STS, 16 de Junio de 2015

PonenteFRANCISCO JOSE NAVARRO SANCHIS
ECLIES:TS:2015:2665
Número de Recurso2067/2013
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución16 de Junio de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Junio de dos mil quince.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Quinta por los Magistrados indicados al margen, ha visto el recurso de casación registrado con el nº 2067/2013, interpuesto por la Procuradora Dª. Esperanza Azpeitia Calvín, en nombre y representación de la JUNTA VECINAL DE ARBEJAL (CERVERA DE PISUERGA) , contra la sentencia de 3 de mayo de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León -con sede en Valladolid- en el recurso contencioso-administrativo nº 135/2010 , sobre Modificación de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga (Palencia).

Han intervenido como partes recurridas la Procuradora Doña Mercedes Albi Murcia, en nombre y representación de D. Iván y D. Marcelino -que intervienen en calidad de sucesores procesales de su fallecido padre, Don Luis Alberto , recurrente en el proceso de instancia-; el Procurador Don Isacio Calleja García, en la representación de DOÑA Elsa ; y finalmente, la COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEÓN , representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, se promovió recurso nº 135/2010 , a instancia de Don Luis Alberto , contra el acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Palencia el 24 de noviembre de 2009, por el que se aprueba definitivamente la modificación puntual nº 5/2007 de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga, en cuanto al núcleo de Arbejal, a instancia de su Junta Vecinal, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León el 9 de diciembre de 2009.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 3 de mayo de 2013 , cuya parte dispositiva acuerda lo siguiente, literalmente transcrito:

"Que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo número 135/2010 interpuesto por la representación de D. Luis Alberto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Palencia de 24 de noviembre de 2009 por el que se aprueba definitivamente, en los términos que en el mismo se indican, la Modificación Puntual 5/2007 de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga en el núcleo de Arbejal, debemos: 1) Declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de ese Acuerdo. 2) Se imponen a la Administración de la Comunidad de Castilla y León y a la Junta Vecinal de Arbejal, por mitad, las costas causadas al demandante. 3) Una vez firme esta sentencia, publíquese el fallo de la misma en los términos señalados en su fundamento jurídico décimo. 4) Cúmplase lo dispuesto en el fundamento jurídico noveno de esta sentencia".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la JUNTA VECINAL DE ARBEJAL se formuló escrito de preparación del recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de la Sala de instancia de 5 de junio de 2013, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la representación de la JUNTA VECINAL DE ARBEJAL compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 19 de julio de 2013 escrito de interposición del recurso de casación, en que, tras exponer los argumentos que estimó oportunos, solicitó, en términos literales:

"... se dicte sentencia por el alto tribunal por la que, estimando los motivos alegados por mi representada, case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra por la que, de conformidad con lo solicitado en nuestro escrito de contestación, y en definitiva se desestime el recurso interpuesto de contrario, y todo ello con imposición de costas al recurrente. Subsidiariamente, y de estimarse por este alto tribunal la ilegalidad de la modificación puntual impugnada, aprecie la falta de temeridad en esta parte y, en consecuencia, revoque la imposición de costas impuesta a la misma en la sentencia hoy recurrida".

QUINTO .- Por auto de 16 de enero de 2014, la Sección Primera de esta Sala acordó la admisión a trámite del presente recurso de casación -rechazando así la causa de inadmisión del recurso suscitada por la parte recurrida, D. Luis Alberto , en su escrito de personación-, con remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos; y por diligencia de ordenación de 13 de marzo de 2014 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal de D. Iván y D. Marcelino mediante escrito de 22 de abril de 2014, en el que solicita la desestimación del recurso de casación, con íntegra confirmación de la sentencia de instancia; y la representación de DOÑA Elsa , mediante escrito de 11 de diciembre de 2014, en que igualmente propugna la desestimación del recurso de casación deducido de contrario.

En virtud de diligencia de ordenación de 15 de diciembre de 2014, se tuvo por decaída a la COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEÓN en su derecho a formular oposición al presente recurso de casación, una vez transcurrido el plazo conferido a tal efecto.

SEXTO .- Formalizada la oposición al recurso de casación, se abrió trámite de audiencia a las partes sobre la admisión de los documentos aportados, con su escrito de oposición, por la representación de la Sra. Elsa , mientras que por providencia de 8 de enero de 2015 se acordó denegar la unión a los autos de tales documentos, por no encontrarse entre los contemplados en el artículo 271.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

SÉPTIMO .- Por providencia se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de junio de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia dictada el 3 de mayo de 2013, con sentido íntegramente estimatorio, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León -sede de Valladolid-, en el recurso contencioso-administrativo nº 135/2010 , seguido a instancia de D. Luis Alberto , contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Palencia de 24 de noviembre de 2009, por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual 5/2007 de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga, que afecta al núcleo de Arbejal, a iniciativa de la Junta Vecinal de dicha población.

