STS, 30 de Abril de 2015

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto, por una de las recurridas -- Candidatura Autónoma de Trabajadores de Cataluña--, contra el Acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña, de 22 de junio de 2010, que autorizó al Departamento de Trabajo a otorgar una subvención excluida de la concurrencia pública a las organizaciones sindicales mas representativas: UGT y CCOO, de Cataluña.

En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Sentencia el día 7 de junio de 2013, cuyo fallo es el siguiente:

1º.- ESTIMAR el recurso contencioso administrativo, interpuesto por CANDIDATURA AUTONOMA DE TRABAJADORES DE CATALUNYA (CATAC-IAC), contra el Acuerdo del Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya de 22 de junio de 2010, por el que se autorizó al Departament de Treball a otorgar una subvención excluida de concurrencia pública a las organizaciones sindicales mas representativas en concepto de participación institucional de los agentes sociales concretada en una subvención al sindicado UNION GENERAL DE TRABAJADORES (UGT) por importe de 1.579.201,48 €, y otra a la COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA (CONC) DE 1.657.697,12€, acto administrativo que ANULAMOS por ser contrario al ordenamiento jurídico. (...) 2º .- NO EFECTUAR especial pronunciamiento en cuanto a las costas del presente procedimiento

.

Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación por las dos recurrentes citadas en el encabezamiento, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal.

Mediante Auto de esta Sala (Sección Primera) se inadmitió el recurso del sindicato CONC, el motivo primero del escrito de interposición del sindicato UGT, y la admisión del recurso interpuesto por la Generalidad de Cataluña. Con concreto se dispuso:

Primero.- No acceder a la solicitud de inadmisión del recurso propuesta por la representación procesal de Candidatura Autónoma de Trabajadores de Cataluña (CATAC-IAC). (...) Segundo.- Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Comisión Obrera Nacional de Cataluña (CONC-CO.OO.) contra la Sentencia 448/2013, de 7 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda ), dictada en el procedimiento ordinario 293/2010. (...) Tercero.- Declarar la inadmisión del motivo primero - apartado I, infracción del artículo 19.1.a ) y b) LJCA - y, correlativamente, la admisión del motivo segundo - apartado II, vulneración de los artículos 14 y 28 CE y 94 del RDLey 3/2002, de 24 de diciembre- del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de UGT de Cataluña, así como la admisión a trámite del Recurso de Casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña contra la Sentencia 448/2013, de 7 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda ), dictada en el procedimiento ordinario 293/2010; y para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos.

En los dos escritos de interposición se solicita que se que se revoque la sentencia y se declare la legalidad del Acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugnado en el recurso contencioso administrativo.

Acordado señalar día para la votación y fallo del recurso, fue fijado a tal fin el día 28 de abril de 2015, en que tuvo lugar la deliberación, votación y fallo.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada ha estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por la ahora recurrida, Candidatura Autónoma de Trabajadores de Cataluña, contra el Acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña, de 22 de junio de 2010, que autorizó al Departamento de Trabajo a otorgar una subvención, excluida de la concurrencia pública, a las organizaciones sindicales más representativas: Unión General de Trabajadores de Cataluña (UGT de Cataluña) y Comisión Obrera Nacional de Cataluña (CONC).

La estimación, del recurso contencioso administrativo, se funda en que la exclusión de la concurrencia competitiva no está justificada, porque no concurren las exigencias que establece la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones, y el artículo 94.2 del Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Finanzas Públicas de Cataluña. En concreto, en el fundamento cuarto, se señala que «este Tribunal, en modo alguno puede considerar, como hace el Secretario General en su propuesta, que no es posible promover concurrencia pública por las características de la actividad a subvencionar, pues en la mayoría de los casos son actividades que, en mayor o menor medida, pueden ser desarrolladas por cualquier central sindical en proporción a su representatividad, lo que pude ser un criterio para cuantificar su otorgamiento, pero nunca para excluir la concurrencia pública en la convocatoria de la subvención, con un trato desigual atentatorio a los artículos 14 y 28 CE » . Por lo que concluye, en ese mismo fundamento, que «En definitiva, se habría excluido la aplicación de la regla general de concurrencia competitiva, recurriendo sin justificación alguna a la excepción prevista en el artículo 94.2 del Decret Legislatiu 3/2002, de 24 de diciembre, con lo que además de contradecir el mencionado precepto, se habrían vulnerado los artículos 14 y 28 CE , en los términos expuestos por el Tribunal Supremo en la antes citado Sentencia de 19 de febrero de 2001 ».

El recurso de casación interpuesto por la Generalidad de Cataluña se vertebra en torno a tres motivos. El primero y segundo se canalizan a través del motivo del artículo 88.1.c) de la LJCA, y el tercero se esgrime al amparo del artículo 88.1.d) de la misma Ley .

