STS, 14 de Mayo de 2015

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó con fecha 11 de marzo de 2013, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 473 de 2007 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "FALLO: Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía, contra el acuerdo del Excmo Ayuntamiento de Gualchos- Castell de Ferro de 30 de Diciembre de 2003 por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle para el desarrollo conjunto de las Dos Unidades de Ejecución número 7 y 8. Sin Costas. ".

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico tercero: «En primer lugar y por estricta lógica procesal debemos analizar las causas de inadmisibilidad opuesta por las demandadas y referida a la falta de autorización del Consejo de Gobierno para la interposición del recurso, y la extemporaneidad del mismo.

»Respecto de la primera de las causas de inadmisibilidad alegadas, de falta de legitimación activa de la recurrente, de acuerdo con el artículo 69, b) de la LJCA , al no constar autorización suficiente para la impugnación, de acuerdo con la Ley 6/06 de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, correspondiendo al Consejo de Gobierno el ejercicio de acciones en la vía jurisdiccional.

»La representación de la Junta de Andalucía, en conclusiones, se opone a esta causa de inadmisibilidad, ya que en la fecha de interposición del recurso estaba vigente la disposición adicional sexta del Decreto 450/00 , que delega en los titulares de distintas Consejerías la competencia para el ejercicio de acciones, de acuerdo con los previsto en el artículo 13 de la Ley 30/1992 , forma que el ejercicio de acciones no es materia indelegable no conforma al artículo 50 de la Ley 6/85 , ni conforme al artículo 42 de la Ley 9/07 de la Administración de la Junta de Andalucía . Efectivamente, la citada disposición adicional 6ª del Decreto 450/2000 , se refiere a la competencia que para la autorización del ejercicio de acciones judiciales se contempla en el también mencionado artículo 50 de la Ley 6/1985 , tal y como se extrae sin dificultad, precisamente, de la cita por dicha disposición de aquellos artículos 41 y 42 del Reglamento aprobado por el referido Decreto , que en el seno de las normas generales sobre representación y defensa en juicio (Capítulo I del Título IV ) regulan sin limitación alguna "..el ejercicio de acciones, incluyendo la presentación de querellas..", que "..requerirá autorización del Consejo de Gobierno.." (artículo 41 ), salvo para los supuestos "..de acreditada urgencia en los que, a instancias de las autoridades competentes o del Jefe del Gabinete Jurídico, se presentarán las demandas que procedan y se adoptarán las medidas necesarias en defensa de los intereses de la Comunidad Autónoma..", dando cuenta de la actuación realizada "..al Consejo de Gobierno para que la ratifique o acuerde el desistimiento en su caso.." (artículo 42 ).

»De esta forma, puesto que la delegación tiene por objeto la competencia regulada por tales preceptos y éstos tienen alcance general, extensivo al ejercicio de acciones en cualquier ámbito jurisdiccional, es claro que dicha delegación se extiende también al orden contencioso- administrativo y, concretamente, al supuesto regulado específicamente por el artículo 64 del repetido Reglamento, sobre iniciación de recursos contencioso-administrativos frente a otras Administraciones públicas, que se ocupa de regular la formulación del requerimiento previo (apartado 1) contemplado por el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , y que además prevé la iniciativa que en tales casos deben asumir los Delegados del Gobierno o de las Consejerías competentes, "..previo acuerdo del Consejo de Gobierno, sin perjuicio de los casos de acreditada urgencia, en los que habrá de estarse a lo dispuesto en el artículo 42 del presente Reglamento.." (apartado 2 ).

»Como más específica respecto de aquella regla contenida en el artículo 41 del Reglamento , ésta otra se limita en realidad a regular la atribución para la realización del requerimiento previo (como novedad introducida con carácter general por la Ley Jurisdiccional de 1998 ) y aquella iniciativa de esos otros órganos administrativos territorialmente desconcentrados, más cercanos sin duda que los centrales a la realidad jurídica que trata de controlarse a través de los órganos judiciales, limitándose a recordar que, a pesar de la regulación de esos otros aspectos, concretamente de la iniciativa interna prevista, que no pasa de ser tal, debe seguir manteniéndose la exigencia general relativa a la autorización del Consejo de Gobierno.

