STS, 24 de Marzo de 2015
| Ponente | JESUS CUDERO BLAS |
| Número de Recurso | 1690/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 24 de Marzo de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Marzo de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1690/2013 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa Gamazo Trueba, en nombre y representación de D. Victorino , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 18 de enero de 2013 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 324/2008, sobre autorización para la apertura de nueva oficina de farmacia; es parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, representada por el Procurador don Pablo Oterino Menéndez.
La representación procesal de doña Catalina y don Victorino interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia el recurso núm. 324/2008 contra la Orden de la Consejera de Sanidad y Consumo de la Región de Murcia de fecha 7 de marzo de 2008, por la que se autorizó la apertura de una nueva oficina de farmacia en la zona de salud núm. 58 (Yecla/Este) y se adjudicó la misma a doña Felicidad .
En su escrito de demanda, de 3 de octubre de 2011, pretendía la parte actora la nulidad de la mencionada resolución por entender que la Administración debió autorizar la apertura de una segunda oficina de farmacia y adjudicársela al Sr. Victorino , al haberse acreditado en el expediente que en el momento de su incoación la población de la zona de salud núm. 58 (Yecla/Este) ascendía a 16.375 habitantes, frente a los 15.903 que son tenidos en cuenta en el acto administrativo impugnado.
La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Murcia interesó, en su escrito de contestación a la demanda, la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución impugnada por cuanto, a tenor de la normativa aplicable, ha de estarse a la población a nivel municipal referida a la fecha de iniciación del expediente en los términos declarados oficiales por el Gobierno mediante el correspondiente Real Decreto.
Concluso el proceso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia, de fecha 18 de enero de 2013 , cuya parte dispositiva desestimaba el recurso, sin imposición de costas, por entender, resumidamente, que lo determinante a efectos del cómputo de población es el padrón municipal vigente a la fecha de la solicitud y no el censo de población, que las cifras ofrecidas por el padrón aprobado referido a aquella fecha no permitían la apertura de una segunda oficina de farmacia y que carece de eficacia el documento aportado por la parte actora (suscrito por el Delegado Provincial del Instituto Nacional de Estadística en Murcia), ya que la población recogida en el mismo fue aprobada con posterioridad al momento en que se inició el expediente.
Con fecha 5 de febrero de 2013, la representación procesal de don Victorino preparó recurso de casación frente a la anterior sentencia, aduciendo dos motivos de impugnación: el primero, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por vulnerar la resolución recurrida el artículo 2.3 de la Ley 16/1997, de 25 de abril , la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, el principio "pro apertura" y los principios constitucionales de seguridad jurídica e igualdad; el segundo, con arreglo a la letra c) del indicado precepto legal, por carecer la sentencia impugnada de motivación suficiente. En su escrito de interposición, de fecha 19 de junio de 2013, desarrollaba tales motivos en los siguientes términos: a) El fallo se fundamenta en el rechazo a un documento, aportado por el interesado, del que se sigue que a la fecha de la solicitud de la apertura de oficina de farmacia la población de la zona afectada superaba los 16.000 habitantes; b) La circunstancia de que la declaración de oficialidad de esa cifra se produzca después del inicio de expediente no impide que se tenga en consideración, como se sigue de la jurisprudencia que se invoca; c) Con tan estricta interpretación, la Sala de instancia vulnera los principios de igualdad y seguridad jurídica, el principio "pro apertura" y el del "favor libertatis", interpretados por el Tribunal Supremo en sentido contrario al sostenido en la resolución recurrida; d) La sentencia no está motivada, pues la única justificación que la misma contiene es la referencia a una sentencia anterior del Tribunal Supremo que resulta completamente contradictoria con la doctrina jurisprudencial que se cita.
En su escrito de oposición al recurso de casación, la Comunidad Autónoma de Murcia interesó la desestimación del recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, por providencia de 22 de enero de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 17 de marzo de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.
La solución a las cuestiones suscitadas en el presente recurso de casación exige partir de cuatro hechos que han de reputarse acreditados y sobre los que no se suscita controversia entre las partes:
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Con fecha 27 de julio de 2000 tuvo entrada en el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la Región de Murcia una solicitud, formulada por doña Catalina , en la que se instaba la iniciación de un procedimiento de autorización de apertura de oficina de farmacia en la zona de salud núm. 58 (Yecla/Este), que contaba entonces con cuatro oficinas.
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El hoy recurrente, don Victorino , acumuló una petición a la solicitud formulada, interesando también la adjudicación de una oficina de farmacia en la zona de salud indicada.
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Solicitada por el Colegio de Farmacéuticos certificación del padrón municipal vigente en la fecha de la solicitud (27 de julio de 2000), se remitió certificación de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Estadística según la cual el padrón municipal vigente en dicho momento era el referido al 1 de enero de 1998, declarado oficial por Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, que reflejaba que el número de habitantes ascendía a 15.903.