SEGUNDO .- La Sala de instancia estimó el recurso jurisdiccional y anuló la modificación urbanística impugnada, por las siguientes razones, sintéticamente expuestas:

  1. - En el fundamento jurídico segundo se reflejan los términos de la modificación singular de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga, en lo que atañe a algunas determinaciones que afectan al núcleo de población de Arbejal, en dicho término municipal:

    " SEGUNDO .- La MPNS, aprobada definitivamente por el Acuerdo impugnado de la CTU de Palencia de 24 de noviembre de 2009, según la documentación remitida por la Junta Vecinal de Arbejal de fecha "octubre de 2009", comporta un cambio en la clasificación urbanística de varias parcelas, unas (las catastrales 33, 5274, 9031 y 9039) de titularidad pública de la Junta Vecinal de unos 13.171 metros cuadrados de superficie, que pasan de suelo no urbanizable -"rústico", en terminología de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL)- a suelo urbano no consolidado , incluidas en el nuevo sector denominado "El Campo" que se delimita con uso dotacional de equipamiento social, deportivo y recreativo; y otra -parcela nº NUM000 , de propiedad privada de Dª Carla , según la documentación obrante- de unos 1400 m2 de superficie (punto 1.2 de la Memoria Informativa y documentos de información) que pasa de suelo rústico a urbano consolidado, con uso residencial.

    En las Normas Subsidiarias de ámbito municipal (NNSS) de Cervera de Pisuerga de 1999, según el plano obrante en el expediente, esos terrenos estaban clasificados como "suelo no urbanizable ordinario en fondos de valle ", como consta en los informes del Servicio Territorial de Fomento de la Delegación Territorial de Palencia de la Junta de Castilla y León de 24 de agosto de 2007 y del Servicio de Urbanismo de la Dirección General de Urbanismo y Política de Suelo de Consejería de Fomento de 7 de diciembre de 2007, obrantes en el expediente. También ha de resaltarse que dichos terrenos están incluidos dentro del ámbito del Parque Natural Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, declarado por la Ley de Castilla y León 4/2007, de 27 de junio, y se integra en la Red Natura 2000, constituyendo también un Lugar de Interés Comunitario (LIC), según consta en el informe de la Dirección General de Medio Ambiente de la Consejería de Medio Ambiente de 3 de octubre de 2007 " .

  2. - A partir de la descripción del contenido y objeto de la modificación singular o puntual de tales normas subsidiarias y tras reflejar la clasificación que tenían los terrenos conforme al planeamiento anterior que se sustituye, la sentencia alcanza la conclusión, en su fundamento tercero, de que la reclasificación de aquéllos de rústicos a urbanos, que sin transición prevé la modificación, es improcedente al conllevar la consideración como urbano de suelo que no reúne los requisitos necesarios para ello, lo que se expresa así:

    " TERCERO .- Sostiene la parte recurrente que la MPNS aprobada definitivamente por el Acuerdo impugnado es ilegal, pues los terrenos a los que se refiere no pueden clasificarse como urbanos al no tener los requisitos para ello.

    Esta alegación ha de ser estimada por las razones que se exponen a continuación.

    Hemos de señalar, en primer lugar, en línea con lo que reiteradamente tiene declarado la jurisprudencia, que en la clasificación de un suelo como urbano la Administración no efectúa una potestad discrecional, sino reglada , pues ha de definirlo en función de la realidad de los hechos, de manera que, en base a la situación fáctica que ofrece la realidad en el momento de planificar, debe asignar el carácter de urbanos a todos aquellos terrenos en los que concurran de hecho las circunstancias determinadas al efecto en la normativa urbanística ( SSTS de 18 de mayo de 1992 , 22 de marzo y 3 de mayo de 1995 y 7 de diciembre de 1999 , así como en la más reciente de 8 de noviembre de 2011, dictada esta última en el recurso de casación 1053/2008 ) ".

    Tras la cita de constante y reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo relativa a los requisitos reglados para que proceda la clasificación como urbano del suelo, como son los de la completa urbanización de los terrenos; la legalidad de la actividad urbanizadora que haya servido a la transformación física de éstos; así como su necesaria integración en la trama urbana, sin cuya conjunta observancia no cabe reputar legalmente urbanas las controvertidas parcelas, se mencionan los preceptos de la Ley de Castilla y León 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo (LMUS), transcribiendo al efecto sus artículos 11 y 12 , tras lo que añade la sentencia el dato capital de que, en uno de los terrenos afectados por tal inusual reclasificación, el de propiedad privada (perteneciente a Dª. Carla , casada con D. Melchor , funcionario del Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga y Presidente -al tiempo de la sentencia- de la Junta Vecinal de Arbejal y entonces Vocal de dicha entidad local), se ha construido una edificación ilegal, como resulta de unas diligencias penales incoadas al efecto:

    " Hemos de precisar que esos preceptos (los aludidos artículos 11 y 12) en la redacción dada por esa Ley 4/2008 , son aquí aplicables , a tenor de su Disposición transitoria segunda, pues los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor podían resolverse conforme a la legislación anterior "como máximo hasta pasado un año desde su entrada en vigor", esto es, hasta el 19 de septiembre de 2009, y en este caso la aprobación definitiva de la MPNS se produjo por el Acuerdo impugnado de 24 de noviembre de 2009, como se ha reiterado. Así se afirma en el propio Acuerdo de la CTU de Palencia de 24 de noviembre de 2009, al indicar que la presente modificación puntual de planeamiento se resuelve conforme a la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de medidas de urbanismo y suelo.

    Pues bien, la MPNS de que se trata es nula de pleno derecho ( artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ) pues los terrenos que se clasifican como suelo urbano -que estaban clasificados como no urbanizables, como se ha reiterado- no están integrados en la malla urbana, como resulta de la documentación obrante en el expediente remitido -véanse los planos informativos de la modificación, que figuran en el punto 3 de la documentación de Modificación-.

    Además, se hace referencia -punto 6.1.5 "Infraestructuras y servicios existentes" de la Memoria informativa, folio 423- a que se ha construido recientemente una vivienda aislada y un merendero, con la correspondiente ejecución de infraestructuras necesarias para dotar a la misma de los servicios urbanísticos precisos, lo que no debería tenerse en cuenta al no ser legales esas construcciones, como resulta de la documentación obrante y de lo señalado en el citado Auto de la Audiencia Provincial de Palencia de 29 de octubre de 2012 . En este aspecto ha de señalarse que el artículo 11 LUCyL , en la redacción dada por la Ley 4/2008, aquí aplicable, exige para la clasificación como suelo urbano no solo que los terrenos -aparte de la integración en la malla urbana, que aquí no concurre- estén integrados en una red de dotaciones y servicios del núcleo de población, sino que lo sea de forma legal, lo que aquí tampoco concurre, pues las infraestructuras se han previsto para dotar a esas construcciones - vivienda unifamiliar aislada y un merendero-, ilegales como se ha dicho, de los servicios urbanísticos, aunque se trate de justificar que también sirven "para posteriores" actuaciones en la parcela municipal".

  3. - Importa señalar que, junto a la nulidad de la modificación de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga que aprecia la Sala jurisdiccional de Valladolid, basada en la improcedencia de clasificar como suelo urbano unas parcelas que, conforme a sus características físicas y jurídicas, no son aptas para sustentar tal clasificación, se añaden otras que la sentencia igualmente refleja en sus fundamentos jurídicos cuarto a sexto, que cabe sintetizar así: a) ausencia de justificación, en la Memoria de la modificación, sobre la finalidad de interés general a la que pudiera obedecer la innovación controvertida; b) contravención de las prescripciones del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural Fuentes Carrionas y Fuente Cobre- Montaña Palentina, aprobado por Decreto de la Junta de Castilla y León 140/1998, de 16 de julio; y c) desviación de poder.

    TERCERO .- Disconforme con la mencionada sentencia, la JUNTA VECINAL DE ARBEJAL ha interpuesto el presente recurso de casación, en el que esgrime tres motivos de impugnación, amparados todos ellos en el artículo 88.1.d) de la LJCA -por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate-, en los términos que seguidamente se indican:

  4. - Por infracción del artículo 70 de la LJCA , argumentando al respecto que la Sala de instancia aprecia injustificadamente, según su parecer, la existencia de desviación de poder en la aprobación de la modificación impugnada, al establecer como cierta una premisa que la Junta Vecinal reputa errónea, como es que la modificación de las Normas Subsidiarias objeto de revisión se enderezaba a la legalización de la mencionada vivienda unifamiliar propiedad de la Sra. Carla cuando, al contrario, tal legalización no opera como efecto propio e inmediato de la aprobación de la modificación singular.

    En apoyo de dicho motivo se añade que " ... la Sentencia olvida u obvia la parcela de propiedad pública y concluye con la anulación de la modificación atendiendo en exclusiva a la situación y circunstancias de la parcela particular, de modo que si elimináramos la parcela particular de la ecuación, ni se habría cuestionado la justificación que ofrece la memoria vinculante para la modificación ni se hubiera apreciado la desviación de poder".

  5. - El segundo motivo de casación denuncia, también con amparo en la letra d) del artículo 88.1 LJCA -si bien prescinde de la cita de las normas del ordenamiento jurídico que la entidad local menor supone vulneradas-, la infracción de las reglas de valoración de la prueba, por haber realizado la sentencia una valoración ilógica arbitraria, inverosímil y falta de razonabilidad del documento nº 1 aportado con la contestación a la demanda, al tiempo que le imputa un desconocimiento de las reglas de la sana crítica.

    Dicho documento consiste en una certificación acreditativa de que el recurrente en la instancia, Sr. Luis Alberto , en su condición de vocal de la Junta Vecinal de Arbejal, instó y votó en sentido favorable la solicitud de inclusión de las citadas fincas en el casco histórico de Arbejal, en la sesión extraordinaria celebrada el día 19 de febrero de 2006, apoyando de esa manera la modificación puntual que luego recurrió, conducta en la que la Junta Vecinal cree ver una infracción del principio jurídico general de vinculación a los propios actos.

  6. - Finalmente, el tercer motivo reprocha a la Sala la infracción del artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción y la doctrina jurisprudencial que la interpreta, a través del cual la Junta Vecinal expresa su disconformidad con la condena a las costas procesales que le impone la sentencia de instancia, por haber apreciado temeridad.

    A tal efecto, señala la Junta Vecinal recurrente que:

    "No exist...[e] tampoco una actitud administrativa abusiva e indefendible, sosteniendo criterios injustos obligando al recurrente a acudir al proceso para satisfacer sus pretensiones ( STS 23 de abril de 1.994 (RJ 1994 3045)). No hay más que hacer una simple lectura de las contestaciones efectuadas, sorprendiendo a esta parte la altura jurídica de la contestación de la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, absolutamente razonada y razonable.

    Sin olvidar que la MPNS es instada por el Ayuntamiento de Cervera, y no por mi representada, que se ha limitado a defender un planeamiento dotado de aparente legalidad, y contra el que actúa el recurrente y que, lógicamente y teniendo en cuenta la naturaleza de ente local de mi mandante, debe de defender por entenderlo ajustado a derecho y beneficioso para la localidad y sus vecinos.

    A mayor abundamiento, la temeridad apreciada y recogida en el fallo de la Sentencia de la Sala que aquí se recurre, se relaciona directamente con la desviación de poder. Sin embargo hay que tener en cuenta que esta última, la referida desviación de poder, es exclusivamente imputable a la actuación administrativa, pero nunca puede serlo a la conducta procesal de esta parte que, se insiste, tiene únicamente como finalidad defender un planeamiento legalmente aprobado, y en el que ninguna intervención ha tenido" .

    CUARTO .- Debemos hacer constar, en primer término, que el recurso de casación interpuesto resulta ineficaz o inútil, puesto que la impugnación sólo se limita a combatir aspectos parciales de la sentencia, dejando incólumes tres de los cuatro motivos de que hemos dejado constancia, que la Sala de instancia apreció para declarar la nulidad de pleno derecho de la modificación del planeamiento, dada la naturaleza reglamentaria que ostentan los instrumentos de ordenación urbanística ( art. 62.2 de la Ley 30/1992 ).

    En otras palabras, aun cuando hipotéticamente fueran estimados los tres motivos de casación articulados por la Junta Vecinal de Arbejal, la nulidad de la Modificación Puntual 5/2007 de las Normas Subsidiarias de Cervera de Pisuerga, declarada en la sentencia recurrida, permanecería inalterada a pesar de tal eventual estimación, pues varias de las causas determinantes de su invalidez han quedado extra muros de la casación, por voluntad omisiva de la entidad local recurrente, que no las ha combatido a través de la articulación de los pertinentes motivos casacionales. Expresado de otro modo, aunque el recurso de casación alcanzase el completo éxito procesal, la modificación del instrumento de ordenación urbanística objeto de la impugnación -cuya conformidad a Derecho reivindica aquí la Junta Vecinal- continuaría siendo nula por razón de la apreciación de las otras causas de nulidad declaradas por la Sala a quo y que no han sido controvertidas en esta sede casacional, quedando así ajenas al recurso de casación: a) que la modificación puntual comporta la clasificación como urbanos de terrenos que no reúnen los requisitos legales para ello; b) la ausencia de justificación del interés general al que pudiera obedecer la innovación de planeamiento controvertida; y c) la contravención del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, aprobado por Decreto de la Junta de Castilla y León 140/1998, de 16 de julio.

