STS, 25 de Febrero de 2015

En el recurso número 755/2012, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó sentencia el 21 de noviembre de 2013 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

1) La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DOÑA MARIA LUISA SEMPERE MARTINEZ, en nombre y representación de UNION SINDICAL OBRERA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, asistido por el Letrado DOÑA VICTORIA BARANDELA AUCEJO, contra la desestimación por silencio de la Reclamación formulada el 28 de junio de 2.012 para que se reconozca el derecho de la demandante a recibir subvenciones con cargo a los Presupuestos de 2010 y 2011 de la GENERALIDAD VALENCIANA.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente

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Los Fundamentos de Derecho Segundo y Tercero de dicha Sentencia, que expresan la razón de decidir del transcrito fallo, son del tenor literal siguiente:

(...) .- Esta cuestión ha sido ya objeto de previos pronunciamientos y así, a título de ejemplo, la sentencia 267/12, dictada el 29 de mayo en recurso contencioso-administrativo 467/10 señalaba que:

"La demandante parte en el presente procedimiento de los previos pronunciamientos de la Sala y del Tribunal Supremo que mantiene reiteradamente determinados criterios, así, la STS 4507/2010 de 19 de julio en la que se confirma la aplicación que, de la Jurisprudencia de la Sala, hacía la sentencia recurrida y que con referencia a las sentencias de la misma de 5 de julio de 2006 y la de 28 de septiembre de 2005 , refiriéndose esta última a otras anteriores como las de 11 de octubre de 2004 y 14 de julio de 2005 en que se analizaba la validez de las funciones y prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra, el acceso a determinadas subvenciones y señalaba que a partir de esa distinción se ha sostenido que, mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad.

Señala igualmente que dicho criterio se ha apoyado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el derecho fundamental a la libertad sindical, fundamentalmente la STC de 27 de junio de 2001 y cuyas ideas principales son:

a) El derecho de libertad sindical tiene un significado individual, que incluye el derecho de los trabajadores de fundar sindicatos y afiliarse al de su elección, y también un significado colectivo, en cuanto derecho de los sindicatos al libre ejercicio de su actividad de cara a la defensa y promoción de los intereses sociales que les son propios ( artículo 7 CE ).

b) La libertad de ejercicio de esa actividad forma parte del núcleo esencial del derecho de libertad sindical.

c) Es posible introducir diferencias entre los sindicatos para asegurar la efectividad de la actividad que se les encomienda, pero siempre que se haga con arreglo a criterios de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad.

d) El concepto de mayor representatividad es un criterio objetivo constitucionalmente válido.

e) Esas diferencias objetivas y razonables que se establezcan entre los sindicatos no vulneran la libertad sindical de los que no hayan recibido el paralelo "plus" de derechos, pero en la medida en que estos últimos conserven los derechos nucleares que integran la libertad sindical.

f) Entre las funciones y prerrogativas atribuidas con exclusividad a los sindicatos más representativos se admiten los supuestos de representación institucional ante órganos administrativos. Se rechazan, en cambio, por vulneración de la libertad sindical y no ser consecuencia del concepto, la concesión a esos sindicatos más representativos, con exclusión de los demás, de subvenciones para fines sindicales que lo son de todos sindicatos.

Y concluye dicha sentencia afirmando que

"... no cabe sino confirmar esta jurisprudencia, refrendada de forma uniforme por recientes sentencias de esta Sala, que vienen a confirmar que una cosa es que la norma limite, por razones de eficacia , la participación en determinados órganos representativos a quienes ostenten una mínima representación, y otra privar a sindicatos no representativos del derecho de libertad sindical en facetas que son propias de dicho derecho fundamental, y especialmente en la participación en los beneficios económicos derivados de las subvenciones para formación y otros fines legales".

Ahora bien, nos hallábamos en todos los supuestos previos ante actos administrativos que, en la medida en que distinguían las organizaciones sindicales en razón a su mayor o menor representatividad, estaban vulnerando, por la vía del principio de igualdad y de libertad sindical, unos derechos que le eran reconocidos al Sindicato demandante.

En el presente caso, el demandante pretende aplicar estos criterios a la denegación por silencio de una petición que, como señala la Administración no le tiene por destinatario ni supone, sin más, la habilitación presupuestaria que se solicita en la medida en que publicados los correspondientes Presupuestos de la Comunidad Valenciana para los años 2.010 y 2.011, no han sido impugnados no obstante lo cual, se solicita la inclusión de partidas no previstas en base a argumentos cuya realidad no consta probada en los términos que afirma la parte, es decir, no bastan las anteriores declaraciones de vulneración constitucional concreta y determinada para deducir de ellas las conclusiones en las que la parte funda el derecho que pretende ejercitar mediante la creación de un acto administrativo fundado en una petición propia, al margen de los expedientes que han determinado las presuntas concesiones a otras organizaciones sindicales, requisitos, condiciones etcétera, razones que nos llevan a no estimar probada la vulneración constitucional en el presente caso, lo que supone la necesaria desestimación de la demanda en todas sus partes".

En el presente caso, la identidad de la cuestión planteada, debe llevarnos a ese mismo pronunciamiento en aras a la unidad de doctrina y por mantenerse en su integridad los argumentos expuestos por esta Sala y Sección, lo que supone la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

(...).- El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente

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Contra la citada sentencia anunció recurso de casación UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA (USOCV), y la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 24 de enero de 2014, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación anunciado, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que

(...) dicte Sentencia por la que se estime este recurso y se acuerde la anulación de la referida Sentencia, y en consecuencia, se ordene el cese de la conducta discriminatoria y lesiva del derecho de libertad sindical de la Administración demandada, y declare la nulidad por ser contrario a lo dispuesto en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución del acto administrativo impugnado, revocándolo y dejándolo sin efecto, y se reconozca el derecho de USOCV a percibir una subvención para:

1) Sufragar la realización de las actividades, en la parte proporcional que le corresponda de las "Acciones de Empleo Público en el ámbito local" , correspondientes al ejercicio 2011, al igual como lo tienen reconocido CCOO-PV y UGT-PV en las líneas presupuestarias T5275000 y T5276000 de los Presupuestos 2011 de la Generalitat Valenciana, y posteriormente concedida; subvención por un importe cuantificado en proporción a la representatividad de USOCV y tomando como parámetro de cálculo las cantidades presupuestadas para los sindicatos CCOO-PV y UGT-PV y , con más las consecuencias legales inherentes.

2) Sufragar la realización de las actividades, en la parte proporcional que le corresponda de las "Acciones de Empleo Público en el ámbito local" , correspondientes al ejercicio 2010, al igual como lo tienen reconocido CCOO-PV y UGT-PV en las líneas presupuestarias T5275000 y T5276000 de los Presupuestos 2010 de la Generalitat Valenciana, y posteriormente concedida; subvención por un importe cuantificado en proporción a la representatividad de USOCV y tomando como parámetro de cálculo las cantidades presupuestadas para los sindicatos CCOO-PV y UGT-PV, con más las consecuencias legales inherentes

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Comparecida la recurrida y el Ministerio Fiscal, se admitió a trámite el recurso, concediéndose un plazo de treinta días a los recurridos para que formalizaran escrito de oposición. La Abogada de la Generalidad de Valencia presentó escrito fechado el 4 de junio de 2014, en el que se suplicaba a la Sala que

(...) dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación, declarando en todo caso que la sentencia recurrida es ajustada a derecho

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Y el Ministerio Fiscal presentó informe el 20 de mayo de 2014, en el que

considera que PROCEDE ESTIMAR, sustancialmente en los términos ya vistos, el presente recurso de casación

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Se señaló para votación y fallo la audiencia del 12 de noviembre de 2014, en cuyo acto se acordó oír a las partes por un plazo común de DIEZ DÍAS, a fin de que pudieran alegar lo que desearan sobre la pertinencia de plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto de las leyes de presupuestos de la Comunidad Valenciana para los ejercicios 2010 y 2011, en particular sobre la línea de crédito T5276000, denominada "Acciones de empleo público en el ámbito local - UGT-PV-PAVACE" por vulneración de los art. 28.1 y 14 CE .

El Abogado de la Generalitat presentó escrito de alegaciones el 11 de febrero de 2015, la Procuradora Sra. Gilsanz Madroño, el 13 de febrero siguiente y el Ministerio Fiscal el 11 de febrero de 2015.

Verificado por las partes el trámite de alegaciones, la votación y fallo se efectuó en la audiencia de 18 de febrero de 2015.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia lo inició la UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, por los trámites del procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales de la persona, mediante un recurso contencioso administrativo dirigido contra la resolución desestimatoria de la Generalidad Valenciana, por silencio administrativo, a la solicitud de recibir subvenciones públicas para la realización de "Acciones de empleo público en el ámbito local" que dicho sindicato presentó el 28 de junio de 2012.

La sentencia recurrida en la actual casación también desestimó el anterior recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación, interpuesto así mismo por UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, invoca en su apoyo cuatro motivos. El primero, amparado en el art. 88.1.c) LJCA , denuncia la vulneración de los artículos. 33.1 , 67.1 LJCA 218 LEC y 24 CE , aduciendo para ello que la sentencia recurrida ha incurrido en error patente, incongruencia extra petita y falta de motivación; y los tres restantes, formalizados por el cauce de la letra d) del citado art. 88.1, dirigen estos reproches al fallo de instancia: el segundo la vulneración de los artículos 222 , 69.d ), 70.2 y 25.2 LEC , 28 y 14 CE y 42 de la Ley 30/1992 ; el tercero la vulneración de jurisprudencia de este Tribunal Supremo; y el cuarto la vulneración de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

La Generalitat Valenciana se opone al recurso de casación.

El Ministerio Fiscal propone la estimación del recurso.

Con carácter previo a entrar en el examen de los motivos del recurso, resulta procedente explicar la razón por la que esta Sala ha llegado a la conclusión de no plantear en el actual litigio cuestión de inconstitucionalidad. Así se hace, pese a que el planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad corresponde en exclusiva a una decisión libre del órgano jurisdiccional (que no está vinculado a las pretensiones de planteamiento o de oposición a él de las partes), porque fue este Tribunal el que, sin pretensión al respecto de ninguna parte, decidió oír a estas y al Ministerio Fiscal sobre el particular.

En la Providencia de 12 de noviembre de 2014, las leyes, respecto de las que se suscitaba la duda de constitucionalidad eran las leyes de presupuestos de la Comunidad Valenciana para los ejercicios respectivos de 2010 y 2011, que eran las referidas por el Sindicato recurrente como parámetro normativo a atender para decidir su solicitud de subvención.

Sin embargo, un análisis más detenido del litigio nos ha llevado, por las razones que más adelante se expondrán, a la conclusión de que esas leyes resultan inaplicables a la actual controversia y, por ello, de su validez no depende el fallo que aquí ha de dictarse.

Falta, pues, el presupuesto esencial del art. 163 CE para el posible planteamiento de la Cuestión de Inconstitucionalidad, y esto es lo que explica nuestra decisión final de no plantearla pese a la apertura del trámite para ello.

Lo anterior no es óbice para declarar que, de haber sido las citadas leyes aplicables al caso, esta Sala no habría dudado en compartir los reproches de discriminación sindical y, por ello, la vulneración de los art. 28.1 y 14 CE . Como también habría decidido, de concurrir el presupuesto de partida de tal aplicabilidad, plantear la cuestión de inconstitucionalidad con base en esa apreciación que acaba de ser apuntada.

Precisamente en simultaneidad con el presente recurso de casación la Sala tiene pendiente de decidir otro recurso de casación en el que, vigente la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma valenciana para 2012, se formula pretensión similar a la enjuiciada en el proceso, sobre bases argumentales similares a las del proceso dentro del ejercicio presupuestario en el que dicha Ley es aplicable; por lo que habida cuenta de las leyes en juego en ese proceso, la respuesta de este Tribunal puede ser diferente.

El desarrollo argumental del motivo primero del recurso de casación, cuyo enunciado se ha referido sintéticamente en el fundamento anterior, en lo esencial, es el siguiente:

1. Se comienza afirmando la infracción de los art. 33.1 y 67.1 LJCA , 218 LEC Y 24 CE porque la Sentencia

   incurre en un error patente y notorio al afirmar, en su Fundamento de Derecho Segundo, in fine, que "ni supone, sin más, la habilitación presupuestaria que se solicita", así como que " ..... se solicita la inclusión de partidas no previstas ... , porque tales peticiones no fueron formuladas con ese texto en la solicitud de fecha 28 de junio 2012, cursada por USOCV a la Consellería de Educación, Formación y Empleo de la Generalidad Valenciana, ni tampoco formaban parte del "suplico" de la demanda formalizada el día 10 diciembre 2012, error que se deriva de la transcripción literal que hace de algunos fragmentos de una sentencia anterior, la Sentencia no 267/12 de fecha 29 mayo 2012, también de ese mismo Tribunal Superior de Justicia Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso Administrativo , al confundir los asuntos litigios de una y otra sentencia y sus circunstancias fácticas, cometiendo de este modo un error material

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2. Se transcribe a continuación como suplico de la demanda lo siguiente:

   declare la nulidad del acto administrativo impugnado por ser contrario a lo dispuesto en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución , revocándolo y dejándolo sin efecto,, y en consecuencia reconozca el derecho de USOCV

   1) Percibir una subvención para (...) sufragar la realización, de la parte proporcional que le corresponda de las " Acciones de Empleo Público en el ámbito local" correspondientes al ejercicio 2011, al igual como lo tienen reconocido CCOO-PV y UGT-PV en las líneas presupuestarias T5275000 y T5276000 de los Presupuestos 2011 de la Generalitat Valenciana, y posteriormente concedida; subvención por un importe cuantificado en proporción a la representatividad de USOCV y tomando como parámetro del cálculo las cantidades presupuestadas para los sindicatos UGT-PV y CCOO-PV, con más las consecuencias legales inherentes.

   2) Percibir una subvención para (...) sufragar la realización, de la parte proporcional que le corresponda de las Acciones de Empleo Público en el ámbito local" correspondientes al ejercicio 2010, al igual como lo tienen reconocido CCOO-PV y UGT-PV en las líneas presupuestarias T5275000 y T5276000 de los Presupuestos 2010 de la Generalitat Valenciana, y posteriormente concedida; subvención por un importe cuantificado en proporción a la representatividad de USOCV y tomando como parámetro del cálculo las cantidades presupuestadas para los sindicatos UGT-PV y CCOO-PV, con más las consecuencias legales inherentes

   .

3. Se dice después que

   La Sentencia nº 643/13 de fecha 21 de noviembre 2013 , incurre en un error patente, al transcribir literalmente textos copiados de la Sentencia no 267/12 de 29 de mayo , que señalan textualmente (Fundamento Jurídico Segundo, in fine): "se solicita la inclusión de partidas no previstas...", porque en la presente litis no se solicitó, ni en la reclamación previa ni en la demanda, la inclusión de partidas presupuestarias, limitándose la demandante a solicitar el reconocimiento de una subvención

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4. En un paso ulterior se afirma que

   Por ello, la Sentencia nº 643/13 de fecha 21-11-2013 incurre en "incongruencia extra petitum", por cuanto el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso

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5. Se añade a ello que

   Asimismo la Sentencia nº 643/13 de fecha 21-11-2013 (...) contiene una motivación arbitraria en relación al fondo del asunto, al remitirse a la doctrina expuesta en la sentencia 267/12, dictada el 29 de mayo en recurso contencioso administrativo 467/10 , que no resuelve un caso idéntico

   .

   En esa línea argumental se añade

   El articulo 24 CE impone a los órganos judiciales no solo la obligación de ofrecer una respuesta motivada, sino también que ésta tenga un contenido jurídico y, al propio tiempo no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, es decir no resulte manifiestamente irrazonada o irrazonable o incurra en error patente. ( SSTC 256/2000, de 30 de octubre , 82/2001 de 26 de marzo , 224/2003 de 15 de diciembre )

   .

   A continuación se citan las resoluciones de concesiones de subvenciones a CCOO y UGT en 2010 y 2011.

6. Finaliza el desarrollo argumental del motivo afirmando que

   Entendemos que la Sentencia num. 643/13, de fecha 21 de noviembre de 2013, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo , incurre en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente referida al derecho a una sentencia motivada y no arbitraria, por todos los defectos señalados a los párrafos precedentes , infracción que ha sido relevante y determinante del fallo desestimatorio de la Sentencia, pues al confundirse y entender que se solicitaba la inclusión de partidas presupuestarias en los Presupuestos de la Generalitat Valenciana, ha aplicado una doctrina inadecuada, que ha determinado un fallo de signo desestimatorio

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En su oposición al recurso de casación la Generalidad Valenciana alega lo siguiente:

(...) Ninguna incongruencia y ningún error puede apreciase en la Sentencia impugnada por el hecho de que se sirva y cite un pronunciamiento previo, concretamente la Sentencia 267/12, de 29 de mayo, del propio TSJ-CV.

La Sentencia dictada, y hoy impugnada, viene a seguir el criterio plasmado en otra previa, en la que se analizó y resolvió un asunto similar.

Obviamente, en esa Sentencia 267/12 , el programa de ayudas era otro, pero la cuestión de fondo, el argumento central y el criterio adoptado, son válidos y trasladables; y ello porque (tanto allí, como en el caso de autos) no se trata de convocatorias públicas de ayudas, en las que se haya supeditado la concesión a la representatividad del sindicato. No nos hallamos ante programas de ayudas que se convoquen sólo para los sindicatos más representativos; se trata de subvenciones nominativas, cuya concesión directa está prevista y decidida en la Ley de Presupuestos, sin que en ningún momento se mencione la representatividad como fundamento del otorgamiento.

Ninguna premisa errónea y ninguna incongruencia se pueden detectar, pues tanto la Sentencia 267/12 , como la hoy impugnada, se refieren a supuestos de concesión directa de subvenciones, conforme a lo dispuesto por el artículo 22.2 de la Ley General de Subvenciones :

" Previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones".

Esta previsión debe completarse con lo dispuesto por el artículo 65 del Reglamento de la LGS , en el que se nos dice que son subvenciones nominativas aquellas en las que "el objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen designados expresamente en el estado de gastos del presupuesto".

En la normativa propia de la Comunitat Valenciana también está prevista la posibilidad de que la Ley de Presupuestos contenga transferencias corrientes o de capital de carácter nominativo, "entendiendo como tales aquellas cuyo destinatario figure inequívocamente en sus anexos" ( artículos 45.a y 46.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat ).

Ninguna premisa errónea y ninguna incongruencia se puede detectar, porque tanto la Sentencia 267/12 , como la hoy impugnada, se refieren a supuestos en que, al amparo de las citadas normas, en los Presupuestos de la Generalitat se dotaron unas líneas de subvención, con determinada denominación y finalidad, identificando a sus beneficiarios.

Estas líneas de subvención se plasmaron en las correspondientes leyes de presupuestos de la Generalitat, y formaron parte de las mismas, con el rango normativo que les es propio.

En los anexos de las Leyes de Presupuestos se pueden localizar las distintas líneas de subvención, entre ellas las nominativas que nos ocupan, y también otras subvenciones nominativas que se otorgaron a distintas Fundaciones, a distintas Universidades, Ferias, Colegios profesionales, Federaciones, Sindicatos u otras entidades.

Nos hallamos por tanto ante unas ayudas que, en la forma de concesión, y en todas las restantes previsiones plasmadas en los referidos anexos, tienen rango de pretendiendo el sindicato recurrente que se habiliten líneas nominativas en los Presupuestos de la Generalitat, en la que aparezca como beneficiario USOCV.

Todo ello pone de manifiesto que no son trasladables al presente caso los argumentos que, en primera instancia, y ahora con el presente recurso, esgrime I actora; pues todos ellos se refieren a la imposibilidad de excluir, en una convocatoria pública de ayudas, a un sindicato, por no ostentar la condición de más representativo cuando en el caso que hoy nos ocupa no hay convocatoria pública, lo qt1( tenemos son líneas nominativas en la Ley de Presupuestos, y en ningún momento se maneja el carácter de más o menos representativo del sindicato

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El Ministerio Fiscal, en relación con el primer motivo del recurso, tras referirse sintéticamente al planteamiento del motivo, y para dar respuesta a la tacha de incongruencia extra petita, comienza con la cita de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2001 (que hemos identificado como la dictada en el recurso de casación 8255/1996 ), con transcripción selectiva de contenidos (que corresponden a sus Fundamentos de Derecho Segundo y Tercero).

Tras ello razona en los siguientes términos:

En el presente caso concurre el segundo de los supuestos citados la incongruencia extra petitum ya que efectivamente la sentencia -de redacción bastante desafortunada y de difícil comprensión- ha incurrido en el vicio señalado ya que resuelve sobre pretensiones no alegadas en la demanda, entendiendo que el Sindicato actor solicitaba la creación de una partida presupuestaria, cuando en realidad el demandante impetraba una ayuda pública ya presupuestada por la Generalidad Valenciana.

A mayor abundamiento señala el recurrente la falta de motivación de la sentencia, basta la lectura de la misma para apreciar que el reproche es correcto, toda vez que el fallo se limita a reproducir la argumentación realizada en un pleito análogo anterior, pero sin fundamentar de forma suficiente las razones para denegar lo peticionado por el sindicato actor en el presente. Por tanto, el motivo, en sus dos aspectos de incongruencia y falta de motivación, debe ser estimado

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Expuestos los planteamientos enfrentados en torno al primer motivo del recurso, se impone su estimación.

En los términos en que se pronuncia la sentencia, no existe una correlación adecuada entre el planteamiento de la demanda y la respuesta dada al mismo, al limitarse el Fundamento Segundo de ésta a la transcripción del contenido de otra Sentencia, prescindiendo de precisar con exactitud las concretas circunstancias del caso.

Examinado el planteamiento de demanda, e independientemente de que pueda, o no, ser estimado, no resulta conforme con la misma la afirmación de que en la solicitud de la recurrente se pida una determinada habilitación presupuestaria o la inclusión de dicha solicitud en unas partidas presupuestarias no previstas, que son las bases conceptuales, extraídas de la Sentencia que la recurrida transcribe, tomadas en consideración para la desestimación de la demanda.

Resulta así admisible en lo sustancial el planteamiento del motivo, en el que de partida imputa a la sentencia un error patente, y sobre tal base la existencia de una incongruencia extra petita y falta de motivación.

En realidad, técnicamente el tipo de incongruencia procedente en el caso es el de incongruencia mixta, a la que se refieren, entre otras muchas, las sentencias del Tribunal Constitucional 44/2008, de 10 de marzo , FJ. 2º; STC 255/2007, de 17 de diciembre , FJ 3º, STC 216/2007, 8 de octubre FJ 2º; 30/2007, de 12 de febrero , FJ 5º; 276/2006, de 25 de septiembre FJ 2 º; y 166/2006, de 5 de Junio FJ 5º. Tal doctrina sobre la configuración de la incongruencia mixta ha sido asimismo reiterada en nuestra propia jurisprudencia en múltiples sentencias, de las que son exponente las sentencias de 12 de marzo de 2009 (Rec. cas. 10740/2004 , FJ. Segundo, ; 25 de mayo de 2012 (Rec. cas. 1235/2009) FJ Segundo y 22 de noviembre de 2013 (Rec. cas. 9574/2004 ), F.D. Quinto.

En el caso la Sala a quo ha razonado sobre la base de un concreto planteamiento impugnatorio que no era el de la recurrente, de ahí el componente de incongruencia extra petita; y al limitar la respuesta a ese planteamiento, ha dejado de examinar el que concretamente le fue sometido, de ahí la alegada falta de motivación, que es en realidad el componente de la incongruencia por omisión, que unido al de la incongruencia extra petita componen el tipo de incongruencia mixta o por error, al que hemos reconducido la alegada en el motivo.

La estimación de éste conduce a la estimación del recurso de casación, con la consecuente anulación de la sentencia recurrida, radical solución que hace innecesaria la exposición del desarrollo argumental del resto de los motivos de casación y su correspondiente análisis, motivos que a partir de la anulación de la sentencia, carecen ya de referente, como hemos dicho en reiteradas ocasiones [entre otras, sentencia de diez de Diciembre de dos mil catorce (Rec. cas. 3754/2013 ) F.J. Séptimo].

La estimación del recurso de casación conforme a lo dispuesto en el art. 95.2 c) y d) conduce a resolver "lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate", lo que en este caso nos sitúa ante los términos del planteamiento de la instancia. Al respecto es preciso exponer aquí los elementos esenciales de ese planteamiento, de los que referiremos en este Fundamento, sintetizándolos, los de la demanda, y en los sucesivos los de la Generalidad Valenciana y del Ministerio Fiscal.

1. La demanda del recurso contencioso-administrativo tiene el siguiente relato de Hechos:

1. Se afirma la existencia en el Presupuesto de la Generalidad Valenciana para el año 2011, dentro del programa denominado "Fomento de Empleo", ubicado en la Sección 20 (Gastos Diversos) de la Entidad 00031 (Servicio Valenciano de Empleo y Formación), con el Código de Línea T5276000, una línea nominativa por importe de 70.000 euros, con la denominación de "Acciones de empleo público en el ámbito local UGT-PV-PAVACE"; cuya finalidad es "Contribuir a la generación de empleo en los ámbitos comarcales" y cuyo beneficiario es UGT; idéntica subvención tiene CCOO-PV, pero con el código de línea T5275000.

   Como también la existencia en el Presupuesto de la Generalidad Valenciana para el año 2010, con el Código de Línea T5276000, una línea nominativa por importe de 81.000, con la finalidad de "Contribuir a la generación de empleo en los ámbitos comarcales" ,dentro del programa denominado "Fomento de Empleo", ubicado en la Sección 20 (Gastos Diversos) de la Entidad 00031 (Servicio Valenciano de Empleo y Formación), y cuyo beneficiario es UGT; idéntica subvención tiene CCOO-PV, pero con el código de línea T5275000 .

2. Se dice que esas mismas líneas nominativas, con idéntica finalidad y beneficiarios, se han venido manteniendo desde hace muchos años en el Presupuesto de la Generalidad (se citan los ejercicios 2009, 2008 y 2007).

3. Se dice en el Hecho Tercero lo siguiente:

   Que el pasado 28 de junio de 2012, USOCV presentó ante la Consellería de Educación, Formación y Empleo, de la Generalidad Valenciana, escrito de reclamación solicitando se dicte resolución por la que se reconozca el derecho de USOCV a:

   1) Percibir una subvención para (...) sufragar la realización, de la parte proporcional que le corresponda, de la "Acciones de empleo público en el ámbito local" correspondientes al ejercicio 2011, al igual como lo tienen reconocido CCOO-PV y UGT-PV en las líneas presupuestarias T5275000 y T5276000 de los presupuestos 2011 de la Generalitat Valenciana, y posteriormente concedida; subvención por un importe cuantificado en proporción a la representatividad de USOCV y tomando como parámetro de cálculo las cantidades presupuestadas para los sindicatos CCOO-PV y UGT-PV en las mencionadas resoluciones del Secretario Autonómico de Formación y Empleo; con más las consecuencias legales inherentes.

   2) Percibir una subvención para (...) sufragar la realización, de la parte proporcional que le corresponda, de las "Acciones de empleo- en el ámbito local", correspondientes al ejercicio 2011, al igual como lo tienen reconocido CCOO-PV y UGT-PV en las líneas presupuestarias T5275000 y T5276000 de los presupuestos 2010 de la Generalitat Valenciana, y posteriormente concedida; subvención por un importe cuantificado en proporción a la representatividad de USOCV y tomando como parámetro de cálculo las cantidades presupuestadas para los sindicatos CCOO-PV y UGT-PV en las mencionadas resoluciones del Secretario Autonómico de Formación y Empleo; con más las consecuencias legales inherentes

   .

4. Dicha solicitud no obtuvo respuesta de la Consellería de Educación, Formación y Empleo de la Generalidad Valenciana, entendiéndose desestimada por silencio administrativo; interponiéndose contra dicha desestimación recurso contencioso-administrativo por el procedimiento de Protección de Derechos Fundamentales.

   B)Los Fundamentos de Derecho de lademanda pueden sintetizarse en los siguientes términos:

   1) El contenido del Fundamento de Derecho Primero, en esencia, es el siguiente:

   Se comienza afirmando que

   la resolución desestimatoria por acto presunto de la Consellería de Educación, Formación y Empleo, de la Generalidad Valenciana, a la solicitud realizada por USOCV, es lesiva a los justos e intereses legítimos de esta parte y, dicho sea con el debido respeto, contraria al ordenamiento jurídico, por vulnerar los derechos constitucionales consagrados en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución

   .

   Se dice a continuación que tan sólo han sido beneficiarios de esta subvención, a lo largo de los años, CCOO y UGT.

   Más adelante, entre otras cosas, se subraya lo que sigue:

   El empleo, sin lugar a dudas, es la materia que suscita el mayor interés entre los trabajadores, en unos casos por aspirar a conseguirlo por primera vez, en otros por haberlo perdido y encontrarse en el desempleo, y en otros casos por el potencial riesgo de perderlo, máxime en un momento de crisis económica como el , donde el empleo es mas escaso y mas precario, porque la consecución de un empleo es el bien mas anhelado por cualquier trabajador, ya que supone su fuente de recursos para sustentarse y sustentar a su familia

   ;

   Sin duda, cualquier actividad relacionada con la difusión de medidas de fomento de empleo, es de las más efectivas que puede realizar un sindicato para atraer a los trabajadores a sus filas, porque sin género de dudas el empleo es el bien más preciado para los trabajadores y por tanto, el sindicato que esté en condiciones de facilitarlo en cualquier modo o difundir las oportunidades para alcanzarlo, tendrá una gran aceptación entre los trabajadores y cosechará muchísimos afiliados por esta razón, porque esta actividad concitará el mayor interés entre los trabajadores

   ;

   Por consiguiente, aquel sindicato que disponga de subvenciones públicas para la difusión de medidas de fomento del empleo y para desarrollar planes de empleo, tendrá un gran eco entre los trabajadores, que acudirán a él en busca de cualquier oportunidad de empleo que se derive de los planes de empleo que esté difundiendo, y por ello estará disponiendo de una gran ventaja competitiva para promocionarse entre los trabajadores y captar afiliados, ventaja de la que carecerán los sindicatos que no reciben esas subvenciones públicas

   .

   Si el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, durante años, han venido considerando que la formación profesional es de un gran valor para los trabajadores y que el acceso a las subvenciones públicas para Impartir dicha formación era un derecho que se reconocía a todo sindicato, y por consiguiente, era contrario al derecho de libertad sindical al circunscribir ese acceso solo a los sindicatos mas representativos, con mayor motivo habrá que hacer idénticos razonamientos en el caso del fomento del empleo mediante fondos públicos, ya que se trata de una materia todavía mas sensible para los trabajadores que la que pudiera representar la formación profesional

   .

   Por otro lado, al disponer de subvenciones públicas para ello, los sindicatos beneficiarios de la subvención, pueden desplazar sindicalistas, con los gastos pagados, a los centros de trabajo, para divulgar entre los trabajadores las medidas de fomento de empleo que, que está impulsando la Administración, lo cuál les va a proporcionar una extraordinaria ventaja competitiva sobre el resto de sindicatos, ya que les permite aparecer ante los trabajadores como un sindicato con información privilegiada sobre una materia de alta demanda y, a la vez, en la medida que toman contacto con los trabajadores a pie de obra para difundir tales medidas, pueden realizar al propio tiempo una labor de afiliación de los mismos, aprovechando la oportunidad que les brinda ese momento

   .

   Entendemos que, por su naturaleza, la difusión de las medidas de fomento de empleo es una materia que interesa y compete a todos los sindicatos por igual, por resultar del mayor interés para los trabajadores y para sus afiliados en particular, dado que son actividades relacionadas con la creación de empleo y la inserción laboral de los desempleados, materias comprendidas dentro de los fines del Art. 7 de la Constitución

   ; que « no se trata de una materia que, por su naturaleza, esté exclusivamente reservada por ley a los sindicatos más representativos, sino al contrario, abierta a todos los sindicatos . Además, USOCV dispone del personal adecuado, de la capacidad técnica y de los medios materiales para poder desarrollar efectivamente las acciones que comprende la actividad subvencionada que se solicita».

   El hecho de que CCOO y UGT dispongan de subvenciones para la realización de las "Acciones de empleo público en el ámbito local, y en cambio, a USOCV se le prive de esas subvenciones, no puede responder mas que a una clara voluntad de la Generalitat Valenciana de discriminar a USOCV, dejándola sin medios económicos para poder impartir ese tipo de actividades a sus afiliados o trabajadores en general y, a su vez, potenciar a toda costa a CCOO y UGT, dotando a estos últimos sindicatos de muchos más medios económicos para que sigan prestando mas servicios a los trabajadores y puedan atraerlos afiliativamente a sus filas , y todo ello sin una justificación objetiva, razonable y proporcionada

   ;

   Si solo los sindicatos más representativos siguen recibiendo, en el presente y en el futuro, las subvenciones para realizar las "Acciones y difusión de las medidas de fomento de empleo", con ello se determina su total perpetuación en esa condición de más representativos sin que el resto de sindicatos que hoy no ostentan esa privilegiada condición, tengan la menor posibilidad de alcanzar ese status lo cual va contra todas las esencias de cualquier sistema democrático, que por definición se debe basar en la igualdad de oportunidades y en la posibilidad de alternancia, y pugna contra el derecho de libertad sindical por el art. 28.1 de la Constitución que se fundamenta, a su vez, en el derecho de igualdad del art. 14 de la Constitución

   .

   2) El Fundamento de Derecho Segundo se dedica a la exposición de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre subvenciones a los sindicatos en relación con leyes de presupuestos que otorgaban la totalidad de la subvención a los sindicatos más representativos y excluían a centrales sindicales minoritarias, que sin embargo habían obtenido un número suficiente de representantes sindicales, citando al respecto, con transcripción selectiva de contenidos, un copioso número de Sentencias: SSTC 20/1985, de 14 de febrero ; 27 de junio de 2001 ; 13 de diciembre de 1983 ; de 10 de febrero de 1988 ; 53/1982 ; 183/1982 ; 147/2001 ; 32/1990 ; 263/1996, de 3 de octubre ; 188/1995, de 18 de diciembre ; 7/1990, de 18 de enero ; 184/1987, de 18 de noviembre y 217/1988 de 21 de noviembre .

   3) El Fundamento de Derecho Tercero detalla la acogida de la doctrina del Tribunal Constitucional en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, reiterando la técnica de copiosa cita de sentencias, con transcripción selectiva de contenidos. Al respecto se citan las siguientes sentencias: de 14 de julio de 2009 (Recurso de casación 3794/2007 ); de 15 de febrero de 2011 (Rec. cas. 3000/2009 ); de 19 de diciembre de 2007 ; de 19 de julio de 2010 (Rec. 897/2007 ); de 15 de febrero de 2010 ; de 20 de diciembre de 2002 ; de 11 de octubre de 2004 (Rec. cas. 7552/2000 ); de 21 de octubre de 2009 ; de 7 de noviembre de 1984 y de 15 de Julio de 2005 ).

   4) El Fundamento de Derecho Cuarto, cita, con transcripción selectiva de contenidos la Sentencia de esta Sala y Sección de 13 de junio de 2005 (Rec. cas. 6170/2000 ).

   5) El Fundamento de derecho Quinto expone una amplia cita de sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia, con transcripción selectiva de contenidos de las mismas.

   6) El Fundamento de Derecho Sexto, se inicia con la afirmación siguiente:

   Como consecuencia de la relevancia constitucional del sindicato, existe un haz de facultades (legitimación para convocar huelgas, promover conflicto colectivo jurídico, participar en la negociación colectiva extraestatutaria, presentar candidaturas electorales, etc) inherentes a cualquier sindicato por el mero hecho de serlo, independientemente de la representatividad que alcance, debido a la naturaleza de la función que la Constitución les otorga, entre las cuales está comprendida el acceso a las subvenciones para realizar cursos de la formación profesional, y también debe estarlo el acceso a las subvenciones para realizar acciones de difusión de las medidas de fomento de empleo, dado que se trata de materias básicas (el empleo) que interesan a todos los sindicatos, por formar parte de los "intereses económicos y sociales de los trabajadores" que deben de promocionar todos los sindicatos

   .

   Y en apoyo de tal planteamiento cita, con transcripción selectiva de contenidos del FJ. 4, una STC de 13 de diciembre de 1983 .

   7) En el Fundamento de Derecho Séptimo se afirma

   Asimismo, el propio Tribunal Supremo también entiende que la promoción de los intereses sociales y económicos citados por el Art. 7 de la Constitución compete a todos los sindicatos y se ha pronunciado al respecto, mediante Sentencia de 19 diciembre 2007

   .

   Y de esta última se transcribe un contenido seleccionado.

   8) El Fundamento de Derecho Octavo se inicia con la afirmación siguiente.

   El criterio utilizado por a Generalitat Valenciana, de conceder subvenciones única y exclusivamente a CCOO y UGT para la realización de las "Acciones de empleo en el ámbito loca", y excluir de esas mismas subvenciones a USOCV , vulnera frontalmente el derecho fundamental de libertad sindical, artículo 28.1 de la CE , en relación con el artículo 14 de la Constitución , por discriminación antisindical injustificada y arbitraria que carece de un fundamento objetivo y una justificación suficiente, por cuanto ese criterio no es OBJETIVO, NI RAZONABLE, NI PROPORCIONADO, NI ADECUADO a la finalidad que persigue, porque la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales se atribuye por el Art. 7 de la Constitución a todos los sindicatos sin distinción, y en esos intereses económicos y sociales han de incluirse las actividades socio culturales, como tiene declarado el Tribunal Constitucional, intereses entre los cuales también cabe encuadrar las acciones de empleo público en el ámbito local

   .

   Tal afirmación se dice avalada por las sentencias del tribunal Constitucional 9/1986 , 7/1990 , 188/1995, de 18 de diciembre , y por sentencia de este Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 1986 , transcribiendo selectivamente contenidos de las sentencias citadas.

   El Fundamento se cierra con la referencia al art. 9.3 y 9.2 CE que transcribe.

   9) El Fundamento de Derecho Noveno aduce que

   A las Administraciones Públicas le está prohibida toda injerencia en las actividades de las organizaciones sindicales y favorecer económicamente a unas, en detrimento de otras, constituye una clara injerencia, y la conducta de la Generalitat Valenciana, seleccionando arbitrariamente los sindicatos que gozan de una subvención por concesión directa con esa Administración, incurre en una conducta que le está completamente prohibida, en la medida en que favorece y potencia unos sindicatos (CCOO, UGT) en detrimento del resto y particularmente de USOCV, vulnerando abiertamente el derecho de libertad sindical de USOCV

   .

   En apoyo de tal planteamiento, con transcripción selectiva de contenidos, se citan una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y las sentencia del Tribunal Constitucional 23/1985, de 25 de marzo y 99/1983 de 16 de noviembre y Sentencias de este Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1984 , y de 10 de diciembre de 1986 .

   10) El Fundamento de Derecho Décimo se inicia afirmando que

   De lo expuesto, se desprende que el otorgamiento única y exclusivamente a CCOO y UGT de subvenciones para realizar las "Acciones y difusión de las medidas de fomentote empleo -PAVACE", y correlativamente, la negación a USOCV de ese mismo tipo de subvenciones, incide en el orden competitivo entre los sindicatos, al favorecer sin fundamento jurídico alguno, exclusivamente a unos sindicatos (en este caso CCOO y UGT), con la consecuencia de que se les situará en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, produciendo además una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a estos sindicatos dotados de más medios materiales, siendo todo ello una conducta lesiva de los derechos de libertad sindical e igualdad

   .

   Y en abono de tal tesis, con transcripción selectiva de contenido, se cita la STC 12/1983 de 22 de febrero .

   Se afirma a continuación que

   A la Administración le está prohibido incidir en el orden competitivo intrasindical, como han afirmado varias sentencias del Tribunal Constitucional

   .

   Citando al respecto, con trasncripción selectiva de contenidos, las sentencias del Tribunal Constitucional 20/1985, de 14 de febrero ; 26/1985, de 22 de febrero ; 99/1983, de 14 de diciembre ; 32/1990, de 26 de febrero ; de 10 de febrero de 1988 y 70/1982 .

   11) El Fundamento Undécimo se refiere a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y doctrina del Tribunal Constitucional que

   reconoce el valor del pluralismo sindical como un valor subyacente en la Constitución Española y en la Ley Orgánica de Libertad Sindical

   .

   Citando al respecto con trasncripción de contenidos seleccionados de las mismas, las sentencias de este Tribunal Supremo de 30 de enero de 2008 ( Rec. cas. 6555/2004) de 15 de febrero de 2007 (Rec. cas 4451/2004) y la STC 184/1987 .

   12) El Fundamento Decimosegundo afirma que

   Según doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, una exigencia común y constante para la constitucionalidad de cualquier medida restrictiva de derechos fundamentales (por todas STC 56/1997 [RTC 1996\56]), [...] viene determinada por la estricta observancia del principio de proporcionalidad

   .

   Citando con trasncripción selectiva de contenidos, las SSTC 207/1996, de 16 de diciembre ; 11/2006, de 16 de enero ; 66/1995, de 8 de mayo ; 207/1996, de 16 de diciembre ; 37/1998, de 17 de febrero y 186/2000, de 10 de Julio .

   Tras ello se dice que

   la concurrencia de estos tres requisitos debe verificarse respecto de la concreta medida de restricción del derecho de libertad sindical

   ;

   y que

   El criterio empleado por la Consellería de Educación, Formación y Empleo, excluyendo a USOCV de la subvención solicitada, no ha respetado el principio de proporcionalidad, insito en el derecho de libertad sindical, que exige que cualquier limitación de un derecho fundamental respete ese principio, para que tal limitación se encuentre constitucionalmente justificada, pues en el presente caso no se cumplen las notas de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, en el criterio limitativo del derecho fundamental, utilizado por la Consellería de Educación, Formación y Empleo

   .

   13) En el Fundamento Decimotercero se afirma lo siguiente:

   La mención que se hace al PAVACE (Pacto Valenciano por el Crecimiento del Empleo II, 2009-2013 (PAVACE II) de 15 de septiembre de 2008) en la descripción de la finalidad de las líneas nominativas T5273000 de los Presupuestos de la Generalitat, no puede entenderse en el sentido de que el PAVACE legitime, a CCOO y UGT, como únicos perceptores de esta subvención, sino meramente como identificativa de las diferentes partidas presupuestarias creadas y vinculadas a los acuerdos del PAVACE, para e! balance de la gestión de políticas vinculadas al PAVACE. Prueba de ello es que en el Capítulo II del PAVACE, titulado "Empleo y formación de los trabajadores", cuando desarrolla el eje 9, referida a la "Prevención de riesgos para lograr mayor seguridad y destinatarios de las subvenciones que impulsen estas líneas de actuación gubernamental.

   El PAVACE tiene la naturaleza de un pacto político de carácter programático, que constituye una manifestación de la función de dirección política regional que corresponde al Ejecutivo valenciano. Pero no tiene la categoría de norma jurídica, con eficacia general (erga omnes), sino es mas bien un contrato bilateral entre los sujetos firmantes, cuya eficacia jurídica queda limitada a los sujetos firmantes, y por ello no puede ser invocable como fundamento jurídico para excluir a unos sindicatos del acceso a las subvenciones públicas que se concedan para realizar programas de formación en prevención de riesgos laborales

   .

   En apoyo de tal tesis se cita en primer lugar una sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Andalucía y sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2002 y de 11 de octubre de 2004 , con transcripción selectiva de contenidos.

   A lo que añade que

   no sería ajustado a Derecho que los sindicatos que negocian un pacto social de las características del PAVACE II, que por su naturaleza debe tender a la resolución de los grandes problemas económicos y sociales de la Comunidad Valenciana, negociaran cláusulas con privilegios exorbitantes de los que solo se beneficiaran los mismos sindicatos que lo negocian, y por ende, cláusulas de exclusión hacia otros sindicatos no negociadores del PAVACE II

   ;

   y que

   Si realmente los sindicatos que negocian el PAVACE II, negociaran sus contenidos y el desarrollo de los mismos en su propio provecho, como ocurriría en el caso en que ningún otro sindicato pudiera beneficiarse de cualesquiera facultad o ventaja derivada de los acuerdos del Pacto, estarían desvirtuando el sentido propio de negociación que debieran realizar e incurriendo en una conducta jurídicamente censurable, al aprovecharse en su propio beneficio de su ventajosa posición negociadora en un acuerdo de estas características

   .

   14) En el Fundamento Decimocuarto se afirma:

   USOCV, aun sin llegar a ser un sindicato de los denominados mas representativos, es un sindicato con notoria implantación y representatividad en el ámbito de la Comunidad Valenciana, como lo demuestran los 900 representantes (miembros de comités de empresa, de juntas de personal y delegados de personal) obtenidos en las elecciones sindicales en los centros de trabajo y que sitúan a USOCV entre las cinco organizaciones sindicales mas destacadas en la Comunidad Valenciana, de un listado donde figuran 80 sindicatos legalizados y en actividad en este ámbito geográfico.

   Resulta relevante lo dicho por el Tribunal Constitucional en su sentencia 32/1990, de 26 de febrero, Recurso de Amparo 202/1988 , donde en su fundamento jurídico tercero, calificó a USO como "sindicato con una implantación nacional y una suficiente implantación y representatividad, aunque no sea mayoritaria", estableciendo así una nueva categoría de sindicatos, reconociéndole esa condición a USO

   .

   Se transcribe a continuación un párrafo seleccionado de dicha Sentencia.

   Se cita después, con trascripción selectiva de contenido la Sentencia de este Tribunal Supremo de 16 de junio de 2010 , a cuya cita se agrega la de las Sentencia del Tribunal Constitucional 184/1987 y 217/1998 .

   15) El Fundamento Decimoquinto comienza refiriéndose al art. 8.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que transcribe, tras lo que afirma que

   Resulta manifiesto que la Generalitat Valenciana no ha cumplido con los principios de concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación en la adjudicación de las subvenciones otorgadas a CCOO y UGT, porque no se ha permitido la concurrencia de otros sindicatos, y se ha discriminado claramente a los sindicatos no beneficiarios de las mismas y concretamente a USOCV que sí que ha solicitado esta subvencion

   .

   Citando a continuación el art. 103.1, que transcribe.

   16) Por último el Fundamento Decimosexto cita la doctrina del Comité de Libertad Sindical de la O.I.T. sobre límites a las prerrogativas que les pudieran corresponder a los sindicatos más representativos, cuya doctrina, se afirma

   ha sido plenamente acogida por el Tribunal Constitucional e incorporada a varias de sus sentencias, entre otras STCO 53/82 de 22 de julio y STCO 65/82 de 10 de noviembre

   .

   El Suplico de la demanda es del tenor literal siguiente:

   SUPLICO A LA SALA, que dando por presentando este escrito con sus copias y documentos que lo acompañan, se digne admitirlo y tenga por formalizada demanda con devolución del expediente administrativo, mandando seguir el presente recurso por todos sus trámites hasta dictar sentencia por la que estimando el presente recurso se:

   1.- Ordene el cese de la conducta discriminatoria y lesiva del derecho de libertad sindical de la Administración demandada, y declare la nulidad del acto administrativo impugnado, por ser contrario a lo dispuesto en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución , revocándolo y dejándolo sin efecto, y en consecuencia, reconozca el derecho de USOCV a:

   1) Percibir una subvención para (...) sufragar la realización, de la parte proporcional que le corresponda, de la "Acciones de empleo público en el ámbito local" correspondientes al ejercicio 2011, al igual como lo tienen reconocido CCOO-PV y UGT-PV en las líneas presupuestarias T5275000 y T5276000 de los presupuestos 2011 de la Generalitat Valenciana, y posteriormente concedida; subvención por un importe cuantificado en proporción a la representatividad de USOCV y tomando como parámetro de cálculo las cantidades presupuestadas para los sindicatos CCOO-PV y UGT-PV en las mencionadas resoluciones del Secretario Autonómico de Formación y Empleo; con más las consecuencias legales inherentes.

   2) Percibir una subvención para (...) sufragar la realización, de la parte proporcional que le corresponda, de las "Acciones de empleo- en el ámbito local", correspondientes al ejercicio 2011, al igual como lo tienen reconocido CCOO-PV y UGT-PV en las líneas presupuestarias T5275000 y T5276000 de los presupuestos 2010 de la Generalitat Valenciana, y posteriormente concedida; subvención por un importe cuantificado en proporción a la representatividad de USOCV y tomando como parámetro de cálculo las cantidades presupuestadas para los sindicatos CCOO-PV y UGT-PV en las mencionadas resoluciones del Secretario Autonómico de Formación y Empleo; con más las consecuencias legales inherentes

   .

La Generalidad Valenciana en su contestación a la demanda, en su apartado de hechos, no niega los aducidos de contrario, sino que exclusivamente rechaza «las consecuencias jurídicas que de los [del expediente] pretende extraer la parte actora, así como cualquier otra consideración de carácter subjetivo que no sea coincidente con las mimas».

El contenido de los Fundamentos de Derecho es, en lo esencial, el siguiente:

1. En el primero, tras referirse escuetamente al planteamiento de contrario, afirma:

   Con la solicitud plateada en vía administrativa, y hoy con su demanda, lo que pretende la parte actora es la habilitación de líneas nominativas de Presupuestos de los ejercicios 2010 y 2011, en las que aparezca como beneficiario USOCV

   .

2. El segundo es del tenor literal siguiente:

   SEGUNDO.- En primer lugar hay que destacar que nos encontramos en el ámbito de las subvenciones y, dentro de las mismas, debe señalarse que el régimen jurídico aplicable en este caso es el de las subvenciones de concesión directa.

   Debemos saber que los supuestos de concesión directa de subvenciones son tasados y vienen recogidos en el artículo 22.2 de la Ley General de Subvenciones precepto que tiene el carácter de básico. Entre dichos supuesto se recoge en primer lugar:

   " Previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.

   Esta previsión debe completarse con lo dispuesto en el artículo 65 del Reglamento de la LGS , en el que se nos dice que son subvenciones nominativas aquellas en las que "el objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen designados expresamente en ele estado de gastos del presupuesto".

   En la normativa propia de la Comunitat Valenciana también está prevista la posibilidad de que la Ley de Presupuestos contenga transferencias corrientes o de capital de carácter nominativo "entendiendo como tales aquellas cuyo destinatario figure inequívocamente en sus anexos " ( artículos 45.a y 46.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat )

   .

3. El tercero comienza refiriéndose a las líneas presupuestarias establecidas en los presupuestos de la Generalidad para los ejercicios de 2010 y 2011 a favor de CCOO y UGT, y se afirma a continuación:

   Hay que tener en cuenta que este crédito nominativo, y en general cualquier designación nominativa de un beneficiario por estas u otras leyes, implica ley en sentido pleno, revistiendo naturaleza legal, tanto en su articulado, como en los estados cifrados (tanto el objeto, como la dotación, como el beneficiario los determina la Ley).

   Nos hallamos por tanto ante unas ayudas que, en la forma de concesión, y en todas las restantes previsiones plasmadas en los referidos anexos, tienen rango de ley.

   Siendo así cualquier actuación dirigida frente a estos Presupuestos aprobados por las Cortes Valencianas, sólo puede plantearse por los mecanismos existentes para cuestionar su encaje constitucional.

   Con la solicitud planteada en vía administrativa, y hoy con su demanda, lo que pretende la parte actora es la habilitación de líneas nominativas en los Presupuestos del ejercicio 2010 y 2011, cuya aprobación corresponde a las Cortes Valencianas , en la que aparezca como beneficiario USOCV .

   En vía administrativa nos hallábamos ante una pretensión que sólo podía ampararse en el derecho de petición reconocido a todos los españoles en el artículo 29 de la Constitución , derecho constitucional que no comprende, evidentemente, la consecuencia de conseguir lo que se pide.

   En sede jurisdiccional contencioso-administrativa, insistimos, no cabe la revisión de una disposición aprobada por ley

   .

4. En el cuarto se dice literalmente lo siguiente:

   Vista la Jurisprudencia citada por la actora, debemos clarificar que, en el caso que nos ocupa, no se trata de una convocatoria pública efectuada por la Generalitat, sino de unas previsiones presupuestarias, de unas líneas nominativas en los Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2010 y 2011.

   También debemos clarificar que el debate, en esta ocasión, no se centra en la representatividad del sindicato. No nos hallamos ante un programa de ayudas que se convoque sólo para los sindicatos más representativos. Insistimos en que se trata de subvenciones nominativas y en ningún momento se menciona la representatividad como fundamento del otorgamiento.

   Siendo subvenciones nominativas, no se trata de una exclusión o no exclusión de USCOV, sino que, como no puede ser de otro modo, desde el punto de vista de legalidad presupuestaria, se trata de la existencia de una previsión presupuestaria, la correspondiente Ley de Presupuestos.

   Todo ello pone de manifiesto que no son trasladables al presente caso los criterios y fundamentos plasmados en la Sentencias que cita la actora, pues en ellas se trata sobre la imposibilidad de excluir, en una convocatoria pública de ayudas, a un sindicato, por no ostentar la condición de más representativo; cuando en el caso que hoy nos ocupa no hay convocatoria pública, lo que tenemos son líneas nominativas en la Ley de Presupuestos, y en ningún momento se maneja el carácter de mas o menos representativo del sindicato

   .

5. El quinto, por último, es del siguiente sentido:

   Finalmente, y en todo caso, resulta inviable que, en junio de 2012 y vía solicitud planteada ante la Consellería, se discrepe y se venga a impugnar actos (insistimos en que no se trata de actos administrativos, sino de previsiones legales que se han producido en diciembre de 2009 (la Ley de Presupuestos del 2010) y en diciembre de 2010 (la Ley de Presupuestos de 2011).

   Si esas previsiones de las Leyes Presupuestos se consintieron e su día, y no se "impugnaron", o no se platearon ante la Consellería peticiones como la suscitada en junio de 2012, no cabe en este momento ejercer esta pretensión claramente extemporánea.

   Vistos los apuntados obstáculos temporales (y pro tanto procesales) a los que hemos hecho alusión, a ellos se unen las previsiones del Decreto Legislativo de 26 de junio de 1991, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana, que determina lo que es el Presupuesto, lo que es el ejercicio presupuestario, su duración.

   Así el artículo 20 del TRLHPGV dispone:

   "El presupuesto de la Generalitat Valenciana constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden contraer la Generalitat Valenciana y las entidades autónomas, y de los derechos que se prevén liquidar durante el correspondiente ejercicio".

   El artículo 21 es determinante al establecer que:

   "El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural... ".

   También el artículo 50 fija límites temporales:

   "El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, sin perjuicio de los ajustes necesarios, cuando las operaciones que deban efectuar las entidades o empresas estuvieran vinculadas a un período contable distinto, que no podrá ser superior a doce meses.

   Teniendo en cuenta estas previsiones, no resulta viable que en junio de 2012, transcurrido año y medio desde que se cerró el ejercicio presupuestario 2010, y transcurridos seis meses desde que se cerró el ejercicios 2011, se pretenda, a posteriori, la dotación de partidas no contempladas.

   Por todo ello, si la Sala acabara entendiendo que nos hallamos ante una actuación administrativa susceptible de revisión en sede Contencioso-administrativa, tendrá que concluir también que se trata de una actuación que ha sido consentida y que es firme, conforme dispone el artículo 28 de la LJCA

   .

El Ministerio Fiscal en su escrito de alegaciones interesa la declaración de existencia de vulneración de los artículos 14 y 28.1 de la Constitución .

Invoca para ello la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las subvenciones a los sindicatos contenida en sus sentencias 20/1985, de 14 de febrero ; 26/1985, de 22 de febrero ; y 72/1985, de 13 de junio ; y recuerda que esa doctrina ha sido recogida en sentencias de este Tribunal Supremo, como es, entre otras, la STS de 14 de julio de 2005 .

A la vista de los términos del debate deben hacerse, para su adecuada solución, unas precisiones de partida.

1. La primera, ya adelantada en el Fundamento de Derecho Segundo, es la de que esta Sala comparte la apreciación de la demandante de que en las leyes presupuestarias de la Generalidad Valenciana para los ejercicios de 2010 y 2011 la demandante pudo ser víctima de una discriminación constitucionalmente prohibida, al haberse establecido una línea de subvención nominativa, exclusivamente limitada a los sindicatos CCOO-PV y UGT- PV, para una acción sindical para la realización de unos determinados programas, que no eran propios de la función institucional legalmente reservada a los sindicatos más representativos, sino que concernía a la posible actividad de cualquier sindicato suficientemente representativo. La Sala comparte el planteamiento de la demandante de que no existía razón objetiva, adecuada a un fin legítimo, y proporcional para establecer, al articular tal línea de subvención, la reserva que en ella se hacía a favor de los dos sindicatos nominativamente indicados en la misma. Ello suponía la exclusión de los demás sindicatos representativos, portadores del mismo interés sindical que el de los nominativamente beneficiados por la subvención, y por tanto una situación de desigualdad discriminatoria de estos, que debiera considerarse constitucionalmente vedada. Toda la jurisprudencia de este Tribunal y la doctrina del Tribunal Constitucional tan ampliamente citadas en los fundamentos de demanda, que quedaron referenciados, conducen a la valoración que acabamos de exponer.