»En consecuencia, ninguna especialidad contiene dicha norma respecto de la exigencia general contenida en el artículo 41 del Reglamento Orgánico del Gabinete Jurídico y del Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía , que, como tal, por tanto, resulta también afectada por la delegación realizada en aquella disposición adicional, lo que igualmente certifica la referencia que el precepto hace a los supuestos de acreditada urgencia y la remisión que para tales casos hace precisamente al artículo 42 del Reglamento, es decir, a la regulación general de la autorización de ejercicio de acciones.

»A la misma conclusión conduce, en fin, la disposición adicional única del Decreto 225/2006, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Inspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía, que, justamente, modifica el artículo 64.2 del aquel otro Reglamento de 2000 , y ello no para alterar la situación anterior sino, como expresa su parte expositiva, "..en orden a la clarificación de su actual redacción..", estableciendo así que "..la impugnación de acuerdos de las Corporaciones Locales a que se refieren los artículos 65 y 66 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local , corresponderá a los Letrados de la Junta de Andalucía adscritos al Gabinete Jurídico, a iniciativa de los Delegados del Gobierno o de las Consejerías competentes por razón de la materia, rigiéndose el ejercicio de acciones por lo dispuesto en los artículos 41.1 y 42 del presente Reglamento ..". Procede rechazar la causa de inadmisibilidad alegada.

»La segunda causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo, se refiere a que el acuerdo objeto de impugnación por el que se aprobaba el Estudio de detalle para el desarrollo conjunto de las Unidades de Ejecución números 7 y 8 de las NNSS, resulto publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Granada y en el periódico Ideal, manteniendo además que se publica la aprobación inicial del Estudio de Detallen el BOP de 15 de mayo de 2003, sin que la Administración Autonómica efectuara alegaciones, siendo publicados también los Proyectos de Reparcelación y de Urbanización de dichas Unidades el mismo día y el 24 de abril de 2003, en el periódico Ideal sin que tampoco consten alegaciones, y posteriormente los Estatutos y las Bases de Actuación de la Junta de Compensación en el BOP de 8 de octubre de 2003, e incluso la Consejería de Obras Públicas y Transportes a través el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, realizó diversas inspecciones, concretamente el día 21 de noviembre de 2006, en que se retiró documentación correspondiente al Estudio de Detalle, por lo que cuando se interpuso el recurso había excedido el plazo de dos meses previsto por el artículo 46 de la LOUA para la interposición del recurso contencioso-administrativo, razón por la cual el mismo resulta extemporáneo.

La argumentación expuesta resultó rechazada por esta Sala en el recurso contencioso 474/07 relativo a la Unidad de Ejecución 1-A de las NNSS del mismo municipio.

»En dicho recurso se expresaba

»"La causa de inadmisibilidad de que se trata debe ser rechazada por cuanto efectivamente, según el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ( RCL 1998, 1741) , el plazo para interponer el recurso "...será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa". Esta regla, que cuando se trata de una disposición general fija como inicio del plazo para recurrir la fecha de su publicación, resulta acorde con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), cuyo artículo 52.1 establece, respecto de la disposiciones administrativas que, para que produzcan efectos han de publicarse en los diarios oficiales.

»Ahora bien la indicada regla general cede, para elevarse como día de inicio del plazo de interposición el de la notificación de la disposición impugnada, cuando tal notificación resulta exigible de forma imperativa. Así resulta de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo relativa a los planes de iniciativa particular en los que se exige la notificación del acuerdo definitivo a sus promotores y en relación a los cuales puede citarse la Sentencia de nuestro Tribunal Supremo de 12 noviembre 2010, dictada en el recurso de Casación núm. 2686/2006 en la que se expresa que "La naturaleza jurídica de los planes de urbanismo como disposiciones administrativas de carácter general y de rango reglamentario hace que, como regla general, sea la fecha de publicación del plan la que determina el inicio del cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. La excepción a esa regla serían los planes de iniciativa particular, para los que sí se requiere la notificación".

