ATS, 22 de Mayo de 2015

La representación procesal de doña Josefina interpuso recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón con fecha 13 de marzo de 2013 en el recurso núm. 339/2009 .

Dicha sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 339/2009 , promovido por la Sra. Josefina frente a la resolución del Consejero de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón de 26 de junio de 2009, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por la actora contra la resolución administrativa del Consejero de Agricultura y Alimentación de fecha 11 de junio de 2008 y resolución del Director General de Producción Agraria de 2 de junio 2008, dictadas en materia de ayudas desacopladas de régimen de pago único.

Tramitado el recurso de casación, por providencia de 26 de marzo de 2015 se suspendió el plazo para dictar sentencia en el mismo y se concedió a las partes y al Ministerio Fiscal el término común de quince días para que presentasen alegaciones en relación con el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea acerca de las siguientes cuestiones:

1. Si el artículo 29 del Reglamento (CE ) 1782/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, al excluir los pagos derivados de los regímenes de ayuda a aquellos beneficiarios de los mismos " cuando se demuestre que éstos han creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de tales pagos, con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda ", debe interpretarse en el sentido de que no permite a los Estados nacionales aprobar disposiciones generales que reduzcan el número de " hectáreas admisibles " (de pastos permanentes) , objetivando supuestos generales en los que se presume la artificiosidad del beneficiario en la creación de condiciones para obtener el pago.

2. Si una disposición general de tal naturaleza (como la contenida en el apartado decimotercero de la Orden de 24 de enero de 2007, del Departamento de Agricultura y Alimentación de la Comunidad Autónoma de Aragón), al limitar los pastos permanentes admisibles de las explotaciones a las que se haya computado superficie forrajera para la asignación de derechos de pago único a " una superficie máxima que no supere la media de la superficie forrajera tenida en cuenta para la asignación de derechos de pago único ", presumiendo la artificiosidad de los pastos permanentes declarados al margen de aquella superficie, resulta contraria a los artículos 43 y 44 del Reglamento (CE ) 1782/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, en cuanto tales preceptos señalan, respectivamente, que " se reconocerá a cada agricultor un derecho de ayuda por hectárea" y que las " hectáreas admisibles " se definen de manera incondicional como " las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias ".

3. Si, finalmente, la previsión contenida en el artículo 29 del Reglamento europeo citado solo permite suprimir el pago cuando se demuestre, de manera concreta y en relación con un agricultor específico, que éste ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de los pagos con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda.

En su escrito de alegaciones, el representante procesal de doña Josefina se manifestó a favor del planteamiento de la cuestión prejudicial porque, a su juicio, " el concepto de hectáreas admisibles y la restricción en el pago del artículo 29 del Reglamento (CE ) 1782/2003 son conceptos jurídicos creados por el ordenamiento comunitario y, por tanto, en aplicación del principio de primacía del Derecho Comunitario han de ser interpretados por el Tribunal de Justicia ", añadiendo que no resulta de aplicación al caso la jurisprudencia existente del acto claro y que existe una duda razonable sobre la interpretación y aplicación de los artículos 43 y 44 y del artículo 29 del Reglamento europeo citado.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón se opuso a que se suscite la cuestión prejudicial por entender que el contenido de la Orden de 24 de enero de 2007 " es conocido por los órganos competentes de la Unión Europea en materia de agricultura, que han realizado los correspondientes inspecciones y controles de las actuaciones ejecutadas por la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón sin que hasta este momento hayan realizado observación alguna ", añadiendo que tampoco la Administración del Estado o el Tribunal de Cuentas han puesto objeciones a aquella regulación y que, en todo caso, " con el criterio recogido en la Orden de 24 de enero de 2007 se evita la creación de condiciones artificiales para la obtención de ayudas sobre derechos de pago único de la PAC, no se perjudica a la mayoría de los perceptores de la PAC que cumplen correctamente la normativa comunitaria vigente y ha evitado problemas en las solicitudes por la indebida declaración de superficies cuyos perjudicados hubieran sido los agricultores ".

