STS, 15 de Abril de 2015

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 207/2011 promovido por Industrias Samart, S.A., Alberto y Aurora , en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado, contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 20 de enero de 2010, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos 48.806 metros de longitud, en la marina interior de Empuriabrava, en el término municipal de Castelló d'Empuries (Girona), confirmada en reposición por la de 30 de enero de 2012.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 16 de mayo de 2013 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Industrias Samart, S.A., Alberto y Aurora , representados por el Procurador Sr. Sorribes Calle contra la Jaén Jiménez contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 20 de enero de 2010, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 48.806 metros de longitud, en la marina interior de Empuriabrava, en el término municipal de Castelló d'Empuries (Girona), posteriormente ampliado a la resolución de 30 de enero de 2012 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la citada Orden de deslinde, anulando dichas resoluciones; sin efectuar imposición de costas."

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración General del Estado presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en Diligencia de Ordenación de la Sala de instancia de 26 de junio de 2013 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Administración General del Estado, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 3 de septiembre de 2013 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 20 de enero de 2010, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos 48.806 metros de longitud, en la marina interior de Empuriabrava, en el término municipal de Castelló d'Empuries (Girona), confirmada en reposición por la de 30 de enero de 2012.

El recurso de casación fue admitido por Providencia de 5 de noviembre de 2013, ordenándose también por diligencia de ordenación de 27 de noviembre de 2013 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación de Industrias Samart, S.A., Alberto y Aurora mediante escrito presentado en fecha 21 de enero de 2014 en el que solicitó se dictase sentencia en la que se declarase la inadmisión del recurso interpuesto por no superar la cuantía litigiosa exigida para el acceso al recurso de casación o, subsidiariamente, se confirmara en todos sus extremos la Sentencia recurrida por ser conforme a derecho.

Por providencia de dieciséis de Marzo se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día siete de abril de dos mil quince, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Contra esa sentencia ha interpuesto la Administración General del Estado recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción del artículo 12 de la Ley 22/1988, 28 julio, de Costas en relación con los artículos 42.6 , 54 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

En el desarrollo del motivo el Abogado del Estado afirma que (i) la resolución recurrida habría desconocido que la justificación última de la resolución de ampliación del plazo máximo de duración del procedimiento de deslinde, al amparo de la previsión establecida en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común habría sido la concurrencia de un gran número de interesados en el expediente, así como de alegaciones presentadas durante el trámite de audiencia (ii) en contra de lo que sostiene la Sala de instancia no era posible prever, al tiempo de la incoación del procedimiento de deslinde, que las anteriores circunstancias iban a concurrir en la tramitación del concreto expediente de deslinde concernido ya que, según se afirma, el número de interesados que harán alegaciones en expedientes sometidos a trámite de información pública es algo que depende de variables contingentes que no es posible predecir con antelación (iii) la propuesta razonada del instructor del expediente no constituye un requisito procedimental exigible, en todo caso , para la válida ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , sino únicamente para la habilitación de medios personales y materiales adicionales (iv) en contra de lo que sostiene la resolución recurrida, la imposibilidad de incrementar los medios personales y materiales destinados a la tramitación del expediente de deslinde habría resultado justificada por la referencia contenida en la resolución que acordó la prórroga del plazo máximo de duración del expediente de deslinde en razón de "las especializaciones jurídico- técnicas que se requieren para la realización de expedientes complejos de esta naturaleza". Finalmente, alega también la Administración recurrente que, en todo caso, la Sala de instancia, al declarar la nulidad del procedimiento de aprobación del deslinde habría ignorado que la tramitación seguida para la aprobación del deslinde impugnado no habría originado efectiva indefensión a los recurrentes por lo que, de apreciarse la concurrencia de los vicios advertidos por la resolución recurrida, estos, a lo sumo, debieran haber sido considerados como determinantes de su mera anulabilidad.

El único motivo de casación ha de ser rechazado de conformidad con la doctrina jurisprudencial sobre el carácter excepcional de la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común cuya revisión solicita la Administración recurrente.