»Pues bien partiendo de tal premisa observamos que en el caso de autos el Ayuntamiento demandado tenía la obligación de comunicar a la Administración Autonómica los acuerdos aprobatorios del instrumento de planeamiento a fin de permitir el control de legalidad que debe ejercer tal Administración, en virtud de lo previsto en el art 56 de la ley de Bases de Régimen Local que señala:

»1. Las Entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios de las Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber.

»2. En todo caso, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas estarán facultadas, con el fin de comprobar la efectividad, en su aplicación y, respectivamente, de la legislación estatal y la autonómica, para recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de expedientes y la emisión de informes.

»3. La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas deberán facilitar el acceso de los representantes legales de las entidades locales a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que les afecten directamente.

»Pese a la existencia de tal específica obligación el Ayuntamiento demandado incumplió absolutamente la obligación de comunicación que prevé el precepto trascrito, manifestando la recurrente que tomo conocimiento del acto con ocasión de la personación directa de los funcionarios de la Junta de Andalucía en el Ayuntamiento. Del mismo modo se acompañaba al escrito de interposición, copia de la sesión ordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Gualchos-Castell de Ferro en la que, bajo el membrete de la Junta de Andalucía, se extiende sello del Ayuntamiento en fecha 21 de Diciembre de 2006.

»De tal situación podemos inferir que existía un deber especifico de comunicación a la Junta de Andalucía del Acuerdo impugnado incumpliéndose dicho deber especifico, razón por la cual entendemos en aplicación de la citada jurisprudencia del Tribunal Supremo que el día de inicio del plazo de interposición del recurso debía ser el de la notificación del acto a la Administración autonómica, en cumplimiento del especifico deber que impone a la Administración municipal el art 56 de la LBRL, sin que, a tal efecto deba entenderse suficiente la fecha de la publicación del acuerdo en el Boletín Oficial de la Provincia. Mantener lo contrario supondría privar de toda eficacia o coactividad a la obligación que, a las administraciones locales impone el art 56 de la LBRL, con merma de la garantía de control de legalidad que tal precepto trata de proteger, puesto que, no puede olvidarse, el efecto útil de dicha obligación, es precisamente permitir a la Administración autonómica la impugnación de los acuerdos que estime contrarios a la legalidad, previendo la misma ley de bases de régimen local que a tal fin el plazo se contará desde la comunicación del acuerdo de que se trate a la Administración competente. Así el art 65.3 de dicha ley indica que "La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la. interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello"."

»Pero como también se establecía en la sentencia dictada en el Recurso de esta Sala y Sección, número 475/07, "Ahora bien a la situación descrita en aquél procedimiento 474/07 se añade en el presente recurso un dato relevante que conduce a estimar la existencia de la causa de inadmisibilidad". Así según pone de manifiesto la mercantil Handle Mandle SL, la Consejería de Obras Publicas y Urbanismo de la Junta de Andalucía tuvo conocimiento expreso del acuerdo impugnado por cuanto que el servicio de Ordenación del territorio y urbanismo de la delegación de Granada giro visita de inspección examinando determinada documentación del municipio el 21 de Noviembre de 2006 en la persona de Dª Felicidad retirando entre otra documentación fotocopia del Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución 7 y 8.

»Según se comprueba en el documento numero 3 acompañado a la contestación a la demanda efectuada por dicha parte la Consejería de Obras Publicas y Urbanismo de la Junta de Andalucía el 24 de Octubre de 2006 autoriza y faculta a Dª Felicidad funcionaria al servicio de la Delegación de Granada del servicio de Ordenación del Territorio de dicha Consejería para el examen de todos los documentos con incidencia en la protección de la legalidad urbanística, pudiendo requerir a tal efecto toda la documentación necesaria. En uso de tales facultades la funcionaria expresada el 21 de Noviembre de 2006 se persona en el Ayuntamiento de Gualchos Castell de Ferro, revisa y retira entre otras la documentación relativa al Estudio de Detalle impugnado reflejándose en la documentación literalmente que se revisa y retira " Fotocopia Estudio de Detalle UA-7 Y 8 así como del Proyecto de ejecución en UA-7.

»Tal actuación pone ineludiblemente de manifiesto que pese al incumplimiento existente en orden a la obligación de comunicar a la Administración autonómica los acuerdo municipales, según lo previsto en el art 56 de la LBRL, la Administración Autonómica tenia exhaustivo conocimiento del acuerdo impugnado en la referida fecha de 21 de Noviembre de 2006 a través de una actuación regular y formalmente efectuada por la Delegación de Granada del servicio de Ordenación del Territorio de dicha Consejería. De esta manera no puede pretender la actora ampararse en el presente caso en la falta de notificación cuando se tenía efectivo conocimiento del acuerdo cuya notificación se omitió.

»Tal conocimiento efectivo del acuerdo impugnado impone que, pese a la ausencia de notificación formal del mismo, debamos considerar, como dies a quo para computar el plazo de 2 meses previsto por el art 46 para la interposición del recurso contencioso-administrativo, la fecha en que tuvo lugar dicho conocimiento por la actora, esto es el 21 de Noviembre de 2006 de tal forma que deducido el recurso el 21 de Febrero de 2007 no cabe sino afirmar que el mismo se encuentra fuera del plazo de dos meses expresado por el art 46.1 y 46.6, situación que determina la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad conforme a lo previsto por el art 69 e) de la LJCA ».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante Decreto del Secretario de fecha 19 de marzo de 2013, en el que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Gualches-Castell de Ferro, representado por el Letrado de la Diputación Provincial de Granada, la entidad mercantil Promociones Baltara S.L., representada por el Procurador Don Alberto Hidalgo Martínez, y la entidad mercantil Handle Mandle S.L., representada por el Procurador Don Rafael Gamarra Megías y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía, quien, con fecha 4 de octubre de 2013, presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía se basa en un solo motivo, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por considerar que la Sala de instancia ha infringido los artículos 56 y 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , en relación con el artículo 46, apartados 1 y 6 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al ignorar que, a efectos de determinar el inicio del plazo para que la Administración Autonómica pueda requerir de anulación al Ayuntamiento o impugnar directamente un acto o acuerdo municipal en vía jurisdiccional al amparo de la previsión establecida en tales preceptos, lo determinante es la fecha de recepción de esa comunicación exigida en la legislación de régimen local, no así la toma de conocimiento del acto o acuerdo impugnado que pueda haber alcanzado la Administración autonómica como consecuencia de su actuación en un ámbito sectorial específico, como lo es el del ejercicio de las potestades de inspección urbanística reconocidas por la legislación autonómica aplicable.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se remitieron las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las reglas de reparto, donde se convalidaron aquéllas por diligencia de ordenación de fecha 21 de noviembre de 2013, al mismo tiempo que se mandó dar traslado a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al indicado recurso, lo que efectuó el representante procesal del Ayuntamiento de Gualches-Castell de Ferro con fecha 13 de enero de 2014, el de la entidad Handle Mandle S.L. con la misma fecha, y el de la entidad mercantil Promociones Baltara S.L. con fecha 11 de diciembre de 2013.

El representante procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido se opone al recurso de casación porque, como se declara en la sentencia recurrida, la funcionaria de la Junta de Andalucía estaba legalmente facultada para retirar la documentación entre la que se encontraba la relativa al Estudio de Detalle impugnado, razón por la que el cómputo para deducir el recurso contencioso-administrativo por la Administración autonómica debe hacerse a partir de dicha fecha, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto.

