STS, 14 de Mayo de 2015

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto 71/2012, de 26 de julio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se fijan los precios públicos por estudios universitarios conducentes a títulos oficiales de máster en las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid para el curso académico 2012-2013.

En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Sentencia de fecha 24 de octubre de 2013 , cuya parte dispositiva es la siguiente:

Que debemos desestimar y desestimamos el presente Recurso Contencioso Administrativo, Procedimiento Ordinario número 1064/2013, interpuesto por Complutense de Madrid representada y asistida por su Letrado, siendo parte demandada la Comunidad Autónoma de Madrid, representada y asistida por su Letrado, contra el Decreto 71/2012, de 26 de Julio, del Consejo de Gobierno, por el que se fijan los precios públicos por estudios universitarios conducentes a títulos oficiales de Máster en las universidades públicas de la Comunidad de Madrid, para el curso académico 2012-2013. Confirmamos la disposición impugnada por ser conforme a derecho, con todas las consecuencias legales inherentes a dicho pronunciamiento. Procede la imposición de costas a la parte recurrente, ha haberse desestimado la pretensión, en vigor la Ley 37/2011.

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación, por la Universidad recurrente ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

En el escrito de interposición del recurso de casación se solicita que se dicte sentencia estimando el recurso de casación, se case y anule la sentencia recurrida, y se declare la nulidad de los artículos 2 y 4 del Decreto impugnado en la instancia, declarando la competencia de la Comunidad de Madrid para fijar los precios públicos.

Conferido trámite de oposición al recurso de casación, la parte recurrida solicita que se desestime el mismo, se declare conforme a Derecho la sentencia recurrida y se impongan las costas a la recurrente.

En la tramitación del recurso se produjo un incidente procesal, cuando la recurrente presenta escrito alegando un hecho nuevo posterior a la sentencia. Este hecho se concreta en un escrito firmado por los rectores de las seis universidades públicas madrileñas que contradicen que se hubiera llegado a un acuerdo con la Administración ahora recurrida, al que alude la sentencia impugnada, en el fundamento de derecho cuarto. También se incorpora el disco en el que consta que el Director General firmante del informe, que cita la sentencia recurrida, no ratifica el contenido del mismo en el extremo relativo a dicho acuerdo, pues, a pesar de mencionarse un acuerdo con los citados rectores, ahora señala que, aunque es su firma, no elaboró el contenido del informe y no sabe si tal acuerdo se produjo.

Acordado señalar día para la votación y fallo del recurso, fue fijado a tal fin el día 12 de mayo de 2015, en que tuvo lugar dicho acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia aquí impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la Universidad Complutense de Madrid, contra el Decreto 71/2012, de 26 de julio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se fijan los precios públicos por estudios universitarios conducentes a títulos oficiales de máster en las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid para el curso académico 2012-2013 .

Las razones que llevan a la Sala de instancia a desestimar ese recurso contencioso administrativo se condensan en el fundamento de derecho cuarto, cuando se remite a lo declarado por esa misma Sala en la sentencia recaída en el recurso contencioso administrativo anterior, concretamente el recurso nº 1625/2012 , que es precisamente la sentencia impugnada en nuestro recurso de casación nº 1959/2013 , que se ha deliberado el mismo día que esta casación y en el que hemos dictado sentencia el mismo día que la presente.

Conviene advertir que en aquel recurso de casación nº 1959/2013 se impugnaba la sentencia que desestimó la impugnación del Decreto 66/2012, de 5 de julio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, respecto de los títulos de grado, y la sentencia ahora impugnada se pronuncia sobre el Decreto 71/2012, de 26 de julio, respecto de los máster. En ambos casos se suscitan cuestiones sustancialmente iguales sobre la fijación de los precios públicos.

Teniendo en cuenta que en el Decreto 66/2012 se fijaba una cantidad máxima y el Decreto 71/2012 se fija una cantidad mínima, por la Comunidad de Madrid, para la posterior fijación del precio público por la Universidad, atendiendo al coste de la prestación del servicio.

La evidente conexión entre el presente recurso de casación, y el citado en el fundamento anterior, justifica que hagamos reiterada referencia a su contenido. Pues bien, en el presente recurso de casación se invocan tres motivos, dos por el cauce procesal del artículo 88.1.c), y el último al amparo del artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional .

La falta de motivación y congruencia que se aduce en los dos primeros motivos no puede ser estimada, porque la sentencia está suficientemente motivada y, además, se ha pronunciado sobre las pretensiones y cuestiones esgrimidas en el proceso, de modo que no se han vulnerado los artículos 24 y 120.3 de la CE , 218.2 de la LEC y 33 de la LJCA . Téngase en cuenta que lo que se aduce, al socaire de tales infracciones, es un error en la aplicación de normas sustantivas, aplicadas por la sentencia recurrida, cuestión que se sitúa extramuros de los quebrantamientos de forma denunciados.

Por otro lado, la remisión a los precedentes de la propia Sala, en los términos que expone la sentencia, que, además, hace unas precisiones finales al respecto, no suponen una falta de motivación, como viene declarando esta Sala con una reiteración que excusa de cita expresa. Máxime en los casos, como el examinado, en el que las partes procesales, además, son las mismas.

Viene al caso, por tanto, remitirnos, respecto de los dos primeros motivos, a lo que declaramos en nuestra sentencia de la misma fecha que la presente, y deliberada conjuntamente con ella según hemos señalado en el fundamento anterior, dictada en el recurso de casación nº 1959/2013 , pues entre lo entonces alegado, y lo que ahora se aduce, existe una coincidencia sustancial.

Entonces ya declaramos que « La lectura de la sentencia, en relación con el escrito de demanda formulado en la instancia, pone de relieve que no se ha incurrido en falta de congruencia, ni omisiva ni "extra petita partium", pues la sentencia recoge, en el fundamento de derecho primero, la posición procesal de la universidad allí recurrentes, aludiendo expresamente a la cuestión que, sobre atribución competencial para la fijación del precio público, había planteado la universidad, en el escrito de demanda y posteriormente, en el fundamento tercero, examina ese alegato de la recurrente, y concluye que "no existe, por tanto, dejación de competencias por parte de la Comunidad, ni infracción de preceptos constitucionales ni infraconstitucionales por el Decreto impugnado".

Como se ve, la sentencia expresamente identifica ese motivo de impugnación, lo examina y termina desestimando el mismo. Sucede, simplemente, que la Universidad recurrente disiente del razonamiento que expone la sentencia para desestimar ese motivo de impugnación, lo que es una cuestión ajena al quebrantamiento de forma que se denuncia. Del mismo modo que tampoco yerra en la identificación del problema, pues no resuelve sobre ninguna reclamación económica no planteada.

Repárese que en el examen de este motivo no se trata de analizar el acierto de lo razonado y resuelto por la sentencia y su conformidad o no con el ordenamiento jurídico, se trata únicamente de establecer si la sentencia ha omitido examinar una pretensión o un motivo de impugnación o ha resuelto una cuestión distinta de las suscitadas en el proceso. No está de más recordar, en lo que hace al caso, que la sentencia puede ser incongruente cuando no se pronuncia sobre alguna de las pretensiones y cuestiones esgrimidas en la demanda --es la "incongruencia omisiva o por defecto" también denominada incongruencia ex silentio--. Y también puede serlo cuando resuelve "extra petita partium", es decir, fuera de las peticiones de las partes, al pronunciarse sobre cuestiones diferentes a las planteadas en el recurso contencioso administrativo. Y, en este caso, como hemos visto ni ha dejado de pronunciarse una las cuestiones suscitadas ni ha resuelto algo diferente a lo planteado en el proceso.

(...) Como quiera que el segundo motivo, cuando denuncia la falta de motivación, reitera los mismos defectos y carencias de la sentencia que se han puesto de manifiesto en el primer motivo, ello nos obliga a remitirnos a lo expuesto en el anterior fundamento, y reiterando, como conclusión, la desestimación también de este motivo.

No obstante, debemos añadir que, desde luego, la sentencia podía haber analizado los motivos de impugnación con una mayor profundidad, pero ello no determina, sin más, que pueda ser tildada de inmotivada. Es más, la motivación de la sentencia, con carácter general, no alcanza, como parece postular la recurrente, a exigir que, el razonamiento, que se expone en la sentencia, coincida, exactamente, con la demanda, ni analice expresamente la infracción de todas y cada una de las normas legales y constitucionales que se invocaban en el proceso, pues cumple con pronunciarse sobre las pretensiones y las cuestiones o motivos de impugnación.

Acorde con ello, la exigencia de la motivación no alcanza, por tanto, a proporcionar una explicación exhaustiva y pormenorizada de cada "argumento jurídico" invocado por las partes. Téngase en cuenta que los "argumentos jurídicos", que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones o motivos de impugnación, simplemente suponen el discurrir lógico del razonamiento esgrimido por las partes, que el Tribunal no ha de seguir forzosamente de modo exacto.

Viene al caso recordar, en fin, que la motivación, efectivamente, es una exigencia insoslayable de la sentencia, con trascendencia constitucional ( artículo 24.1 y 120.3 CE ), de tal modo que la tutela judicial efectiva exige que se exponga el razonamiento en que el Tribunal basa su fallo, poniendo de manifiesto que responde a una concreta aplicación del Derecho, que no es fruto de una arbitrariedad o capricho del juzgador --enlazando con la proscripción con la arbitrariedad--, sino que responde a una específica interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico. De manera que han de explicarse las razones por las que alcanza la conclusión que se recoge en el fallo de la sentencia, permitiendo que la parte afectada conozca tales razones para, en su caso, poder impugnarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo trascendente de la motivación es impedir la indefensión.

En definitiva, la sentencia ha explicado por qué considera que la universidad recurrente sí puede fijar precios públicos en los términos que establece el Decreto impugnado en la instancia, y por qué el artículo 17.2 de dicho Decreto es considerado conforme a Derecho» .

En consecuencia, las mismas razones que nos condujeron entonces a la desestimación, nos llevan ahora también a desestimar los motivos primero y segundo.

Siguiendo con la denuncia de las infracciones del ordenamiento jurídico, en las que, a juicio de la recurrente, incurre la sentencia recurrida, debemos adelantar, respecto del motivo tercero, que, efectivamente, la sentencia incurre en la vulneración del artículo 81.3.b) de la Ley Orgánica de Universidades .

Ciertamente la atribución de la competencia ---como señalamos en nuestra sentencia dictada en el recurso de casación nº 1959/2013 de la misma fecha que la presente--- para fijar los precios públicos corresponde, en el ámbito educativo y respecto de los estudios para la obtención de los títulos de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional, a la Comunidad Autónoma.

Esta es la conclusión que se extrae de la lectura del artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , cuando señala que en el caso de los estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, como sucede en este caso pues el Decreto impugnado en la instancia se refiere expresamente, y en idénticos términos que el citado artículo 81.3.b), a dichos títulos académicos " títulos de master " ( artículo 1.1), " los precios públicos y derechos los fijará la Comunidad Autónoma " ( artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001 ).

Esta fijación de los precios públicos, legalmente atribuida a la Comunidad Autónoma, equivale, si nos atenemos a su sentido literal, a " determinar, limitar, precisar y designar de modo cierto ", según la RAE. Pues bien, cuando la Administración de la Comunidad Autónoma señala únicamente una cifra mínima, significa que no es está determinando y designando, de modo cierto, el precio público, se está haciendo una aproximación, desvinculada del coste de la prestación del servicio (al reconocerse que no se tienen datos sobre dichos costes para su completa determinación), mediante el establecimiento de una cantidad superior, o inferior (según los Decretos 71 y 66 de 2012), que limita, pero no fija, la posterior fijación de la cuantía del precio público por la Universidad.

Además de esta inicial referencia al sentido gramatical y literal del verbo utilizado, que hace esta atribución de la competencia en la Ley 6/2001, sucede también que lo que indica el citado artículo 81.3.b) no es que la Comunidad Autónoma establezca un límite y los precios públicos, luego, los fije la universidad correspondiente. No. El sentido de la mentada norma es justamente el inverso. Es decir, que " dentro de los límites que establezca la Conferencia General de Política Universitaria" , será, luego, la Comunidad Autónoma quién fije, determine de modo cierto y no por cercanía, la cuantía del precio público. Teniendo en cuenta, claro está, los costes de la prestación del servicio, que se relacionan para cada enseñanza en el expresado artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001 , concretamente para los títulos de master en el apartado 2º de dicho artículo 81.3.b).