El Ministerio Fiscal manifestó que no se opone al planteamiento de la cuestión prejudicial, considerando necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la posibilidad de que las autoridades de un Estado miembro " reconfiguren el concepto de hectárea admisible al margen de las definiciones contenidas por las propias normas europeas, y la consideración general de que los pastos permanentes -al menos los que excedan la superficie por la que se percibieron ayudas en el período de referencia- solo merecen la consideración de actividad agraria si se demuestra que en ellos se está desarrollando de manera efectiva una actividad ganadera ". De esta forma, a juicio del Ministerio Público, resultaría esclarecedor interrogar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea acerca de " si es conforme con el Derecho de la Unión que a la hora de aplicar el artículo 44 del Reglamento de 2003 las autoridades de un Estado miembro decidan, mediante una disposición general, excluir de la condición de hectáreas admisibles todas aquellas superficies de pastos permanentes declaradas por un agricultor que excedan de las que en su día se tuvieron en cuenta para determinar, conforme al artículo 43, los derechos normales que le correspondían, condicionando la inclusión de dichas superficies, y por tanto la sustitución de tierras de cultivo por pastos, a que estos últimos se dediquen de manera efectiva a la cría de ganado en el concreto ejercicio anual para el que pretende activar los derechos de ayuda ". Y en el caso de que la respuesta del Tribunal a esa pregunta fuera negativa, concluye el Fiscal, " sería preciso que el Tribunal entrase a responder las otras cuestiones, relativas a si una disposición general dictada por una autoridad de un Estado miembro puede establecer la presunción iuris et de iure de que la declaración de una superficie de pastos permanentes superior a la que se tuvo en cuenta para la determinación de los derechos normales de ayuda conforme al artículo 43 del Reglamento, constituye, respecto de esa superficie, un supuesto de creación artificial de las condiciones requeridas para la concesión de los pagos, a los efectos de aplicación del artículo 29 de dicho Reglamento ".

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

Los hechos del litigio seguido ante el Tribunal Supremo.

1. Doña Josefina presentó el 30 de abril de 2007, en la oficina comarcal de Segriá (Lleida), una solicitud conjunta de ayuda de pago único prevista en el Reglamento 1782/2003 (CE), del Consejo, de 29 de septiembre de 2003 y de ayuda directa acoplada por superficies y declaración para cultivos herbáceos para la campaña agrícola de 2007. En dicha solicitud la interesada declaró como " hectáreas admisibles a los efectos de justificación de ayuda normales " 48,47 hectáreas.

2. La solicitud fue resuelta -tras su remisión por las autoridades de Cataluña a la Comunidad de Aragón- por resolución del Consejero de Agricultura de esta última Comunidad 11 de junio de 2007 en la que, por lo que aquí interesa, se realizó un ajuste de la superficie declarada por la interesada " por superar los pastos permanentes a la superficie forrajera ", de manera que la superficie determinada ajustada en hectáreas normales quedó reducida a 28,70 hectáreas. De esta forma, de los 63,48 derechos asignados, 34,78 derechos fueron excluidos por considerarlos " no utilizados ".

3. Por entender la interesada ilegal la reducción de 34,78 derechos y/o hectáreas, interpuso recurso de alzada contra aquella decisión alegando, fundamentalmente, la primacía del Derecho Comunitario y la indefensión que le provocaba una resolución carente de motivación.

4. El recurso de alzada fue finalmente desestimado por la resolución del Consejero de 26 de junio de 2009 por considerar que resultaba de aplicación a la petición de la recurrente el apartado decimotercero de la Orden de 24 de enero de 2007, del Departamento de Agricultura y Alimentación, conforme al cual " los pastos permanentes sólo serán admisibles para aquellas explotaciones a las que se les ha computado superficie forrajera para la asignación de derechos de pago único, y en una superficie máxima que no supere la media de la superficie forrajera tenida en cuenta para la asignación de derechos de pago único ", de manera que, añade tal disposición, " los pastos permanentes declarados al margen de lo indicado en el presente párrafo no serán admisibles, por entender que el beneficiario ha creado artificialmente las condiciones para la concesión del pago, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 del Reglamento (CE ) núm. 1782/2003 ".

5. Interpuesto recurso jurisdiccional contra esta última resolución, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia, de fecha 13 de marzo de 2013 , en la que se declaró la conformidad a Derecho de dicha resolución, rechazando todos los motivos de impugnación aducidos por la recurrente, por cuanto, a criterio de la Sala se instancia, la Orden del Departamento de Agricultura y Alimentación que se ha tenido en cuenta por la Administración para resolver la solicitud de ayudas de la actora ha de reputarse plenamente respetuosa con el Derecho de la Unión Europea, en el que se permiten " restricciones de pago " ( artículo 29 del Reglamento núm. 1782/2003, del Consejo ) " cuando se demuestre que el beneficiario ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de tales pagos, con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda ".