   Por ello, de considerar aplicables al caso dichas leyes de presupuestos, a las que en su momento se atuvo la Administración demandada, habría sido necesario, como en su momento se estimó, plantear ante el Tribunal Constitucional la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad por la posible vulneración en tales leyes de los artículos 14 y 28 CE . Sin esa previa estimación, no podríamos censurar los actos de la Administración, que resultan totalmente conformes a dichas leyes. El problema es que, como hemos razonado en el Fundamento Segundo, no estimamos que dichas leyes sean de posible aplicación al caso, por lo que la respuesta jurisdiccional a la pretensión planteada no puede tomar como base de sustentación dichas leyes.

2. La segunda precisión a hacer es la de que el derecho constitucional de igualdad ante la Ley y de no discriminación no determina por sí solo un contenido concreto, ni un título de atribución de derechos, sino que opera por referencia a otras leyes, que son distintas del art. 14 CE , y en función de las cuales dicho derecho constitucional se reviste de contenido y funcionalidad.

   Sin una ley aplicable no cabe en un caso determinado hablar de que en él pueda haberse vulnerado el art. 14 CE , ni sobre la base de esa vulneración el art. 28.1 CE .

   La discriminación no constituye un título normativo de atribución de derechos, sino que puede ser, en su caso, un obstáculo respecto de la atribución de derechos derivados de un título normativo diferente, obstáculo a resolver por las vías jurídicas adecuadas, para que los derechos derivados de ese otro título puedan ser efectivos.

   Por ello en el paso inicial para la decisión del litigio aquí planteado debe ser el de precisar cuál sea la norma de la que, en su caso, pueda derivarse el derecho pretendido por la recurrente; y una vez concretada, examinar si en la misma existe algún elemento de discriminación que debamos remover para el reconocimiento de dicho derecho.

   En todo caso, en cada momento debe tratarse de normas vigentes en él, y no de normas del pasado, carentes de vigencia en el momento de que se trata, y por tanto susceptibles de ser posibles títulos atributivos de derecho en ese momento.

3. Las consideraciones precedentes determinan la singularidad del caso, no asimilable a los decididos en las múltiples sentencias referidas en los fundamentos jurídicos de la demanda, en la que, por lo demás, no se precisan en las citas los elementos de identidad de cada caso para la posible asimilación al actual, sin lo cual la abundantísima cita jurisprudencial resulta a la postre estéril.

La lectura del suplico de demanda que quedó antes transcrita pone de manifiesto que la subvención que se solicita es para «la realización de la parte proporcional que le corresponda", de las "Acciones de empleo público en el ámbito local" correspondientes a los ejercicios 2011 y 2010.

Dicha solicitud se formuló en junio de 2012; esto es, cuando ya habían perdido vigencia las leyes de presupuestos para los ejercicios de 2010 y de 2011, que por tanto no resultaban aplicables cuando la solicitud se formuló.

Al respecto, y con arreglo a lo dispuesto en el Decreto Legislativo de 26 de Junio de 1991, del Consello de la Generalitat Valenciana, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana, arts. 21 y 50 , el ejercicio presupuestario y por tanto la previsión de la Ley de presupuestos correspondiente es de un año, lo que supone que, una vez vencido el ejercicio presupuestario, la ley de presupuestos no es susceptible de aplicación en ejercicios posteriores, en los que ya carece de vigencia.

Tal previsión temporal, es, como no podía ser menos, coincidente con lo dispuesto en relación al Estado en el art. 34 de la Ley General Presupuestaria , Ley 47/2003 y en el art. 134.2 CE .

Conviene en este punto advertir que los arts. 23 bis y 38 bis del Texto refundido de la Ley de la Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana , sin perjuicio de su inoperancia en sí misma para resolver el problema de la temporalidad de la ley de presupuestos de dicha Generalitat Valenciana de 2010 y 2011, no pueden en ningún caso traerse a colación, pues dichos artículos se introdujeron en dicho texto refundido por la ley de la Comunidad Valenciana 10/2012, de 21 de diciembre, por lo que quedan fuera del marco normativo atendible.

Partiendo de que lo solicitado por la demandante es una subvención, debe ser dato de partida lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones, Ley 38/2005, de 17 de noviembre, con arreglo a la cual ni existe un derecho genérico a percibir subvenciones, que no derive de previas y concretas previsiones presupuestarias, desarrolladas, en su caso, por ulteriores normativas infralegales y administrativas, ni la Administración puede conceder subvenciones que no estén previstas en dicha normativa de rango de ley y de las normas administrativas de desarrollo.

Así resulta de lo dispuesto en el art. 9.2 y 3.b) de dicha Ley.

Por otra parte, con arreglo a lo dispuesto en el art. 22.2 de dicha Ley, las subvenciones previstas nominativamente en las leyes de presupuestos deben ser objeto de concesión directa a los beneficiarios nominativamente designados en la Ley, sin que la Administración pueda prescindir de tal previsión.

Debe advertirse que en el caso de las subvenciones la previsión legal es determinante, en cuanto título normativo necesario del que, en su caso, pueda derivarse el derecho a la misma de quienes lo pretende.

No se trata, en términos presupuestarios, de que el coste para la Hacienda Pública de un determinado derecho, cuyo titulo normativo sea ajeno a las leyes de presupuestos, pueda, en su caso, exceder las previsiones presupuestarias, y de que en tal caso dichas leyes no puedan servir de obstáculo al reconocimiento de tal derecho. Es en estos casos, en los que la insuficiencia de la previsión presupuestaria puede determinar la puesta en juego de los diversos mecanismos de la Ley, de habilitaciones de créditos y similares. Pero en el caso de las subvenciones ni la Administración puede conceder ninguna para la que exista la previsión de crédito presupuestario, ni los tribunales de justicia pueden crear por si mismos un título de subvención no reconducible a una ley previa.

En la medida en que tal ley exista, si en ella se incluyen elementos de discriminación en relación con el objetivo legal al que se ordena la subvención, tales elementos podrán ser, en su caso, erradicados de la Ley por el mecanismo imperativo de la cuestión de inconstitucionalidad, y por supuesto por el Tribunal Constitucional. En tal caso, eliminados por quien únicamente puede hacerlo, los limites de la ley que pudieran privar de la subvención a los que, en razón del objetivo legal al que se destina, estuvieran en situación igual a la de los beneficiarios de la misma, podrá reconocerse a estos el derecho a la subvención. Pero si no existe la ley en que asentar el título de la subvención que se pretenda, el solicitante carece de derecho a obtenerla y la Administración, al negarla, actúa de plena conformidad al derecho.

En tal caso, al impugnar en vía jurisdiccional tal acto denegatorio, no cabe que los órganos jurisdiccionales, sometidos a la ley ( art. 117.1 CE ), puedan, invadiendo el espacio del legislador, crear por si mismos el derecho a subvención carente de previsión legal.

En el caso actual las leyes de presupuestos de 2010 y 2011 no son de ningún modo aplicables, pues no estaban vigentes cuando la subvención se solicitó. En tales circunstancias, y aunque la parte no lo diga así paladinamente, lo que pretende en realidad es que una discriminación, de la que dice fue víctima, (y no tenemos inconveniente en recocer su razón al decirlo) cuando la ley que la causó ha dejado ya de ser aplicable, sea compensada con una subvención en un periodo temporal posterior. Con ello, en realidad en el planteamiento de igualdad ante la ley se inserta un elemento de diacronía que no es admisible.

Si se parte de la inaplicabilidad de las leyes de presupuestos para los ejercicios de 2010 y 2011, la pretensión de la demandante: la de que se le otorgue en el año 2012 una subvención para la realización de acciones de fomento de empleo correspondientes a los ejercicios de 2010 y 2011, carece por completo de cobertura legal. Sin ella, no cabe que, ausente el título legal, el sólo juego de los arts. 14 y 28. CE por una discriminación sufrida en el pasado, alumbre un título inexistente.

Se impone por tanto la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

En cuanto a costas no procede su imposición a ninguna de las partes: las del recurso de casación, pues, al ser la sentencia estimatoria de dicho recurso, no se da el supuesto del art. 139.2, único precepto legal que permite la imposición de costas en dicho recurso; y en cuanto a las de la instancia, porque si bien, en principio, su imposición se rige por el principio objetivo del vencimiento, según lo dispuesto en el art.139.1, que en este caso llevaría a tenerlas que imponer a la recurrente, cuya pretensión hemos desestimado totalmente, el propio precepto establece la posibilidad de exoneración de las mismas, cuando se aprecie que el caso presenta serias dudas de hecho o de derecho, y en el , tales serias dudas ha de afirmarse que existen en el actual litigio, por lo que no procede su imposición a la recurrente.