Consideramos que carece de consistencia, a estos efectos, la razón esgrimida en la sentencia, para eximir a la Administración del ejercicio completo de dicha atribución fijando los precios públicos, pues la falta de datos relevantes, no suministrados por la propia Universidad a la Comunidad ahora recurrida, no es razón bastante para trasladar a la Universidad el ejercicio de dicha potestad. Así es, los datos económicos necesarios para establecer el coste de la prestación del servicio, que es el criterio legal que ha de seguirse para fijar la cuantía del precio público, han de ser entregados, en todo caso, por la Universidad a la Administración de la Comunidad Autónoma, y ésta dispone al efecto de todos los mecanismos que establece el ordenamiento jurídico para alcanzar dicho objetivo. Pero lo que no puede es trasladar a la Universidad ese cometido, compartiendo esa potestad para la fijación del precio público, alterando el orden legal lógico que establece el expresado artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001 .

Tampoco dicha circunstancia, la ausencia de datos económicos, puede servir de disculpa para no fijar el precio público y hacer una mera aproximación al mismo, pues ello es tanto como reconocer que esa previsión se encuentra desvinculada del coste de la prestación del servicio. Y ese evidenciado desconocimiento sobre el valor de lo que cuesta prestar el servicio educativo, hace quebrar la propia naturaleza del precio público como contraprestación pecuniaria que se satisface por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho Público cuando, prestándose también los servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados, ex artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos .

Carece de la relevancia que atribuyen las partes determinar si, efectivamente, los precios públicos son o no una categoría tributaria. Así es, se califican como precios públicos, como acabamos de señalar, las contraprestaciones recibidas por un Ente público como consecuencia de la prestación de servicios o realización de actividades administrativas, en los casos señalados. Se configura, por tanto, una opción al ciudadano que puede acudir al Ente público para recibir el servicio o la actividad, debiendo pagar un precio público, o demandarlo al sector privado, pagando un precio privado. Hay, en definitiva, una concurrencia efectiva en el mercado.

Recordemos que, según la STC 185/1995, de 14 de diciembre , que declaró la inconstitucionalidad de los párrafos a ) y b) del artículo 24 de la mentada Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos , la categoría de los precios públicos, tal y como se regulan por dicha Ley han de cumplir simultáneamente dos requisitos: que el supuesto de hecho que dé lugar al precio público se realice en forma libre y espontánea o, lo que es lo mismo, que la solicitud del servicio o actividad administrativa sea una manifestación real y efectiva de voluntad por parte del interesado y que dicho servicio o actividad no se preste por los entes de Derecho público en situación de monopolio de hecho o de derecho. En caso contrario, es decir, cuando no concurran ambas circunstancias, tales precios públicos, en tanto que tienen carácter coactivo para los interesados, revisten la naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público, se sitúan en la órbita de las tasas que es una categoría tributaria, cuya constitucionalidad dependerá del respeto al principio de legalidad.

Ciertamente el artículo 31.3 de la CE , que invocan las partes, no se refiere a las categorías tributarias concretas --impuestos, tasas y contribuciones especiales-- sino a las " prestaciones patrimoniales de carácter público ", cuya exigencia primaria es que han sido impuestas con carácter coactivo. En el presente caso, sin embargo, no estamos ante una prestación coactivamente impuesta al no concurrir simultáneamente los requisitos para ello. Así es, el servicio público no es una imposición al particular (1), que resulte indispensable o esencial para satisfacer una necesidad esencial de la vida personal, empresarial o social (2), y no se realiza tal prestación por entes públicos en régimen de monopolio, sino que rige la concurrencia de mercado (3).

Además, lo cierto es que la tantas veces citada Ley 6/2001, concretamente el artículo 81.3.b ), establece el precio público, para los estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, y señala los parámetros a tener en cuenta para su fijación, vinculados o " relacionados ", como dice dicho precepto, con " los costes de prestación del servicio ", que seguidamente especifica la propia norma legal.

En este sentido no puede desconocerse lo que viene declarando, de modo profuso, este Tribunal Supremo sobre el alcance del principio de legalidad, respecto de las prestaciones patrimoniales de carácter público en general, y algunas tributarias en particular. Nos referimos, entre otras muchas, al recurso de casación nº 5216/2006, cuya Sentencia de fecha 12 de abril de 2012 , que transcribe la STS 7 de marzo de 2013 (recurso de casación nº 4978/2006 ) declara que «Constituye doctrina consolidada del máximo intérprete de nuestra Constitución que, si bien el principio de legalidad alcanza a todas las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, no se predica con la misma intensidad respecto de todas ellas. Concretamente, el principio de reserva de ley «tiene un diferente alcance "según se esté ante la creación y ordenación de impuestos o de otras figuras tributarias" ( STC 19/1987, de 17 de febrero , FJ 4)» (por todas, STC 73/2011, de 19 de mayo , FJ 3) y «es especialmente flexible cuando se trata de las tasas» ( SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 4 ; 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3 ; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 9 ; 63/2003, de 27 de marzo, FJ 4 ; 150/2003, de 15 de julio, FJ 3 ; 102/2005, de 20 de abril, FJ 3 ; 121/2005, de 10 de mayo, FJ 5 ; o, en fin, más recientemente, 73/2011, de 19 de mayo , FJ 3). (...) (...) Como hemos expuesto más arriba, el Tribunal Constitucional reconoce una mayor flexibilidad de la reserva de ley tributaria respecto de las tasas -y, en general, respecto de todas las categorías a que se refiere el art. 31.3 CE -, y, siempre en la misma línea, ha agregado que «en el caso de las prestaciones patrimoniales de carácter público que se satisfacen por la prestación de un servicio o actividad administrativa, la colaboración del reglamento "puede ser especialmente intensa en la fijación y modificación de las cuantías -estrechamente relacionadas con los costes concretos de los diversos servicios y actividades- y de otros elementos de la prestación dependientes de las específicas circunstancias de los distintos tipos de servicios y actividades» (por todas, STC 73/2011, de 19 de mayo , FJ 3). De manera que «ningún obstáculo constitucional existe» para que los preceptos legales «se remitan a normas dictadas por el Gobierno, o incluso a Órdenes Ministeriales, para la fijación de la cuantía de las tarifas por servicios generales y específicos, siempre y cuando, claro está, las citadas disposiciones legales establezcan los criterios idóneos para circunscribir la decisión de los órganos que han de fijar el quantum de dichas tarifas, desterrándose así una actuación libre de éstos, no sometida a límites» ( STC 101/2009, de 27 de abril , FJ 4)».

En consecuencia procede la estimación del motivo tercero únicamente por la infracción del expresado artículo 81.3.b) de la Ley 6/2001 .

Hemos señalado al inicio del fundamento segundo que se alegaban únicamente tres motivos, pues los apartados cuarto y quinto del escrito de interposición se limitan a expresar, respectivamente, una queja sobre el contenido de la sentencia impugnada en el recurso de casación nº 1959/2013 , y una conclusión.

En relación con la queja sobre el exceso en la trascripción del precedente en la sentencia impugnada, sólo podemos remitirnos a lo que señalamos en nuestra sentencia de la misma fecha de la presente, dictada en el citado recurso 1959/2013 , sobre el informe del Director General de Universidades e Investigación, a que se alude, pues " al parecer, no es ajusta a la realidad en lo relativo al acuerdo con los rectores de las universidades públicas madrileñas, en los términos expuestos en el antecedente sexto, no ha sido decisivo para resolver sobre la legalidad del artículo 17.2 del Decreto impugnado, según se infiere del fundamento cuarto de la sentencia recurrida, pues la ratio decidendi en este punto recae sobre la aplicación de la disposición adicional cuarta del RD 1000/2012, de 19 de junio , que modifica el RD 1721/2007, de 21 de diciembre ". Pues bien, en el presente caso ninguna relación guarda dicho informe con la presente casación, pues su invocación en el recurso de casación nº 1959/2013, se dirigía contra el artículo 17.2 del Decreto 66/2013 , que no en el Decreto sobre el que se pronuncia la sentencia recurrida.

En consecuencia, procede estimar el motivo tercero, y declarar que ha lugar al recurso de casación, y estimar en parte el recurso contencioso administrativo.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.2 de la LJCA , no se hace imposición de costas.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.