El representante procesal de la entidad mercantil Handle Mandle S.L. se opone también al recurso de casación porque una notificación defectuosa no puede dejar abierto indefinidamente el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, habiendo, además, tenido la Administración autonómica conocimiento del Estudio de Detalle por el traslado que el Ministerio de Medio Ambiente dio a la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía con fecha 22 de diciembre de 2003, sin que se esté ante el ejercicio de una acción pública sino ante el supuesto contemplado en el artículo 63 y siguientes de la Ley de Bases de Régimen Local , por lo que finalizó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas a la Administración recurrente.

El representante procesal de la entidad mercantil Promociones Baltara S.L., se opone al recurso de casación porque la interpretación efectuada por el Tribunal "a quo" se ajusta a los principios jurídicos aplicables al caso, terminando con la súplica de que se desestime el recurso interpuesto y, subsidiariamente, caso de entrar a conocer sobre el fondo, se desestime la demanda en todos sus pedimentos, con imposición de costas a la parte recurrente.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 29 de abril de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Antes de examinar el único motivo de casación esgrimido por la Administración autonómica recurrente, debemos dejar constancia de que, con fecha 17 de marzo de 2015, esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo ha dictado sentencia en un asunto sustancialmente idéntico al presente, en el que también fue recurrente la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, concretamente en el recurso de casación 4412 de 2012 , por lo que, ante la identidad de supuestos, reiteramos la doctrina recogida en dicha sentencia en aras del principio de igualdad en aplicación de la ley por no existir razones para modificar nuestro criterio, ya anticipado en sentencia anterior pronunciada con fecha 25 de febrero de 2011 en recurso de casación en interés de la Ley, registrado al nº 8 del año 2010.

Hemos dicho en nuestra reciente Sentencia de fecha 17 de marzo de 2015 (recurso de casación 4412/2012 ), después de transcribir lo declarado en la anterior de fecha 25 de febrero de 2011 (recurso en interés de Ley 8/2010), que, aplicando la doctrina fijada en esta última al caso que nos ocupa (idéntico al que ahora enjuiciamos), la toma de conocimiento del acuerdo impugnado, que tuvo lugar con ocasión de la visita de inspección girada por funcionaria de la Consejería de Obras Publicas y Urbanismo de la Junta de Andalucía en fecha 21 de Noviembre de 2006 ,no resulta determinante a efectos de inicio del cómputo del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo; por ello, dado que la comunicación formal del Acuerdo impugnado a la Administración autonómica a los efectos del cumplimiento de las previsiones establecidas en la legislación de régimen local no fue cumplimentada por el Ayuntamiento demandado sino en fecha 21 de diciembre de 2006, debe concluirse que la interposición del recurso contencioso administrativo en fecha 21 de febrero de 2007 fue hecha dentro de plazo.

Todo ello comporta que, acogiendo el motivo de casación, la sentencia que declaró la inadmisibilidad del recurso debe ser casada y anulada.

Lo anterior conduce a que, anulada la sentencia recurrida, debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Sucede, sin embargo, que todas las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia consisten en señalar que el instrumento de planeamiento controvertido - Estudio de Detalle para el desarrollo conjunto de las Unidades de Ejecución números 7 y 8 del municipio Gualchos- Castell de Ferro (Granada)- vulnera lo dispuesto en las determinaciones del planeamiento de cobertura, así como la inadecuación del instrumento utilizado por la Administración municipal para establecer la ordenación de desarrollo del Sector concernido. Así las cosas, el debate se centra exclusivamente en la posible vulneración de disposiciones de derecho autonómico, por lo que no entraremos a enjuiciarlo, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos reponer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por haber quedado ya resuelta esa cuestión en esta nuestra sentencia.

La estimación del único motivo de casación invocado es determinante de que no formulemos expresa condena en costas, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que debamos pronunciarnos respecto de las causadas en la instancia dada la reposición de actuaciones que acordamos para que la Sala de instancia dicte nueva sentencia.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .