suficiente de las razones de la condena en costas, al haber declarado el Tribunal a quo , en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, que es apreciable, además de una clara y manifiesta vulneración de los preceptos legales que se citan, una evidente desviación de poder por las causas y circunstancias igualmente expresadas con anterioridad, apreciación esta que no permite considerar que la decisión de imponer las costas procesales resulte errónea, arbitraria o irrazonable, y ello sin tener en cuenta que la representación procesal de la Junta Vecinal no explica, al articular este segundo motivo de casación, si la impugnación de la condena en costas se basa en el defecto de motivación o en la arbitrariedad de la decisión jurisdiccional, limitándose a manifestar su discrepancia con ésta, por lo que reiteramos que este segundo motivo de casación tampoco puede prosperar.

La desestimación de ambos motivos de casación invocados con la consiguiente declaración de no haber lugar al recurso interpuesto comporta la imposición de costas a la Junta Vecinal recurrente, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercer de este mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquéllas para oponerse a dicho recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .