STS, 29 de Mayo de 2015

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

"FALLAMOS.-

PRIMERO.- Declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo promovido por D. Roque Eugenio y Otros, en relación con supuesta actuaciones material constitutiva de vía de hecho en determinados expediente expropiatorios, relaciones con la obra pública "Autovía A-45, Córdoba a A-992, CN-331 de Córdoba-Málaga".

SEGUNDO.- No hacer expresa declaración sobre el pago de las costas causadas".

Notificada la anterior sentencia se observó de oficio error material. Mediante Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, de fecha 9 de mayo de 2013 en el que se acuerda: "Se rectifica la sentencia recaída en el presente recurso con fecha 29 de abril de 2013 en el sentido de corregir el error material indicado, manteniéndose en cuanto al resto".

La representación procesal de la parte recurrente presentó escrito, ante la citada Sección y Sala, preparando el recurso de casación contra la sentencia. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de Don Roque Eugenio y Otros, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... para que previos los trámites oportunos, estime los motivos de casación, case la misma y resuelva conforme a Derecho lo que corresponda, dentro de los términos en los que aparece planteado el debate, estimando la demanda de mis representados".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, en su defecto, declare no haber lugar al mismo y se impongan las costas a los recurrentes".

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 27 de mayo de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala

En el presente recurso de casación, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Ángeles Almansa Sanz actuando en nombre y representación de Roque Eugenio y otros, contra la sentencia de la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 29 de abril de 2013 (rec. 767/2011 ) por la que se declaró inadmisible el recurso interpuesto por los hoy recurrentes en casación en relación con la actuación material constitutiva de vía de hecho en determinados expedientes expropiatorios relacionados con la obra pública "Autovía A-45, Córdoba a A-992, CN-331 de Córdoba - Málaga".

El recurso planteado en la instancia tenía por objeto la impugnación, según consta en el escrito de interposición del recurso y en su demanda, de la actuación material constitutiva de una vía de hecho, conforme a lo dispuesto en el art. 30 de la LJ , en la que habría incurrido el Ministerio de Fomento y contra la desestimación presunta, por falta de respuesta expresa, del requerimiento previo efectuado ante la Administración demandada presentada el 19 de mayo de 2011 a fin de que procediera a la cesación de su actuación. Y todo ello al entender que en los expedientes expropiatorios seguidos a instancia del Ministerio de Fomento se había omitido el trámite esencial de información pública de los bienes y derechos afectos a los efectos de que los interesados pudieran oponerse a la necesidad de ocupación.

Motivos de casación.

1. El primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción de los artículos 19.1 de la LEF , art. 17.1 de su Reglamento de aplicación y los artículos 33.3 y 105.c) de la Constitución .

   Considera que el trámite de información pública concedido por la Demarcación de carreteras respecto de los proyectos tan solo tenía por objeto que los interesados pudieran formular alegaciones "a los solos efectos de subsanar posibles errores que se hayan producido al relacionar los bienes afectados por la urgente ocupación", por lo que no existió un trámite de información pública para poder cuestionar la necesidad de ocupación.

2. El segundo motivo de casación, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la declaración de necesidad de ocupación, al considerar que al comienzo del expediente expropiatorio es necesario conceder un trámite de información pública en relación con el acuerdo de necesidad de ocupación para poder oponerse a la necesidad de ocupación de la totalidad o parte de las fincas o derechos, por lo que, al no haberse producido una información pública en los términos del art. 19.1 de la LEF .

3. El tercer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción del art. 62.e ) y f) de la Ley Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común y de la jurisprudencia que declara la nulidad de los procedimientos expropiatorios por la omisión del trámite esencial de información pública. Considera que la ausencia del trámite esencial de información pública para oponerse a la necesidad de ocupación debería haber determinado que la Sala de instancia declarara la nulidad de las resoluciones de incoación del completo expediente expropiatorio referido a cada tramo de obra.

   El recurrente afirma que la Sala de instancia le reprochó que no solicitase la cesación de la vía de hecho sino tan solo la obtención de una indemnización económica, sin embargo, sí solicitó la cesación de la vía de hecho. La ley permite reaccionar frente a la vía de hecho en cualquier momento mientras ésta perdure, lo cual puede seguir produciéndose aunque haya finalizado el procedimiento expropiatorio y en tales casos la vía de hecho se produce ante la ocupación ilegal por la Demarcación de carreteras de unos terrenos al margen de procedimiento expropiatorio que ordena la Ley. Y, en tales casos, cuando la restitución no resulta posible es posible solicitar una compensación por la ilegal ocupación.

4. El cuarto motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción de la jurisprudencia relativa a la teoría de los actos propios, por entender que la sentencia aplica erróneamente la doctrina de los actos propios por cuanto niega la indefensión por el hecho de que los recurrentes habían participado en los procedimientos sin haber impugnado la vía de hecho antes del plazo de los dos meses desde la ocupación, por lo que se aquietaron con la actuación material.

   Considera que la firma de mutuos acuerdos, por alguno de los recurrentes, así como el aquietamiento, por parte de otros a las resoluciones del Jurado de expropiación forzosa, no pueden considerarse validos pues al ser nulos radicalmente los procedimientos expropiatorios de los que trae causa no son susceptibles de originar efectos jurídicos. Los recurrentes acordaron justiprecios por mutuo acuerdo o se aquietaron a las resoluciones del Jurado siempre bajo la total confianza que la Administración actuaba con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico, es decir bajo engaño y no tuvieron la oportunidad de intervenir para oponerse a la concreta ocupación al no haberse prestado la audiencia plena exigida.

   La participación en el procedimiento, más concretamente en la pieza de justiprecio, no puede convalidar un procedimiento nulo de pleno derecho, pues al faltar el trámite de información pública ello implica la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluida la pieza separada de justiprecio; a conformidad prestada a las valoración se hizo bajo el principio de confianza legítima; la conformidad no conlleva la aceptación de todas las ilegalidades en que haya podido incurrir la Administración; de haber tenido la oportunidad de oponerse podrían haber designado otros bienes cuya expropiación resulta menos gravosa y más adecuada a los fines expropiatorios; al mostrar la conformidad con el justiprecio tan solo aceptaron una indemnización económica pero ello no conlleva la conformidad con la ocupación ilegal de sus propiedades y de no reconocerse una compensación por la ocupación ilegal de los bienes se estaría equiparando una expropiación ilegal con otra legal.

5. El quinto motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción de los artículos 56.1 del REF , 21.3 de la LEF , 20.3 del REF y 52.3 de la LEF . Al entender que no existe en ninguno de los procedimientos impugnados publicación alguna que recoja el resultado de la información pública a los efectos de oponerse a la necesidad de ocupación, lo que determina un nuevo motivo de nulidad del procedimiento expropiatorio.

   A tenor del art. 21 de la LEF , el acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio, debiendo ser publicado en la misma forma que la prevista en el art. 18 de la dicha Ley para el acto por el que se ordene la apertura de la información pública y, sin embargo el acuerdo de necesidad de ocupación no fue notificado a los afectados.

   Por otra parte, el art. 52.3 de la LEF preceptúa que las actas previas deberán levantarse en cada una de los fincas cuya ocupación se pretenda y en presencia del representante de la Administración, acompañado de un perito y del Alcalde o Concejal en que delegue. Sin embargo, la Demarcación de carreteras cito a los afectados para el levantamiento de las actas previas a la ocupación en las dependencias de los Consistorios de los municipios en donde radicaban los bienes de necesaria ocupación por lo que incurrió en otra infracción del procedimiento legalmente establecido.

   Infracciones estas que, a su juicio, determinan la nulidad del completo expediente de expropiación forzosa al amparo del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 y 33.3 de la Constitución , nulidad sobre la que tampoco se ha pronunciado la sentencia de instancia.