Como recuerda nuestra sentencia de 19 de marzo de 2013 (Recursos de casación 839/2012 ):

"En relación con el citado artículo 42.6 LRJPA esta Sala ha señalado lo siguiente en la STSde 15 de noviembre de 2012 (casación 4350/2011 ): "... Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA), como ya hemos expuesto en la reciente STS de 20 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 5959/2010 ) debemos destacar los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero:

1. La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.

2. Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una "propuesta razonada del órgano instructor"; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.

3. La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda "suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución". Y, es mas, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:

   1. "El número de solicitudes formuladas".

   2. El número de "personas afectadas" por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

4. La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia:

   1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse "un incumplimiento del plazo máximo de resolución", queda limitada a la posibilidad de "habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo".

   2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder "acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación".

5. El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:

   1. "Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes", y

   2. "Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles".

6. Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que

   1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse "no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento". Y que,

   2. "Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".

   El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique ---"deberá ser notificado"--- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.

   Esa notificación que ha de efectuarse a los interesados sirve no solo para acreditar ante ellos la regularidad de la actuación administrativa, sino también, por lo que ahora importa, para que tengan conocimiento de que el transcurso del plazo, que estaba previsto para el dictado y notificación de la resolución, no comporta, en los procedimientos en los que se ejercen potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, a los que se refiere el artículo 44.2 LRJPA ---entre los que están los del deslinde marítimo-terrestre---, su caducidad.

   Debe destacarse que la incoación del procedimiento de deslinde conlleva importantes consecuencias jurídicas, como son la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección ( artículo 12.5 LC y 21 del Reglamento de esa Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre), e incluso la suspensión cautelar del otorgamiento de licencias de obra, en los términos previstos en el artículo 22.b ) de ese Reglamento.

   Por ello, cuando la Administración considere que no puede cumplir el plazo máximo de "veinticuatro meses" establecido en la propia Ley de Costas para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde, y estime necesario hacer uso de la facultad excepcional de la ampliación de ese plazo , por concurrir las circunstancias previstas en el tantas veces citado artículo 42.6 LRJAP , deberá ---además de acreditar esas circunstancias--- cumplir también el mandato que impone ese precepto de notificar ese acuerdo de ampliación de plazo a los interesados, lo que ha de efectuar antes del vencimiento del plazo previsto para la resolución del procedimiento, como antes se ha dicho.

   El hecho de que el acuerdo de ampliación del plazo no sea susceptible de recurso no determina que no tenga consecuencias jurídicas el incumpliendo por parte de la Administración del deber de su notificación a los interesados. Esa notificación se impone por evidentes razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ) y el incumpliendo por la Administración de ese deber determina ---frente a lo que resulta de la sentencia de instancia--- que esa ampliación carezca de eficacia para los interesados.

   Así lo ha señalado ya está Sala en la citada sentencia de 30 de enero de 2013, dictada en el Recurso de Casación 6753/2009 , en relación con la misma Resolución aquí impugnada; Resolución en la que se indica:

   " En este sentido ha de destacarse que en esa Resolución se hace referencia, en los Antecedentes de Hecho, (I) a la fecha de incoación del expediente de deslinde (el 18 de junio de 2004); (II) a la fecha en que se solicitó por el Servicio de Costas de Almería mediante escrito de 20 de enero de 2006, a la Dirección General de Costas que habilite los medios personales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo, medios que ese Servicio estima en un mínimo de tres Técnicos con experiencia en la materia, y ello por la gran longitud del expediente de deslinde y la gran cantidad de interesados. También se hace mención a que en ese escrito de dicho Servicio se solicitaba la aplicación del párrafo 2º del mencionado artículo 42.6.

   En sus Consideraciones esa Resolución se limita (1) a reproducir ese artículo 42.6; 2) a afirmar, sin mayores explicaciones, que "No es posible habilitar medios personales por el Servicio de Costas de Almería"; 3) a señalar que "Teniendo en cuenta la gran longitud del tramo deslindado y el gran número de afectados, procede la aplicación de lo previsto en el artículo 42.6 ampliando el plazo de resolución y notificación". En el punto 4) se hace mención a que el Servicio Jurídico de este Ministerio ha informado favorablemente.

   Como se ha adelantado, no es una adecuada motivación para la ampliación del plazo "la gran longitud del tramo deslindado" que se menciona en esa Resolución de 6 de marzo de 2006 para justificar la ampliación del plazo que en ella se establece, pues esa longitud ya se conocía ---y también podía deducirse que los afectados eran numerosos, precisamente por esa longitud--- por el Servicio de Costas de Almería cuando se propuso mediante escrito de 30 de noviembre de 2003, según consta en el expediente remitido ---vigente ya el plazo de "veinticuatro meses" establecido en el artículo 12.1 LC por la citada Ley 53/2002, de 30 de diciembre---, el deslinde en el tramo de que se trata y se autorizó por la Dirección General de Costas por Resolución 30 de octubre de 2003.

   La ampliación del plazo que se contempla, con carácter excepcional, en el tantas veces citado artículo 42.6 LRJPA , no puede justificarse en circunstancias del propio deslinde que ya existían cuando se inició el procedimiento, pues en ese momento ya sabía la Administración que tenía un plazo impuesto por la ley de "veinticuatro meses" para notificar la resolución del procedimiento.

   Además, en la Resolución de 6 de marzo de 2006 no se acredita que se hayan agotado todos los medios a disposición posibles que justifique la excepcionalidad de la ampliación del plazo que en la misma se contiene, como establece el artículo 42.6 LRJAP , pues no basta la mera afirmación, sin mayores precisiones, que se contiene en esa Resolución de que "No es posible habilitar medios personales para el Servicio de Costas de Almería".

   No está de más añadir: a) que esa acreditación corresponde a la Administración, como resulta de la antes citada STS de 15 de noviembre de 2012 , lo que aquí no se ha efectuado; y b) que la "complejidad" de los procedimientos de deslinde, como también se indica en esa sentencia, no es una justificación suficiente para la ampliación del plazo, pues, precisamente, por la peculiaridad y complejidad que tienen esos procedimientos, se estableció por el legislador en el mencionado artículo 12.1 LC el citado plazo de "veinticuatro meses" para efectuar la notificación de la resolución a contar desde la incoación en esos procedimientos".

   La proyección al caso enjuiciado de la anterior doctrina jurisprudencial priva de toda consistencia a las quejas formuladas contra la resolución recurrida, por las razones siguientes:

   1. El carácter notorio de la complejidad de la tramitación de los procedimientos de deslinde y de la existencia de un gran número de personas eventualmente afectadas por los mismos son dos de las circunstancias que la doctrina jurisprudencial que venimos refiriendo ha establecido como insuficientes para enervar la exigencia de específica motivación de las resoluciones de ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

   2. La apelación a "las especializaciones jurídico-técnicas que se requieren para la realización de expedientes complejos de esta naturaleza" no puede considerarse una justificación válida de la imposibilidad de incrementar los medios personales y materiales destinados a la tramitación de un expediente de deslinde por ser esta también, desde luego, una circunstancia del propio deslinde que ya existían cuando se inició el procedimiento.

   3. Como se desprende de la STS de 15 de noviembre de 2012 (casación 4350/2011 ) no es cierto que la propuesta razonada del instructor del expediente no constituya un requisito procedimental exigible, en todo caso , para la válida ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y sí, únicamente, para la habilitación de medios personales y materiales adicionales. La única matización que es posible establecer partiendo de la regla contenida en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es la de que " Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una "propuesta razonada del órgano instructor"; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este." ( STS de 15 de noviembre de 2012, casación 4350/2011 )

   4. Finalmente, tampoco puede ser acogida la alegación relativa al alcance de los defectos de los que adolece la tramitación del procedimiento en relación con la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; y ello por cuanto, si la consecuencia del incumplimiento de los citados requisitos para la procedencia de la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el citado artículo 42.6 es, según la doctrina jurisprudencial aplicable, la caducidad del procedimiento, la consecuencia ineludible de tal declaración, de conformidad con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 30/1992 , en la redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es el archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar posteriormente otro procedimiento al amparo de los correspondientes preceptos de la Ley de Costas ( artículos 132.1 de la Constitución , 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas ).

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, por todos los conceptos, a la cantidad máxima de 3.000,00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.