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Don Victorino aportó al expediente una certificación del Instituto Nacional de Estadística en la que se hacía constar que la zona de salud núm. 58 contaba el 1 de enero de 2000 con 16.375 habitantes, cifra de población declarada oficial mediante Real Decreto 950/2001, de 3 de agosto.
Teniendo en cuenta que la apertura de dos nuevas oficinas de farmacia en la citada zona de salud requería un mínimo de 16.000 habitantes (hecho tampoco controvertido), la resolución de la Consejera de Sanidad impugnada en la instancia y la sentencia recurrida en casación entendieron que solo era posible autorizar una nueva oficina (finalmente adjudicada a la solicitante que contaba con superiores méritos), pues la cifra de población que había de tomarse en consideración era la fijada en el padrón municipal aprobado oficialmente en la fecha de inicio del expediente, que arrojaba una suma inferior a esos 16.000 residentes (concretamente, 15.903).
La parte recurrente entiende, sin embargo, que el número de habitantes puede acreditarse mediante cualesquiera medios de prueba admitidos en Derecho (como, a su juicio, se desprende de la doctrina jurisprudencial que cita) y que se ha constatado de manera indubitada (mediante certificación del Instituto Nacional de Estadística) que en la fecha de la solicitud existían en la zona de salud Yecla/Este 16.375 habitantes, cifra suficiente, a tenor del artículo 2.3 de la Ley 16/1997, de 25 de abril , para autorizar la apertura de una sexta oficina de farmacia en la zona indicada.
Por razones sistemáticas, procede abordar en primer lugar el motivo del recurso que, con amparo en el artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , denuncia el quebrantamiento de los principios esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en el que se imputa a la resolución recurrida falta de motivación por ampararse exclusivamente, para cambiar el criterio seguido por la propia Sala de Murcia en pronunciamientos anteriores, en una sentencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 (recurso de casación núm. 1740/2010 ) en la que se declara que la única forma de computar la población es la que se desprende del padrón municipal vigente en el momento de la solicitud.
Según el recurrente, la indicada sentencia es " manifiestamente contradictoria con los criterios del Tribunal Supremo " en la materia, expresados en sentencias anteriores y posteriores del propio Tribunal, de forma que, a su juicio, la resolución que se impugna debió razonar y justificar debidamente las razones por las que modifica su criterio anterior, ya que a estos efectos la referencia a una sola sentencia del Alto Tribunal resulta insuficiente.
A través del motivo que se analiza la parte recurrente no imputa propiamente a la sentencia recurrida su falta de motivación, sino que expresa su abierta discrepancia con la solución que adopta por considerar que se opone a la doctrina jurisprudencial que resulta de aplicación y que estaría representada, a su juicio, por varios pronunciamientos del Tribunal Supremo anteriores y posteriores al que la propia sentencia de instancia se refiere en su fundamento de derecho tercero. Por ello, la sentencia no incurre en el vicio denunciado, al abordar con precisión el thema decidendi en los términos que resultan de los documentos aportados a los autos y resolver el litigio a tenor del criterio sentado por una sentencia del Tribunal Supremo que revocó una anterior de la propia Sala de Murcia, dictada en un supuesto similar al que ahora se analiza, en la que se llegaba a una conclusión contraria.
De esta forma, los jueces a quo justifican debidamente su decisión desestimatoria, razonando que el criterio que sostuvieron en una sentencia anterior de 4 de diciembre de 2009 (dictada en el recurso núm. 176/2005) debía ser modificado a la vista de aquella sentencia del Tribunal Supremo, en la que se concluye que la población de derecho en el momento en que se solicita la apertura de la oficina de farmacia ha de ser la aprobada oficialmente por el Gobierno. De este modo, rechazan la eficacia del documento aportado por la parte recurrente (la certificación del Instituto Nacional de Estadística en la que se hacía constar el número de habitantes de la zona de salud núm. 58 a fecha de 1 de enero de 2000) por entender que el único dato determinante es el que se desprende del padrón municipal vigente en el momento de la solicitud, que fijaba la población de aquella zona en 15.903 habitantes, número insuficiente para autorizar la apertura de una sexta oficina de farmacia.
Otra cosa es que la conclusión obtenida por la sentencia de instancia sea correcta y que, efectivamente, respete la doctrina jurisprudencial aplicable; pero la eventual disconformidad a Derecho de aquella resolución no la hace inmotivada, como se pretende en este motivo de casación, lo que obliga a determinar si, en efecto, la conclusión obtenida en tal sentencia infringe la normativa aplicable y la jurisprudencia que la interpreta en los términos que se denuncian en los motivos de impugnación alegados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción .
Presupuesto lo anterior, y analizando ya los motivos de impugnación aducidos con base en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , es doctrina jurisprudencial reiterada de este Tribunal la que señala que, a los efectos de acreditar el número de habitantes beneficiarios del servicio farmacéutico en el núcleo propuesto, ha de estarse tanto a las certificaciones que dejan constancia de los habitantes censados, como a los demás medios de prueba que justifiquen objetivamente la población de hecho existente, y también a los criterios supletorios (tales como contadores de suministro de agua y electricidad y número de viviendas construidas y ocupadas, siempre que se trate de datos objetivos, seguros, comprobables y constatables), bien entendido que, en todo caso, la existencia de los habitantes se ha de referir al momento de la solicitud de la nueva farmacia, sin que se puedan valorar o tener en cuenta situaciones sobrevenidas o de futuro.
Pues bien, ha de entenderse que "el número de habitantes a la fecha de la solicitud de la nueva farmacia" no es otro que el del padrón municipal vigente y aprobado oficialmente en aquella fecha, como señala con acierto la sentencia de instancia, y que estaba constituido, en el caso de autos, por el referido al 1 de enero de 1998, declarado oficial por Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, que reflejaba que el número de habitantes ascendía a 15.903, inferior al mínimo necesario para la apertura de una nueva oficina, sin que la parte actora haya acreditado de manera suficiente un número de habitantes superior a aquél en la fecha indicada por cuanto, como inmediatamente razonaremos, carece de la eficacia pretendida la certificación emitida por el Instituto Nacional de Estadística en relación con los habitantes a 1 de enero de 2000.
Constituye doctrina reiterada de este Tribunal Supremo, expresada, entre otras, en las sentencias de 27 de marzo de 1998 (recurso de casación núm. 2112/1996 ), 4 de noviembre de 2008 (recurso de casación núm. 2112/2006 ), 12 de abril de 2012 (recurso de casación núm. 1740/2010 ), 17 de julio de 2012 (recurso de casación núm. 2566/2010 ) y 28 de mayo de 2013 (recurso de casación núm. 2631/2012 ), la que establece que del artículo 2.5 de la Ley 16/1997, de 25 de abril , se desprende que " los habitantes a considerar son los que figuren en el padrón municipal vigente (...) y no el censo de población ", pues el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio y las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para los todos los efectos administrativos. Por eso, a tenor de aquellas sentencias, " no cabe atender a otro padrón municipal distinto al vigente en el momento a que se refiere el cómputo de habitantes ", como por el contrario sería el certificado emitido en autos por el Instituto Nacional de Estadística en el que se sustenta la demanda, pues los datos que en el mismo se consignan fueron aprobados oficialmente con posterioridad a la solicitud de apertura de la oficina de farmacia que nos ocupa, efectuada el 27 de julio de 2000.
Acierta, pues, la sentencia de instancia cuando rechaza el controvertido documento aportado por el hoy recurrente por considerar, como se sigue de la jurisprudencia citada, que no había sido aprobada oficialmente la modificación del padrón municipal de 1 de enero de 1998, pues, como el propio certificado del Instituto Nacional de Estadística recoge, el padrón correspondiente al 1 de enero de 2000 fue aprobado oficialmente por el Gobierno mediante Real Decreto 950/2001, de 3 de agosto, esto es, con posterioridad a la fecha de la solicitud que dio origen al expediente administrativo que nos ocupa.
A lo anterior cabría añadir que el criterio expuesto no solo es el que mejor se atempera al tenor literal del artículo 2.5 de la Ley 16/1997, de 25 de abril, de Regulación de Servicios de las Oficinas de Farmacia , sino que es el que ofrece mayor seguridad en punto al cumplimiento del requisito que nos ocupa. No olvidemos que aquel precepto señala que el cómputo de habitantes se efectuará en base al padrón municipal " vigente ", siendo así que solo cabe calificar como tal al aprobado oficialmente (en el caso por un Real Decreto posterior a la fecha de la solicitud que dio origen al expediente).
Si ello es así, es claro que los motivos de impugnación amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional deben ser rechazados, pues ni la sentencia vulnera el citado artículo 2.5 de la Ley citada , ni la jurisprudencia que lo interpreta, ni, en fin, los principios de igualdad, pro apertura o favor libertatis , pues tales principios, según doctrina jurisprudencial reiterada, constituyen criterios orientativos y complementarios del ordenamiento vigente, pero no permiten excluir la observancia del sistema normativo de limitaciones, ni alterar lo dispuesto en las disposiciones legales o reglamentarias que resultan de aplicación.
Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de casación interpuesto lo que determina, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , la imposición de las costas procesales a la parte recurrente. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 4.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa Gamazo Trueba, en nombre y representación de D. Victorino , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 18 de enero de 2013 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 324/2008, sobre autorización para la apertura de nueva oficina de farmacia, con imposición a la parte recurrente de las costas procesales con el límite indicado en el último fundamento de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D.ª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.
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