6. El sexto motivo de casación, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la infracción del artículo 24.1 CE , al contener la sentencia de instancia, a juicio del recurrente, una fundamentación manifiestamente arbitraria. Y ello por cuanto la sentencia recurrida inadmite el recurso por presumir que los recurrentes eran conocedores de las infracciones determinantes de la vía de hecho en el momento de la ocupación de sus bienes y que su intención no es poner fin a la vía de hecho, en contra lo afirmado en su demanda, sin entrar a valorar la graves consecuencias originadas por la actuación administrativa, lo que determina la arbitrariedad de su razonamiento

Con carácter previo a toda otra consideración, procede señalar que la sentencia de instancia inadmitió por extemporáneo el recurso entablado por los recurrentes en la instancia. La acción, ejercitada al amparo del art. 30 de la LJ , tenía por objeto la cesación de la vía de hecho consistente en la ilegal ocupación de sus bienes, realizada como consecuencia de diversos procedimientos expropiatorios, por entender que dichos procedimientos eran nulos por la falta del trámite esencial de información pública.

Esta precisión es importante dado que el Abogado del Estado plantea como causa de inadmisibilidad previa el intento de la parte recurrente de reproducir el debate de la instancia, como si de una segunda instancia se tratase, prescindiendo de lo resuelto por el Tribunal de instancia. A juicio del representante del Estado, la parte pretende que se entre a debatir sobre los efectos de la omisión del trámite de información pública, cuando lo único que examino la sentencia de instancia fue la procedencia temporal del recurso presentado.

Tiene razón el Abogado del Estado al entender que el recurso de casación está destinado a combatir, en la mayoría de los motivos planteados, la nulidad del procedimiento expropiatorio por la ausencia de un trámite de información pública, cuando lo cierto es que la sentencia de instancia no llega a plantearse esta cuestión por entender, con carácter previo, que la acción entablada era extemporánea.

La técnica casacional, según tiene declarado este Tribunal Supremo en numerosas resoluciones, por todas ATS de 21 de febrero de 2013 (rec. 1899/2012 ) no permite la mera repetición de los argumentos expuestos en la instancia, pues su objeto es "la impugnación de la resolución judicial recurrida y no el acto administrativo, y en el que el debate y consiguiente examen del litigio por el Tribunal Supremo queda limitado a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada, y no la resolución administrativa precedente. De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal a quo, limitándose el recurrente a manifestar su disentimiento frente a la sentencia recurrida, pero sin razonar suficiente y adecuadamente las infracciones jurídicas de que adolece - a su juicio - la resolución judicial impugnada. Lo contrario supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir este recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación".

Es por ello que la parte no puede pretender en casación debatir la actuación administrativa impugnada prescindiendo de lo afirmado en la sentencia impugnada, ya que el debate casacional debe quedar circunscrito al análisis de las eventuales infracciones jurídicas, formales o de fondo, en que pudiera haber incurrido la sentencia que se pretende sea casada. En caso contrario, procedería declara la inadmisión del recurso por su carencia manifiesta de fundamento en aplicación del artículo 93.2.d) de la vigente Ley Jurisdiccional .

Sentada esta premisa, y dado que la sentencia de instancia inadmitió el recurso por entender que la acción destinada a la cesación de la vía de hecho era extemporánea, el recurso de casación, en una correcta técnica casacional, debería estar destinado a combatir las infracciones jurídicas en que eventualmente podría haber incurrido la sentencia al pronunciarse en tal sentido, lo que no resulta admisible es prescindir de las razones esgrimidas en la sentencia de instancia para discutir la cuestión de fondo pretendida (la nulidad de los procedimientos por la omisión de un adecuado trámite de información pública). Tan solo en el supuesto que en que se considerase que la sentencia impugnada, al apreciar la extemporaneidad de la acción entablada, es contraria a derecho, sería posible entrar a dilucidar la nulidad de los procedimientos expropiatorios por la insuficiencia del trámite de información pública.

Pues bien, tan solo el motivo sexto y muy incidentalmente el cuarto tratan de combatir la extemporaneidad apreciada por la sentencia impugnada, por lo que el análisis de tales motivos se convierte en prioritaria, ya que su desestimación determinaría la inadmisibilidad de los restantes motivos esgrimidos.