El primero y segundo denuncian la infracción de las normas reguladoras de la sentencia. En concreto, la incongruencia omisiva y la falta de motivación, con cita, como normas infringidas, de los artículos 24.1 de la CE , 67.1 de la LJCA y 218 de la LEC .

El tercero aduce la lesión de las normas jurídicas contenidas en los artículos 7 , 14 y 28 de la CE , en relación con los artículos 6.1 y 7.1 de la Ley 11/1985 , de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

Por su parte, el sindicato UGT de Cataluña aduce, en su escrito de interposición, dos motivos. El primero ha sido inadmitido mediante la resolución (Auto de la Sección Primera de esta Sala) que trascribimos en el antecedente cuarto. Y el segundo motivo denuncia la lesión de los artículos 14 , 18.2 de la CE , en relación con el artículo 94.2 del Decreto Legislativo 3/2002 .

Por su parte, el sindicato recurrido, Candidatura Autónoma de Trabajadores de Cataluña, defiende lo razonado por la sentencia y considera que no está justificada la exclusión, en este caso, de la concurrencia competitiva respecto del procedimiento administrativo a seguir para la concesión de la subvención.

El motivo primero y segundo del escrito presentado por la Generalidad, que aducen el quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, no puede prosperar, porque la sentencia no incurre en incongruencia ni en falta de motivación.

Así es, la lectura de la sentencia y de estos motivos de casación ponen de manifiesto que la sentencia está suficientemente motivada, tanto respecto de la inadmisibilidad invocada en la instancia, como respecto de la cuestión de fondo, y que no ha olvidado el examen de ninguna cuestión, motivo de impugnación, ni pretensión, esgrimida en el escrito de demanda. Lo que sucede es que la recurrente discrepa de lo razonado por la sentencia, lo que suscita una cuestión ajena, en todo caso, al quebrantamiento que aduce.

El desarrollo argumental de este motivo es un hábil intento por desmontar las razones de carácter procesal sobre la concurrencia de la inadmisibilidad, y las de índole sustantiva sobre las que se sustenta la sentencia para estimar el recurso contencioso administrativo. Ahora bien, para ello la Administración recurrente se adentra en cuestiones que nada tienen que ver con la falta de motivación o de la congruencia de la sentencia, pues se dirigen a poner de manifiesto el error en el que ha incurrido la Sala de instancia al desestimar la inadmisibilidad invocada y a considerar aplicable la concurrencia competitiva y el reparto en proporción a la representación de cada sindicado. Es más, se razona sobre el carácter de sindicato más representativo, el ámbito de la participación y representación institucional y la partida presupuesta prevista al efecto, para rebatir lo razonado por la sentencia que se impugna.

Como se aprecia, se trata de cuestiones que afectan a la entraña de la decisión judicial, pero no revelan defectos en las normas reguladoras de la sentencia. Incluso, tampoco podemos considerar el quebrantamiento que se alega en la última parte del motivo, cuando aduce que la sentencia no ha examinado la invocación hecha en la instancia sobre las resoluciones firmes anteriores en ese mismo sentido, no impugnadas judicialmente, cuando señala que hay una incoherente valoración de la prueba o, en fin, cuando se denuncia una ilógica argumentación, lo que se pretende es, bajo el ropaje que proporciona el artículo 88.1.c) de la LJCA , enmascarar también ese examen de las cuestiones de fondo, ya sea alegando omisiones de respuesta a menas argumentaciones accesorias esgrimidas en la instancia, ya sea aludiendo a una valoración probatoria que no resulta relevante porque la sentencia basa su decisión es criterios jurídicos, o tildando de ilógico un razonamiento porque no se ajusta al que postula la recurrente o porque, a su juicio, no resulta conforme a Derecho. Y ninguna de estas cuestiones, en consecuencia, encuentra su cauce procesal adecuado en el quebramiento de forma que se esgrime.

La sentencia, por tanto, no ha incurrido en la vulneración de los artículos 24.1 de la CE , 67.1 de la LJCA y 218 de la LEC .

El tercer motivo esgrimido por la Generalidad y el segundo del sindicato UGT de Cataluña, que aducen la lesión de las normas jurídicas contenidas en los artículos 7 , 14 y 28 de la CE , en relación con los artículos 6.1 y 7.1 de la Ley 11/1985 , de 2 de agosto, de Libertad Sindical, debe, sin embargo, ser acogido, en atención a las razones que seguidamente expresamos.

El régimen jurídico de aplicación para la concesión de la subvención viene determinado por la aplicación de una norma estatal y otra autonómica. En concreto, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y el Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de Finanzas Públicas de Cataluña.