    No obstante lo expuesto, aunque nuestro cometido es jurisdiccional y, por tanto, enderezado a determinar el ius litigatoris , sin que pueda constreñirse a meras disquisiciones sobre la interpretación del ordenamiento jurídico de un modo abstracto, al margen del objeto de la impugnación, procede un breve examen de los motivos de casación alegados, por más que las causas de nulidad señaladas por la Sala de instancia en los fundamentos jurídicos tercero a sexto y no discutidas en casación, serían razón bastante para mantener la nulidad de la modificación urbanística impugnada, con independencia de la razonabilidad de los motivos de este recurso y del resultado a que llegásemos en su análisis.

    QUINTO .- En el primer motivo de casación se asevera que la Sala de instancia incurre en infracción del artículo 70 de la LRJCA , al apreciar indebidamente la existencia de desviación de poder en la aprobación de la modificación puntual impugnada.

    La fundamentación que contiene la sentencia en su fundamento quinto in fine para justificar la concurrencia de desviación de poder -como vicio añadido de nulidad de la modificación de las normas subsidiarias de Cervera de Pisuerga que debe sumarse a los otros tres defectos que también se aprecian y que han quedado intangibles-, es la siguiente:

    "Por ello, no solo no se satisface el interés general con la MPNS de que se trata, sino que con esa Modificación se incurre, como se alega por la parte actora, en desviación de poder, que consiste, como dispone el artículo 70.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. En este sentido ha de ponerse de manifiesto: a) que con la MPNS se beneficia directamente a la propietaria de la parcela nº NUM000 , Dª Carla (casada con Melchor , funcionario del Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga, actual Presidente de la Junta Vecinal de Arbejal y entonces Vocal), como se indica en el citado Auto de la Audiencia Provincial de Palencia de 29 de octubre de 2012 , al clasificarse esa parcela -que estaba clasificada como suelo no urbanizable- como suelo urbano consolidado de uso residencial, y en la que se han llevado a cabo construcciones ilegales, como resulta de lo señalado en ese Auto; y b) que con la clasificación como suelo urbano no consolidado de los terrenos propiedad de la Junta Vecinal, en la misma MP en que se reclasifica la mencionada parcela nº NUM000 , no se pretende mantener la protección del PORN sino obviarla".

    Los argumentos que contiene este primer motivo de casación no se dirigen de un modo frontal y directo a controvertir la apreciación de la Sala juzgadora sobre la desviación de poder con que ésta califica la intención del planificador, sino que por el contrario se desarrollan de una manera oblicua y tangencial, sin poner en tela de juicio la esencia misma de la desviación de poder como vicio que afecta al fin con que se ejercita una potestad administrativa conforme a la ley, puesto que su discrepancia se limita, de un lado, a resaltar que la Sala a quo restringe su análisis a la parcela de propiedad privada, al señalar que "[...] la Sentencia olvida u obvia la parcela de propiedad pública y concluye con la anulación de la modificación atendiendo en exclusiva a la situación y circunstancias de la parcela particular[...]"; y, de otro, a suponer inidónea la modificación llevada a cabo como instrumento jurídicamente eficaz para lograr la legalización la construcción ilegal.

    Pues bien, la primera afirmación parece fruto de la impremeditación, pues sobre la desviación de poder, en lo relativo a la reclasificación de las cuatro parcelas de que es titular la propia Junta Vecinal, lejos de guardar silencio la sentencia, se refiere de forma explícita a ellas en el ordinal b) del párrafo transcrito, al decir que con la clasificación como suelo urbano no consolidado de tales terrenos en la misma modificación puntual en que se reclasifica también la parcela nº NUM000 -la privada-, se ha buscado soslayar la prohibición del PORN de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, pues conforme a las previsiones de su artículo 59 no podían ampliarse las instalaciones deportivas ya existentes en las parcelas de la Junta Vecinal, por estar situadas en suelo no urbanizable, de suerte que el propósito que preside su reclasificación como suelo urbano no consolidado es el de propiciar una ampliación de aquéllas que sería inviable bajo la antigua clasificación.

    Tampoco podemos compartir la afirmación de que la Sala de instancia parte de una premisa errónea, la de suponer que la innovación del planeamiento, en lo relativo a la reiterada parcela nº NUM000 , sería inhábil para legalizar la vivienda unifamiliar propiedad de Dª Carla porque, según se expresa, tal legalización no sería un efecto directo y propio que pudiera conseguirse con la sola aprobación de unas Normas Subsidiarias y la reclasificación del suelo que en ellas se habilita, pues al margen de que en la argumentación del motivo se atribuyen a la sentencia afirmaciones que ésta no contiene -de hecho, no se habla en ella de la mencionada legalización como propósito o intención-, la desviación de poder es clara y patente, según resulta de varias de las circunstancias valoradas por la Sala a quo y, en puridad, no desmentidas por la Junta Vecinal, como lo son que la parcela pertenece a la esposa de un vocal de la propia Junta que luego sería su presidente, así como el afán de favorecer a aquélla en su designio de mantener una edificación tan clara y patentemente ilegal, de donde resulta que la reclasificación del suelo en el que radica la edificación litigiosa, convirtiéndolo en urbano consolidado, aun cuando no suponga per se la legalización -dependiente, en su caso, de la eventual adopción de otros actos administrativos posteriores- sí contiene el objetivo, en que reside la desviación de poder, de remover el principal obstáculo normativo que impediría dicha legalización, contenida en la anterior ordenación de la finca.

    SEXTO .- El segundo motivo de casación debe correr la misma suerte, ya que se afirma en él que la Sala de instancia ha efectuado una arbitraria valoración de la prueba, con conculcación de las reglas de la sana crítica, al ignorar la vulneración del principio de sujeción a los actos propios en que habría incurrido el recurrente en la instancia, Sr. Luis Alberto , al deducir el recurso contencioso-administrativo frente a la aprobación de la modificación de las normas subsidiarias, pese a haber votado previamente a favor de la aprobación de tal modificación puntual cuando tuvo ocasión de hacerlo, en su condición de vocal de la Junta Vecinal de Arbejal.

    Debe notarse que en la rúbrica y en el desarrollo ulterior del motivo, la Junta Vecinal incurre en un patente defecto de técnica procesal, toda vez que no se suponen infringidas las normas jurídicas y principios generales del Derecho que serían de pertinente invocación conforme a la naturaleza de la vulneración que se dice cometida, esto es, las relativas a la vinculación a los actos propios de voluntad o la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que interpreta dicha doctrina, sino que utiliza la indirecta vía, para alegar la infracción de tal principio general, de denunciar la valoración arbitraria de la prueba documental por la Sala de instancia, concretamente el documento nº 1 aportado con el escrito de contestación a la demanda de la Junta Vecinal, en tanto constituiría, a juicio de la recurrente, una prueba irrefutable de ese acto propio del fallecido D. Luis Alberto . En definitiva, se asocia el valor probatorio que asigna al documento, en atención a los hechos que certifica, con la necesaria e incuestionable conculcación del principio de los actos propios.

    Tal tesis no es aceptable, pues el citado documento ya había sido valorado oportunamente por la Sala de instancia, negando de forma razonada que en él se reflejase de modo inconcuso la conculcación por el vocal de la Junta Vecinal del expresado principio jurídico general, conexo con el de buena fe, que prohíbe alzarse contra los propios actos:

    "[...] que el voto favorable del Sr. Luis Alberto , como vocal de la Junta Vecinal, al acuerdo adoptado el 19 de febrero de 2006, según la documentación aportada por esa Junta Vecinal como documento nº 1 con su escrito de contestación a la demanda, lo fue para la modificación de las Normas Subsidiarias, pero no para la concreta modificación que se ha aprobado definitivamente por el Acuerdo de la CTU de Palencia de 24 de noviembre de 2009, y que fue aprobada inicialmente por Acuerdo del Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga de 14 de septiembre de 2007 y provisionalmente por Acuerdos de ese Ayuntamiento de 20 de diciembre de 2007 y, posteriormente, de 24 de junio de 2009, como se indica en la aprobación definitiva de la CTU, y en ninguno de estos Acuerdos consta que el demandante hubiera votado y menos que lo hubiera hecho en sentido favorable".

    Esto es, que la Sala, tras examinar los términos de la solicitud o iniciativa que dicha certificación acredita, concluye que en el acuerdo suscrito no se refleja la adopción de un acto administrativo inserto dentro del procedimiento de aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico impugnado, pues el asentimiento ofrecido por el vocal lo fue -al menos cabe razonablemente suponer que ocurrió así- para una solicitud de modificación de las Normas Subsidiarias que sólo la adopción de actos posteriores, ajenos a la voluntad e intervención de la Junta Vecinal de Arbejal, por venir atribuidos legalmente a otras Administraciones -Comunidad Autónoma y Ayuntamiento de Cervera de Pisuerga-, perfiló en cuanto al contenido de la modificación y su forma jurídica. No posee, por tanto, el documento indicado una decisión administrativa precisa e inequívoca, un valor probatorio, en suma, que hiciera evidente que la sentencia lo valoró de forma arbitraria o ilógica.

    De la forma en que el motivo ha sido planteado es, por tanto, clara su improcedencia, toda vez que su eventual éxito se anuda por la Junta Vecinal al contenido de una prueba documental valorada por la Sala, de forma motivada, en un sentido contrario al propugnado, lo que nos lleva a concluir que no concurre la infracción específicamente denunciada a través de este segundo motivo, relativa a la arbitraria valoración de la prueba, sin perjuicio de considerar, además, que el principio general del derecho que prohíbe alzarse contra los actos propios ( "venire contra factum proprium non valet" ), aun cuando lo considerásemos aquí concurrente, no es absoluto ni incondicionado, pues el principio de legalidad -máxime en las relaciones de Derecho público- constituye un límite a su consideración, pues no cabe pretenderse la operatividad de tal principio jurídico para negar, a quien acude a los Tribunales en el ejercicio sus derechos, la legitimación que la ley le confiere para cuestionar la legalidad de una disposición general, por cuanto tal limitación -que ni siquiera es propuesta como efecto jurídico pertinente en el motivo de casación, ni tampoco se sostuvo así en la instancia- podría entrañar la creación, mantenimiento o extensión, en el ámbito del Derecho público, de actuaciones contrarias a Derecho, lo que resulta claramente indeseable cuando se trata de la impugnación de instrumentos de ordenación urbanística, para la que se reconoce, en garantía de la preservación del ordenamiento jurídico, la más amplia de las modalidades de legitimación, la manifestada en la acción pública.

    SÉPTIMO .- Tampoco debe corren mejor suerte el tercer motivo de casación de la Junta Vecinal, a través del cual se expresa la discrepancia con la condena en costas que la sentencia le impone y con la declaración de temeridad que la justifica legalmente, con denuncia sobre la lesión del artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción .

    En esta materia, es doctrina constante y reiterada de este Tribunal Supremo la que, con carácter general, impide la revisión en sede casacional de la apreciación efectuada por el Tribunal de instancia sobre la condena en costas, en cuanto a la concurrencia de temeridad o mala fe en la defensa de las pretensiones procesales por el condenado a su pago ( Sentencias, entre las más recientes, de 7 de junio de 2012 -recurso de casación nº 1964/2009 -; 14 de febrero de 2014 -recurso nº 3704/2011 - y 12 de marzo de 2015 -recurso nº 1881/2014 -).

    En las sentencias de esta Sala y Sección Quinta de 20 de marzo de 2007 (recurso de casación nº 6120/2003 ) y 5 de noviembre de 2010 (recurso nº 4067/06 ) y 30 de junio de 2011 (dos sentencias con esta fecha en recursos de casación 5831/07 y 5883/07 ) hemos declarado, citando pronunciamientos anteriores, que las razones tenidas en cuenta para la imposición de la condena en costas, y, por tanto, la apreciación de si concurre o no temeridad o mala fe a efectos de tal imposición, pertenece al ámbito de decisión del tribunal de instancia y no es revisable en casación. Como explica la sentencia de 11 de octubre de 2001 -citada en la de 20 de marzo de 2007 que hemos mencionado- "[...] la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación [...]". En el mismo sentido pueden verse también las sentencias de 26 de febrero de 1999 (recurso de casación nº 765/1993 ) y 20 de julio de 2000 (recurso de casación nº 4188/1995 ).

    No obstante el criterio general establecido en dicha doctrina, el Tribunal Constitucional ha precisado que la decisión judicial que impone una condena en costas podría suponer la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la Constitución ) en los casos en que incurra en error patente, arbitrariedad manifiesta o irrazonabilidad (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional - STC- 172/2009, de 9 de julio , FJ 3), lo que nos lleva a dejar constancia de alguna consideración adicional. Por su parte, la STC 25/2006, de 30 de enero , FJ 3, nos recuerda el deber de motivar la decisión sobre las costas procesales como exigencia constitucional derivada de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , distinguiendo los casos en los que el sentido del pronunciamiento sobre costas viene impuesto ope legis, de aquellos otros que en los que la condena en costas es fruto de una decisión adoptada por el órgano judicial dentro del ámbito de un margen de apreciación previsto por la norma. Es en este segundo en el que opera esa exigencia de motivación derivada de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución ; exigencia que en el proceso contencioso-administrativo en primera o única instancia encuentra plasmación específica en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -en la versión del precepto, aquí aplicable ratione temporis , anterior a la entrada en vigor de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal, que sustituyó el principio de temeridad o mala fe antes vigente por la regla general del vencimiento-, precepto que permitía al Tribunal imponer las costas "razonándolo debidamente" a la parte que sostuviera su acción o interpusiese los recursos con mala fe o temeridad.

    Ello no obsta, además, para que aun en estos casos pueda ser admisible una motivación implícita cuando la razón del pronunciamiento sobre las costas del proceso pueda inferirse del conjunto y sentido de las argumentaciones utilizadas por el Tribunal para resolver las pretensiones de las partes, ya que la sentencia es un acto procesal orgánico y unitario que no puede contemplarse con visión fragmentaria ( SSTC 131/1986, de 29 de octubre, FJ 4 ; y 230/1988, de 1 de diciembre , FJ 1). En aquellos otros supuestos en los que, por el contrario, el legislador acoge la regla del vencimiento objetivo, sin prever excepciones, no existe un margen de apreciación para que el órgano judicial decida por sí sobre la imposición de las costas, sino que, por imperativo legal, la única decisión que puede adoptar es la que la norma contempla. En estos casos no existe un deber de motivación sobre la imposición de las costas procesales más allá de la motivación necesaria para estimar o desestimar las pretensiones que constituyan el objeto del concreto proceso, de cuyo resultado es consecuencia inescindible la decisión sobre las costas causadas ( accesorium sequitur principale) . En este mismo sentido, STC 9/2009, de 12 de enero , FJ 3.

    Trasladando las anteriores consideraciones al caso que nos ocupa, en que el régimen legal de las costas procesales en la instancia exigía razonar su imposición (artículo 139.1 ya citado), fácilmente se constata que la sentencia contiene una motivación clara y suficiente de las razones de la condena en costas, pues explica como sustento de su decisión -en el fundamento octavo- fundada en la temeridad procesal, que se "...imponen las costas causadas a la parte demandante a la Administración de la Comunidad de Castilla y León y a la Junta Vecinal de Arbejal, por su temeridad, pues así ha de entenderse que se haya aprobado definitivamente la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de que se trata con clara vulneración de los preceptos a los que antes se ha hecho mención y con desviación de poder como se ha puesto de manifiesto en los fundamentos anteriores".

    A la vista de tales indicaciones, es notorio que la apreciación de temeridad en la conducta procesal de las dos Administraciones codemandadas que ha conducido a su condena en costas -si bien sólo ha acudido la Junta Vecinal a impugnar la sentencia en casación- ha quedado suficientemente motivada, sin que quepa apreciar que en dicha decisión jurisdiccional la Sala de instancia haya incurrido en un error patente u obrado con arbitrariedad manifiesta o irrazonabilidad -únicos supuestos en que, excepcionalmente, sería factible una revisión en vía de casación del criterio de la sentencia de instancia al respecto- sin perjuicio de añadir a lo anterior que ni siquiera el tercer motivo se fundamenta en la falta de motivación o en la arbitrariedad de la decisión adoptada, sino que aspira a dejar constancia de la discrepancia de la Junta Vecinal recurrente con el criterio que la Sala sentenciadora ha expresado al respecto, lo que no puede sustentar el recurso de casación.

    OCTAVO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA procede la imposición de las costas a la Junta Vecinal recurrente. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las partes personadas como recurridas, procede limitar la cuantía de la condena en costas, por todos los conceptos, a la cantidad de 3.000 euros para cada una de ellas.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª. Esperanza Azpeitia Calvín, en nombre y representación de la JUNTA VECINAL DE ARBEJAL (CERVERA DE PISUERGA) , contra la sentencia pronunciada el 3 de mayo de 2013 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el recurso contencioso-administrativo nº 135/2010 , con expresa condena en costas del recurso de casación a la entidad local recurrente, con el límite cuantitativo expresado en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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