6. En el recurso de casación interpuesto por la Sra. Josefina contra la indicada sentencia se incluía un motivo de casación (el cuarto) en el que se defendía que tal sentencia " infringe el artículo 44 del Reglamento (CE ) 1782/2003, que regula el Régimen de Pago Único, y el Reglamento 795/04, que lo desarrolla ". A su juicio, tales disposiciones imponen y ordenan que sean hectáreas admisibles tanto las tierras de cultivo como los pastos permanentes, no efectuando ninguna limitación en ambos supuestos en la medida en que solo se excluyen de tal concepto aquellas hectáreas que tengan cultivos permanentes, o bosques, o que sean utilizadas para actividades no agrarias. Por eso, siempre según la interesada, la Orden de 24 de enero de 2007, del Departamento de Agricultura y Alimentación (que sirve de fundamento a la decisión recurrida en la instancia y que la Sala de Aragón ha considerado respetuosa con el Derecho de la Unión Europea), debe entenderse contraria al citado Reglamento de 2003 por cuanto " vacía de contenido el concepto de hectárea admisible ", sin que pueda la Administración excluir parte de las hectáreas declaradas por la interesada en la medida en que todas ellas constituyen " pastos permanentes ".

7. La Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, al oponerse al recurso, ha reiterado los razonamientos expuestos en la sentencia recurrida.

La normativa europea que resulta de aplicación.

1. Tanto el Reglamento (CE) 1782/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, aplicable a la cuestión controvertida por razones temporales, como los que posteriormente le han sustituido -el Reglamento (CE) 73/2009 y el Reglamento (UE) 1307/2013-, han supuesto una clara transformación del sistema de ayudas a la actividad agraria, sustituyendo el régimen de las ayudas acopladas (conectadas con concretas actividades agrícolas y ganaderas) por el de ayudas desacopladas (de apoyo directo a las rentas de los agricultores).

   La determinación del importe de estas ayudas se efectúa a través del método histórico, según el cual partiendo de las ayudas acopladas percibidas por los agricultores en los tres años anteriores a la vigencia del primero de los Reglamentos mencionados, se asigna a cada interesado un número de derechos normales y otro de derechos de retirada.

   Por lo que ahora interesa, el artículo 43 del Reglamento de 2003 reconoce a cada agricultor " un derecho de ayuda por hectárea " (calculado por ese método histórico), estableciendo que " el número total de derechos de ayuda será igual al número de hectáreas" fijado conforme a dicho método, en el que habrá de incluirse " la totalidad de la superficie forrajera durante el período de referencia " (comprensivo, según el artículo 38, de los años naturales 2000, 2001 y 2002).

   Y el artículo 44 del Reglamento de 2003 (bajo la rúbrica " uso de los derechos de ayuda" ), tras disponer en su apartado primero que " todo derecho de ayuda unido a una hectárea admisible permitirá cobrar el importe que determine dicho derecho ", establece qué debe entenderse por " hectárea admisible " en los siguientes términos (apartado segundo del propio artículo 44):

   " Se entenderá por "hectáreas admisibles" las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias".

   Y en los apartados tercero y cuarto del mismo precepto del Reglamento se acotaba aún más el uso de los derechos de ayuda al disponer literalmente lo siguiente:

   " El agricultor declarará las parcelas correspondientes a la hectárea admisible unida a cada derecho de ayuda. Salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, dichas parcelas estarán a disposición del agricultor durante un período de 10 meses como mínimo, que se iniciará a partir de una fecha que deberá fijar el Estado miembro, pero que no podrá ser anterior al 1 de septiembre del año natural precedente al año en que se haya presentado la solicitud de participación en el régimen de pago único.

   Los Estados miembros podrán, en determinadas circunstancias, autorizar al agricultor a modificar su declaración, siempre que respete el número de hectáreas correspondiente a sus derechos de ayuda, así como las condiciones para la concesión del pago único para la superficie de que se trate ".

   Aunque en el Reglamento de 2003 no se contenía una definición de lo que había de entenderse por " tierras de cultivo " y " pastos permanentes" , la distinción entre ambos nos la proporciona el Reglamento (CE) 796/2004, de 21 de abril, según el cual son tierras de cultivo " las tierras dedicadas a la producción de cultivos y las tierras retiradas de la producción, o mantenidas en buenas condiciones agrícolas y medioambientales (...), o las tierras en invernaderos o bajo protección fija o móvil ". Y por " pastos permanentes" se entienden " las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación agraria durante cinco años o más ".

2. Según se desprende de los preceptos señalados, el legislador europeo ha considerado equivalentes los derechos de ayuda a las hectáreas admisibles y ha incluido en el concepto de éstas la totalidad de la superficie forrajera .

   Además, la inclusión de los pastos permanentes en los derechos de ayuda ha de reputarse efectuada de forma incondicionada, al punto de que el " efecto medioambiental positivo de los pastos permanentes ", reconocido en el considerando cuarto del Reglamento de 2003, conduce al legislador europeo a imponer a los Estados miembros la obligación de garantizar " que las tierras dedicadas a pastos permanentes en la fecha establecida para las solicitudes de ayuda por superficie para 2003 se mantengan como pastos permanentes " (artículo 5.2), permitiendo a los Estados ciertas excepciones " a condición de que tomen medidas para impedir toda reducción significativa de su superficie total de pastos permanentes ".

   Las únicas excepciones a tal inclusión las encontramos en el propio Reglamento de 2003, en cuyo artículo 43.2 se excluyen del concepto de superficie forrajera " las construcciones, los bosques, las albercas y los caminos, las superficies dedicadas a otros cultivos que puedan recibir una ayuda comunitaria, a cultivos permanentes o a cultivos hortícolas y las superficies que puedan acogerse al sistema de ayudas en favor de los agricultores que se dedican a los cultivos herbáceos, utilizadas a efectos del régimen de ayudas en favor de los forrajes desecados o sujetas a un régimen nacional o comunitario de retirada de tierras de la producción ".

   Puede afirmarse por tanto, prima facie , que en el ámbito de aplicación del Reglamento europeo que nos ocupa los pastos permanentes no constituyen, a efectos de la asignación inicial de derechos, superficies distintas o separadas de aquellas destinadas a otros usos agrícolas.

3. Por su parte, en el artículo 29 del Reglamento de 2003 (bajo la rúbrica " restricción del pago ") se establece que "s in perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas contenidas en regímenes de ayuda concretos, no se efectuará pago alguno a ningún beneficiario cuando se demuestre que éste ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de tales pagos, con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda " .

Los presupuestos y la procedencia del reenvío prejudicial .

1. Para resolver el litigio que nos ocupa, resulta esencial determinar si la disposición general del Gobierno de la Comunidad de Aragón de 24 de enero de 2007 (que es la que determinó la reducción de los derechos que correspondía asignar a la demandante) se ajusta o no a las previsiones contenidas en la normativa europea analizada en el fundamento anterior.

   Recordemos que la demandante amparó su solicitud de asignación de los correspondientes derechos de ayuda en la existencia de un determinado número de hectáreas admisibles, constituidas en su totalidad por pastos permanentes, extremo sobre el que no se suscita controversia entre las partes.

   Y la resolución recurrida en la instancia reduce el número de hectáreas admisibles en aplicación de la disposición general del Gobierno de Aragón citada, que considera que debían excluirse de las mismas aquellas superficies dedicadas a pastos que no hubieran sido ya declaradas y tomadas en consideración para el cálculo y la asignación inicial de dichas ayudas conforme al Reglamento de 2003. Dicho de otro modo, la Comunidad Autónoma de Aragón considera que cabe excluir del concepto de " hectáreas admisibles " a los efectos de la determinación de la ayuda única prevista en el Reglamento de 2003 las superficies destinadas a pastos que no hubieran sido declaradas y computadas para asignar originariamente dicha ayuda, salvo que el agricultor acredite que las nuevas superficies declaradas a estos efectos se dedican efectivamente al pasto de ganado.

   Por lo demás, la indicada disposición general entiende que tal exclusión está amparada en el artículo 29 del Reglamento europeo de 2003, pues considera que constituiría una " creación artificial de condiciones " la sustitución de terrenos de cultivo por superficies de pastos a los efectos de activar los derechos de ayuda por cuanto, según se desprende de su texto y de la interpretación propugnada por la demandada en la instancia, tras esa sustitución se oculta en realidad el abandono de la auténtica actividad agraria.

2. La respuesta a la pretensión de la recurrente (que postula la asignación de unos derechos de ayuda coincidentes con las hectáreas admisibles que declaró en su solicitud) depende, por tanto, de la interpretación que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dé a los artículos 43 , 44 y 29 del Reglamento (CE ) 1782/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, concretamente en dos aspectos íntimamente relacionados entre sí:

   El primero, si el repetido artículo 44 autoriza a las autoridades nacionales a dictar una disposición general, como la Orden de 24 de enero de 2007 del Gobierno de la Comunidad de Aragón, en la que se que excluya de la condición de hectáreas admisibles todas aquellas superficies de pastos permanentes declaradas por un agricultor que excedan de las que en su día se tuvieron en cuenta para determinar, conforme al artículo 43, los derechos normales que le correspondían, condicionando la inclusión de dichas superficies, y por tanto la sustitución de tierras de cultivo por pastos, a que estos últimos se dediquen de manera efectiva a la cría de ganado en el concreto ejercicio anual para el que pretende activar los derechos de ayuda. Expresado de otra forma, si a la vista de la definición de " hectáreas admisibles" contenida en al Reglamento (en la que se incluyen los " pastos permanentes " de manera incondicionada) pueden los órganos competentes de los Estados miembros limitar, con carácter general, los pastos permanentes admisibles de las explotaciones a las que se haya computado superficie forrajera para la asignación de derechos de pago único a " una superficie máxima que no supere la media de la superficie forrajera tenida en cuenta para la asignación de derechos de pago único ", presumiendo, iuris et de iure , la artificiosidad de los pastos permanentes declarados al margen de aquella superficie.

   El segundo, si el artículo 29 del Reglamento (CE ) 1782/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, al excluir los pagos derivados de los regímenes de ayuda a aquellos beneficiarios de los mismos " cuando se demuestre que éstos han creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de tales pagos, con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda ", permite a los Estados nacionales aprobar disposiciones generales que reduzcan el número de " hectáreas admisibles " (de pastos permanentes) por considerar artificiosa, con carácter general y sin atender a las concretas circunstancias del agricultor afectado, la inclusión, en aquellas hectáreas, de pastos permanentes declarados al margen de los tenidos en cuenta para la asignación inicial de los derechos de pago único.

3. La procedencia del diálogo prejudicial depende de que existan dudas razonables sobre la interpretación del Derecho de la Unión Europea, esto es, de que no queda deducir de los términos de la norma europea una sola solución hermenéutica, que se impondría por su propia evidencia no solo al órgano jurisdiccional competente sino al resto de los de los Estados miembros ( sentencia del TJUE de 6 de octubre de 1982, asunto Cilfit ).

   En el caso ahora analizado, entendemos que las dudas son evidentes. Como se ha expuesto, de los preceptos del aquí aplicable Reglamento de 2003 (los artículos 29, 43 y 44) cabe inferir que el legislador europeo ha incorporado un concepto de " hectáreas admisibles " en el que se incluyen, incondicionadamente, los " pastos permanentes ", sin que ni en esos preceptos, ni en cualesquiera otros, se establezca la posibilidad de excluir parte de estos pastos permanentes cuando excedan de los que en su día se tuvieron en cuenta para determinar los derechos normales que correspondían al agricultor.

   A ello debe añadirse que el propio legislador europeo (artículo 29 del Reglamento citado) permite excluir los pagos solo cuando " se demuestre " que los agricultores concernidos " hayan creado artificialmente las condiciones para la concesión con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda ". La expresión utilizada en el Reglamento (" se demuestre ") plantea la duda de si es posible que las autoridades nacionales presuman esa artificiosidad por la sola circunstancia de que una parte de los pastos permanentes declarados no fuera tenida en cuenta inicialmente para la asignación de derechos de pago único.

4. En definitiva, resulta procedente preguntar a título prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea si los repetidos preceptos del Reglamento (CE) 1782/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003 se oponen a una disposición general (en el caso, del Gobierno de Aragón) que, partiendo del concepto de la normativa europea de " hectáreas admisibles" , excluye de las mismas determinados supuestos no contemplados expresamente en el citado Reglamento, presumiendo en tales casos, iuris et de iure , la artificiosidad en el comportamiento del agricultor.

   Con arreglo a lo expuesto,