Pues bien, la concesión de la subvención, según la citada Ley 38/2003, se realiza, con carácter general, mediante el procedimiento ordinario que se tramitará en régimen de concurrencia competitiva (artículo 22.1 párrafo primero ), entendiéndose por tal aquel que permita la comparación de las solicitudes, para establecer una prelación entre ellas, según los criterios de valoración previamente establecidos en las bases reguladoras y en la convocatoria.

Esta regla general tiene excepciones, en la citada norma estatal, siempre que se prevea expresamente en las bases reguladoras, en cuyo caso se puede proceder al prorrateo, entre los beneficiarios, del importe total de la subvención (artículo 22.1 último párrafo).

También se pueden conceder de forma directa las siguientes subvenciones ( artículo 22.2 de la misma Ley 38/2003 ): a) las previstas nominativamente en los presupuestos correspondientes, b) aquellas que vengan impuestas por una norma legal, y c) con carácter excepcional, aquellas que acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

Por su parte, la norma autonómica, el Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de Finanzas Públicas de Cataluña, en el artículo 94.2 establece, igualmente, excepciones al procedimiento competitivo. En concreto, respecto de las subvenciones innominadas " siempre que se acredite la imposibilidad de promover la concurrencia pública por las características del subvencionado o de las actividades a desarrollar ".

Acorde con el marco legal, sucintamente expuesto, la justificación sobre la imposibilidad de promover la concurrencia competitiva pivotaba, en la resolución impugnada en la instancia, sobre dos circunstancias. De un lado que los dos sindicados tenían reconocida la condición de sindicatos más representativos. Y de otro, que la subvención se concede para ejercer la representación y participación institucional. De modo que, concluye la Administración recurrente, la previsión presupuestaria ha de entenderse nominativa, porque tanto UGT de Cataluña como CONC, son los únicos sindicatos que tienen el carácter de más representativos en Cataluña, según los resultados de la últimas elecciones sindicales celebradas en esa Comunidad Autónoma, por lo que si se hubiera seguido la concurrencia pública el resultado hubiera sido el mismo, por ministerio de la ley.

La sentencia considera, sin embargo, que las actividades, para las que se otorga la subvención, pueden ser realizadas por cualquier, o por todos, los sindicatos y no sólo por los que tienen el carácter de más representativos.

No compartimos esta conclusión de la Sala de instancia, pues debe tenerse en cuenta que las actividades para las que se concede la subvención son actividades de participación y representación institucional, que únicamente pueden llevar a cabo los sindicatos más representativos. Por ello la partida presupuesta se refería a la " participación institucional de los agentes sociales ". Es decir, que sólo había dos únicos sindicatos que podían ser destinatarios de la subvención porque, al tener la condición de más representativos. Sólo ellos tenían esa carga adicional, además de su actividad ordinaria, que conlleva la participación institucional, en los términos que seguidamente veremos.

Resulta indispensable partir, por tanto, de lo que ha de entenderse por la " participación institucional ", además de lo que refiere, en la ámbito administrativo, el artículo 22.2 de la Ley 30/1992 . Esta participación y representación institucional significa que la mayor representatividad de un sindicato le confiere una singular posición jurídica a efectos de participación institucional, como reconoce el artículo 6.1 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical .

Dicho de otro modo, esa participación institucional, como la integración en la estructura organizativa de la Administración laboral, permite su intervención en los procedimientos para la adopción de decisiones de trascendencia en el ámbito laboral. Valga como ejemplo, su participación para la fijación del salario mínimo interprofesional ex artículo 27.1 del Estatuto de los Trabajadores , además de las que se relacionan en el apartado 3 del citado artículo 6 de la Ley Orgánica 11/1985 .

El derecho a la participación institucional, reconocido a los sindicatos más representativos, se inserta en el " contenido adicional " de la libertad sindical, que reconoce el artículo 28.1 de la CE ( SSTC 173/1992, de 29 de octubre , 13/1997, 27 de enero , 76/2001, de 26 de marzo , entre otras), convirtiéndose en el eje central para adoptar la decisión procedente respecto de la subvención, teniendo en cuenta los contornos de la libertad sindical al respecto.

Así es, resultará lesivo para la libertad sindical que se otorguen subvenciones con el único criterio de la mayor representación, cuando se trata de subvenciones públicas cuya finalidad está integrada en los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen, con carácter general, por el artículo 7 de la CE a los sindicatos, sin hacer distingo alguno.

Ahora bien, no resultará lesivo para este derecho fundamental, la libertad sindical, cuando exista una diferencia de trato, basada en esa mayor representatividad, derivada de la mayor carga organizativa que comporta esa actividad de participación y representación institucional. Es decir, lo relativo a la negociación colectiva, la interlocución para determinar las condiciones de trabajo en las Administraciones mediante procedimientos de consulta, participar en sistemas no jurisdiccionales de resolución de conflictos, entre otros.