Extemporaneidad de la acción.

La sentencia de instancia, por lo que respecta al plazo para el ejercicio de la acción, afirma que son hechos acreditados y no controvertidos " que las actas previas a la ocupación de los diversos tramos de la obra pública concernida, se levantaron entre los años 2002 a 2009. Es también de conocimiento público que la obra se encontraba ya en funcionamiento en el año 2009.

Es posible saber así sin duda alguna que al no haber existido desapoderamiento de bien alguno con posterioridad a dicho momento, en él debe situarse la fecha de inicio más tardía del plazo de reclamación frente a la vía de hecho.

En consecuencia, el requerimiento que los recurrentes formularon con fecha de 19 de mayo de 2011, fue sin duda presentado más allá del plazo que prevén los artículos 30 y 46 de la Ley Jurisdiccional , es decir, de los dos meses posteriores al plazo de veinte días desde el inicio de la vía de hecho, allí establecido a tal fin".

La sentencia de instancia admite, que cuando la actuación administrativa mantenida en el tiempo es constitutiva una vía de hecho, el plazo para formular el requerimiento de cese queda abierto en tanto se mantenga dicha realidad, permitiendo al interesado, al amparo del art. 30 de la Ley Jurisdiccional , requerir a la Administración para que cese en la vía de hecho mientras la cesación sea posible. Pero la sentencia descarta que esta posibilidad sea aplicable al supuesto enjuiciado afirmando que " Sin embargo, siendo esa la finalidad que inspira la posible formulación del requerimiento más allá de aquel plazo, esa posibilidad habrá de rechazarse cuando mediante el requerimiento no se persiga en modo alguno aquella finalidad, es decir la cesación de la vía de hecho, tratándose tan solo de obtener, además de la declaración de nulidad de la actuación, otras consecuencias económicas distintas que pueden ser alcanzadas por otras vías diferentes, señaladamente a través de los procedimientos de revisión de oficio, con plazos además suficientemente amplios en supuestos como el que pretendidamente ahora se trata.

Esto es justamente lo que sucede en el presente supuesto, en el que, no ya en el momento de resolverse el proceso (como sucedía en el caso examinado en aquella Sentencia de 24 de julio de 2008 ), sino en el de la misma presentación del requerimiento, habían ya transcurrido al menos dos años desde la finalización de la obra pública, reconociéndose en el mismo requerimiento que no se trataba de obtener la restitución in natura de los bienes expropiados sino tan sólo la declaración de nulidad de la actuación y la obtención de compensaciones económicas que, como se ha dicho, pudieron allegarse de otra forma distinta.

Se evidencia así en el caso que los actores, declarada y manifiestamente, dejaron transcurrir aquel plazo de veinte días desde que, supuestamente, se dio inicio a la pretendida vía de hecho, permaneciendo inactivos durante todo el procedimiento administrativo seguido una vez producida la privación de la posesión de sus propiedades y tras la puesta en uso misma de la obra pública, dejando pasar durante todo ese tiempo la posibilidad de solicitar la cesación de la actuación mientras ésta era posible. Sólo una vez trascurridos dos años al menos desde la puesta en uso de la obra, acudieron al citado requerimiento, manifestando en él expresamente que su finalidad no era la de la cesación de la vía de hecho, sino la meramente anulatoria e indemnizatoria, actitud esta que, como es fácil alcanzar, no encaja en la posibilidad procedimental que la Ley arbitra a fin de mantener abierto el plazo para poder recurrir en vía jurisdiccional frente a la vía de hecho, prevista sólo para su posible cesación".

Frente a ello el recurrente entiende que este razonamiento de la sentencia es arbitrario al considerar que los afectados eran conocedores de las infracciones determinantes de la vía de hecho en el momento de la ocupación de sus bienes y que su intención no es poner fin a la vía de hecho, en contra lo afirmado en su demanda, sino entrar a valorar la graves consecuencias originadas por la actuación administrativa, lo que determina la arbitrariedad de su razonamiento.

La Ley de jurisdicción contencioso-administrativa en su artículo 25.2 permite impugnar las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho "en los términos establecidos en este Ley", previsión que hay que poner en relación con lo dispuesto en el artículo 30 ("en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo") y con el artículo 32.2 de dicha norma en el que se dispone que "si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás previstas en el artículo 31.2", precepto este último en el que se permite solicitar la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la situación jurídica individualizada, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios cuando proceda.

De modo que la acción prevista en el artículo 30 de la LJ , ejercida por los interesados, tiene como único objeto la cesación de una actividad material de la Administración que pueda ser calificada como una vía de hecho, acción que tan solo puede ser ejercida mientras la vía de hecho subsista.

En el supuesto que nos ocupa, la ocupación de los terrenos titularidad de los recurrentes se produjo como consecuencia de diferentes resoluciones de la Demarcación de Carreteras del Estado, publicadas entre el mes de octubre de 2002 y octubre de 2006, en las que se declaró la urgente ocupación de los bienes afectados por diversos proyectos expropiatorios relacionados con las obras del proyecto Autovía de Córdoba a la A-92, CN-331, de Córdoba a Málaga. Tramo: Córdoba-Antequera. Subtramo: Córdoba-Fernán Núñez. Dichas resoluciones declararon la urgencia de la ocupación e iniciaron los correspondientes procedimientos expropiatorios, concediéndose un trámite de información pública para que formularan alegaciones "a los solos efectos de subsanar los posibles errores que se hayan producido al relacionar los bienes afectados por la urgente ocupación" convocando a las partes para las actas de ocupación.

Los interesados, según se admite en la demanda de instancia, formularon alegaciones en dicho trámite y en el posterior procedimiento expropiatorio y tuvieron una intervención activa en las piezas destinadas a fijar el justiprecio.

Finalizadas las obras que motivaron la expropiación y dos años después de su puesta en funcionamiento, los hoy recurrentes formularon (el 19 de mayo de 2011) requerimiento al Ministerio de Fomento para cesase la vía de hecho, invocando el art. 30 de la LJ , por entender que en la tramitación de los procedimientos expropiatorios se había omitido el trámite de información pública regulado en el art. 19.1 de la LJ

La ocupación de los bienes en virtud del ejercicio de la potestad expropiatoria por la Administración competente y tras iniciar el correspondiente procedimiento, del que se dio traslado y en el que tuvieron intervención los afectados, no puede considerarse una vía de hecho, entendida como una actuación material administrativa carente de todo tipo de cobertura. Y desde luego no puede considerarse que, una vez finalizado el procedimiento expropiatorio y dos años después de la puesta en funcionamiento de las obras que motivaron esta expropiación, pueda reabrirse el plazo de impugnación de las eventuales irregularidades en que hubiese podido incurrir el procedimiento seguido al efecto invocando la existencia de un vía de hecho, fundada en la insuficiencia del trámite de información pública concedido.

Los interesados tuvieron conocimiento de la ocupación de los bienes, de la existencia del procedimiento expropiatorio, de la fijación del justiprecio (en algunos casos se fijó de mutuo acuerdo) pretendiendo dos años después de la finalización y puesta en funcionamiento de las obras, invocar la existencia de una vía de hecho por ocupación ilegal de los mismos, esgrimiendo los defectos en los que, a su juicio, habría incurrido el procedimiento en su día seguido. Es por ello que la acción destinada a que cese la actuación material constitutiva de vía de hecho es extemporánea como también lo es la posibilidad de denunciar las irregularidades habidas en el procedimiento expropiatorio en el que participaron, por lo que la fundamentación de la sentencia lejos de poder ser considerada arbitraria ha de reputarse completamente ajustada a derecho.

La desestimación de este motivo impide entrar a conocer los restantes motivos de casación, tal y como se ha razonado anteriormente, en cuanto conectados a la cuestión de fondo que no puede ser analizada.

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.