En este sentido, hemos declarado, precisamente en el precedente que cita la Sentencia recurrida, STS de 19 de febrero de 2001 (recurso de casación nº 5317/1995 ) que, «Ahora bien, de lo que se trata es de determinar si es atentario a dicha libertad sindical y al principio de igualdad en el trato por parte de los poderes públicos ( arts 28 y 14 CE ) el criterio específico que, para la distribución de una parte de la cantidad presupuestada para subvencionar a las organizaciones sindicales, atiende a los gastos de representación institucional que corresponde sólo a los sindicatos más representativos, y que actúa además del criterio utilizado para la distribución de la otra parte de dicha cantidad presupuestada atendiendo a un reparto aritmético entre todas las organizaciones sindicales, en función de la respectiva representatividad, para subvencionar las actividades a realizar por aquéllas dentro de los fines que les son propias.

Pues bien, la tesis de la recurrente que considera discriminatorio el referido criterio no puede ser acogida y, desde luego, no resulta avalada la doctrina contenida en las sentencias SSTC 20/1985 , 26/1985 y 72/1985 ni por la jurisprudencia de este Alto Tribunal».

La indicada sentencia sigue la línea jurisprudencial ya iniciada, pues cita la anterior de « esta misma Sala, en sentencia de 7 de julio de 1995 (rec. cas. núm. 5948/93 ), ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre una cuestión suscitada en términos muy similares a los que ahora se propone. Entonces se dijo ya que el establecimiento de la dualidad de subvenciones, unas destinadas a los Sindicatos más representativos para atender los gastos derivados de dicha representatividad y otras destinadas a la generalidad de los sindicatos es acorde a la legalidad constitucional, lo que "conlleva inevitablemente el rechazo de la pretensión del recurrente en el sentido de distribución forzosa e indiferenciada de ambas subvenciones entre todos los sindicatos, en proporción aritmética a su correspondiente capacidad representativa electoral" (F.J. quinto)».

Doctrina jurisprudencial que no resulta incompatible con la exclusión de las actividades de formación que no se integran en las actividades de la representación y participación institucional, como hemos declarado en Sentencias de 7 y 13 de noviembre de 2012 ( recursos de casación nº 6540/2012 y 2455/2009 ) y 15 de febrero de 2011 (recurso de casación nº 3000/2009 ).

De lo expuesto hasta ahora, y teniendo en cuenta que no se cuestiona que ambos sindicatos, UGT de Cataluña y CONC, tengan el carácter de más representativos, se infiere la importancia de determinar si las actividades subvencionadas se incluyen en el concepto de "participación institucional", o no. Entendido, según antes señalamos, como la carga específica derivada de la acción sindical, que se atribuye únicamente a los sindicatos más representativos, respecto de los gastos derivados del ejercicio de dicha representación institucional que tienen reconocida, según las actividades que señala el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 11/1985 .

La relevancia que tiene esa representación y participación institucional de los sindicatos justifica que sea un criterio diferenciador adecuado, de modo que resultará constitucional y legalmente válido que, para la concesión de subvenciones, se atienda a dicha representatividad y se subvencione a los sindicatos que soporten la referida carga, y no se haga lo mismo con los que se hallan en caso contrario.

En este caso, consta en el expediente administrativo (folio 144 y siguiente y 146) al recoger la propuesta del Secretario General sobre ambos sindicatos, y que en parte se transcribe en la sentencia, que las actividades para las que se había solicitado la subvención se refieren al sistema de apoyo a la participación institucional de la UGT, y las relativas a la negociación colectiva, a la participación y representación institucional , y participación en la concertación socioeconómica. La lectura de las finalidades perseguidas revela que no sólo se alude expresamente a la participación institucional, sino que se describen las funciones propias de dicha actividad, en paralelo a las que relaciona el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 11/1985 , que corresponden, en exclusiva, a los sindicatos más representativos.

No está de más recordar que cuanto hemos señalado resulta acorde con la doctrina constitucional expresada desde la STC 20/1985, de 14 de febrero , hasta la STC 147/2001 de 27 de junio , y otras posteriores, que es posible introducir diferencias entre los sindicatos para asegurar la efectividad que se encomienda, siempre aplicando los criterios de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad (1); que el concepto de mayor representatividad es constitucionalmente válido (2); que esas diferencias entre sindicatos no vulneran la libertad sindical de los que no ha recibido el paralelo "plus" de derecho, pero en la medida en que conserven los derechos nucleares que integran la libertad sindical (3); y que entre las funciones y prerrogativas atribuidas con exclusividad a los sindicatos mas representativos se admiten los supuestos de representación institucional (4). Rechazándose, en cambio, por vulnerar la libertad sindical, la concesión a esos sindicatos mas representativos, con exclusión de los demás, de subvenciones para fines sindicales que lo son de todos los sindicatos.

Por cuanto antecede procede declarar haber lugar a la casación y desestimar el recurso contencioso administrativo.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede hacer imposición de las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.