STS, 23 de Febrero de 2015

PonenteJESUS CUDERO BLAS
Número de Recurso398/2013
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución23 de Febrero de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 398/2013 interpuesto por LA LETRADA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 29 de octubre de 2012 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 2782/2004, sobre inadmisión de un recurso extraordinario de revisión contra una Orden de la Consejería andaluza de Medio Ambiente por la que se aprueba la clasificación de una vía pecuaria.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de la mercantil CORTIJO DE TURRE, S.L. interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta del recurso extraordinario de revisión deducido por la citada entidad frente a la Orden de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de fecha 18 de abril de 1996 por la que se aprobó la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Turre (Almería). El recurso fue posteriormente ampliado a la resolución expresa, dictada por el Viceconsejero de Medio Ambiente con fecha 27 de junio de 2005, por la que se inadmite el indicado recurso extraordinario de revisión.

SEGUNDO

En su escrito de demanda, presentado con fecha 19 de septiembre de 2006, interesaba el recurrente la nulidad de la resolución de inadmisión del recurso extraordinario de revisión por entender que tal recurso debió ser estimado por concurrir el motivo previsto en el artículo 118.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ya que la interesada aportó un documento relativo al expediente de clasificación de las vías pecuarias de Turre del que se desprende que dicho expediente finalizó estableciendo la inexistencia de vías pecuarias en dicho término municipal en fecha de 27 de diciembre de 1972.

TERCERO

En su escrito de contestación a la demanda, la Junta de Andalucía interesó la desestimación del recurso dado que los documentos alegados por la parte actora ya existían en el momento de dictarse la Orden de clasificación de la vía pecuaria.

CUARTO

La Sección Primera de la Sala de Granada dictó sentencia, de fecha 29 de octubre de 2012 , cuya parte dispositiva es como sigue: " Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CORTIJO DE TURRE, S.L. contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 27 de julio de 2005, que inadmitió el recurso extraordinario de revisión formulado por CORTIJO DE TURRE, S.L. contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente de 18 de abril de 1996, por la que se aprueba la clasificación de la vía pecuaria Cordel del Camino Viejo de las Alboluncas, en el término municipal de Turre, provincia de Almería, la cual se anula por ser contraria a Derecho, debiendo la Consejería de Medio Ambiente admitir, tramitar y resolver el recurso extraordinario de revisión formulado por CORTIJO DE TURRE, S.L., sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas ".

QUINTO

Con fecha 14 de noviembre de 2012, la Letrada de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la anterior sentencia, aduciendo tres motivos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : a) La infracción del artículo 11 del Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 22/1974, de 27 de junio, de vías pecuarias; b) La indebida aplicación de esta última ley en cuanto la misma no exige la notificación personal de la resolución aprobatoria de la clasificación; c) La infracción del artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional , en cuanto el acto administrativo de clasificación de 18 de abril de 1996 había adquirido el carácter de firme y plenamente efectivo.

SEXTO

Por providencia de 22 de diciembre de 2014 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 10 de febrero de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Resultan antecedentes necesarios para resolver el presente recurso de casación, a la vista de los documentos que constan en autos y de las alegaciones de las partes, los siguientes:

  1. Por Orden de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 18 de abril de 1996 se aprobó la clasificación de la vía pecuaria "Cordel del Camino Viejo de las Alboluncas", en el término municipal de Turre (Almería).

  2. Con fecha 8 de marzo de 2004 la entidad CORTIJO DE TURRE, S.L. interpuso contra la mencionada Orden recurso extraordinario de revisión, alegando que la clasificación impugnada "no tiene base documental alguna previa que tenga fuerza probatoria" y que ha tenido conocimiento en la última semana del mes de diciembre del año pasado de la existencia de un fondo documental proveniente del Ministerio de Agricultura relativo a la clasificación de las vías pecuarias que tuvo lugar en el año 1972 en el término de Turre, documentación de la que se desprende que "el expediente finalizó estableciendo la no existencia de vías pecuarias en el término de Turre en fecha de 27 de diciembre de 1972".

  3. Por resolución de 27 de junio de 2005, partiendo del carácter tasado de los motivos de impugnación, se inadmitió el recurso extraordinario de revisión, al considerar que los documentos alegados por el recurrente no pueden ser calificados como nuevos y que ninguna de sus alegaciones tienen encaje en las prescripciones del artículo 118 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre .

  4. La sentencia recurrida en casación revoca el acto administrativo impugnado y ordena a la Administración la admisión del recurso extraordinario de revisión, teniendo para ello en cuenta dos circunstancias: la primera, la existencia de un acta de clasificación de las vías pecuarias de 27 de diciembre de 1972 que señala que " no se conocen vías pecuarias, ya que solo existen azagadores para uso de la ganadería local" , acta que califica como documento de valor esencial y que no ha sido tenido en cuenta, ni valorado, ni servido de fundamento en la Orden de 18 de abril de 1996; la segunda, la falta de audiencia del interesado en el acto de clasificación de la vía pecuaria, de manera que la recurrente no pudo esgrimir el acta de clasificación del año 1972 en los recursos ordinarios que resultaban procedentes.

SEGUNDO

El recurso de casación se funda en tres motivos acogidos a la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , que exigen un tratamiento conjunto dado que están íntimamente conectados entre sí por cuanto la crítica a la sentencia se fundamenta, esencialmente, en la inconsistencia de las dos circunstancias tenidas en cuenta en el fundamento de derecho cuarto para acoger el recurso contencioso-administrativo.

Esas dos circunstancias pueden resumirse en los siguientes términos: el documento obrante al folio 49 del expediente administrativo (acta de clasificación de vías pecuarias de 27 de diciembre de 1972) ha de reputarse " de valor esencial para la pretensión deducida", no fue tenido en cuenta por la Orden de 18 de abril de 1996 y no pudo ser alegado por el demandante con ocasión del expediente que culminó en dicha Orden por la sola razón de que el interesado no fue oído en dicho procedimiento.

A juicio del recurrente en casación, la conclusión extraída en la sentencia con base en esos dos extremos quebranta el principio de seguridad jurídica (pues permite reabrir un debate definitivamente cerrado por la Orden firme de 18 de abril de 1996), aplica erróneamente la Ley 22/1974, de 27 de junio, de vías pecuarias (pues dicha norma legal no exige la notificación y audiencia a los propietarios en el procedimiento de aprobación de la clasificación) y vulnera esa misma ley y su reglamento de desarrollo en cuanto el acta contenida en el folio 49 del expediente sí hubo de ser tenida en cuenta, junto con el resto del material documental que figura en el expediente, cuando se produjo el acto de clasificación de la vía pecuaria que se impugnaba en la instancia.

A juicio de la Sala, es esta última alegación la que resulta especialmente relevante en el caso y la que, anticipamos, conduce inexorablemente a la estimación del motivo de casación. Y es que, en primer lugar, difícilmente puede afirmarse que el acta de 27 de diciembre de 1972 constituye un documento de valor esencial para resolver el asunto que haya "aparecido" después de dictarse el acto impugnado y que "evidencie", por sí solo, el error de la resolución recurrida.

Como señala con acierto el recurrente en casación, la gestión de las vías pecuarias exige la formación de un "fondo documental" en el que, además de las fotografías o planos necesarios, deberán incluirse "los antecedentes de todo orden relativos a dichas vías" ( artículo 31 del Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre , por el se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 22/1974, de 27 de junio, de vías pecuarias).

De los propios documentos aportados por el demandante se desprende que la clasificación de la vía pecuaria controvertida (efectuada en 1996) tuvo en cuenta "los antecedentes de las vías pecuarias de los términos limítrofes, los planos del Instituto Geográfico, las informaciones de los prácticos nombrados por las autoridades locales y cuantos datos se conservan sobre el terreno".

Tanto el recurrente como la sentencia impugnada parten de que el acta de 27 de diciembre de 1972 "no fue tenida en cuenta" al efectuar la clasificación de 1996, hecho del que extraen la consecuencia de que esta última resolución habría sido otra distinta por cuanto, como afirma el actor, no había base documental con fuerza probatoria que permitiera dejar sin efecto la conclusión obtenida en el acta de 1972, en la que se declaraba que " no se conocen vías pecuarias, ya que solo existen azagadores para uso de la ganadería local ".

No podemos compartir tal conclusión. Es claro que el documento contenido en el folio 49 del expediente no evidencia, por sí solo, el error de la resolución recurrida en la instancia, aunque solo sea por el hecho de que la clasificación debe efectuarse a tenor del conjunto de antecedentes y datos que le constan a la Administración y que fueron tomados en consideración en el acta de clasificación de vías pecuarias de 31 de octubre de 1990, que sirve de antecedente a la Orden recurrida ante la Sala de Granada.

La tesis en que se asienta la sentencia de instancia solo podría ser admitida en el caso de que aquella acta de 1972 constituyera una verdadera declaración inamovible y solo revocable mediante los cauces de revisión que el ordenamiento ofrece a la Administración. Pero no es así legal y reglamentariamente, pues la potestad de la Administración descansa en la necesaria valoración de la totalidad del material probatorio del que dispone y que no está constituido exclusivamente por esa acta previa, cuyo carácter de acto declarativo de derechos no se sigue, desde luego, de la normativa vigente.

Tampoco entendemos que el repetido documento haya aparecido con posterioridad al acto combatido, habida cuenta que el propio demandante afirma que el acta de 1972 estaba incluida en el fondo documental del Ministerio de Agricultura y que la misma forma parte del expediente administrativo.

Lo esencial, en todo caso, es que la sola existencia de ese documento no puede obviar los antecedentes y el resto de la documentación tenida en cuenta por la Orden de clasificación impugnada, pues el artículo 11 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Vías Pecuarias exige, para su clasificación, que se tengan en cuenta cuantos antecedentes existan en el fondo documental y no solo alguno de ellos, como parece desprenderse de la sentencia.

TERCERO

Procede, en atención a lo razonado, estimar el motivo de casación amparado en el artículo 88.1.d) de la Ley de este Jurisdicción , casar la sentencia recurrida y, consiguientemente, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia.

Y en virtud de lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , en la redacción aplicable al caso, no ha lugar a la imposición de las costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero.- Ha lugar al recurso de casación interpuesto por LA LETRADA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 29 de octubre de 2012 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 2782/2004, sobre inadmisión de un recurso extraordinario de revisión contra una Orden de la Consejería andaluza de Medio Ambiente por la que se aprueba la clasificación de una vía pecuaria, que se casa y anula.

Segundo.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por CORTIJO DE TURRE, S.L. contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 27 de julio de 2005, que inadmitió el recurso extraordinario de revisión formulado por CORTIJO DE TURRE, S.L. frente a la Orden de la Consejería de Medio Ambiente de 18 de abril de 1996, por la que se aprueba la clasificación de la vía pecuaria Cordel del Camino Viejo de las Alboluncas, en el término municipal de Turre, provincia de Almería, declarando la expresada resolución, atendidos los términos de la impugnación, ajustada a Derecho.

Tercero.- No hacemos especial imposición de las costas causadas en la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en cuanto a las de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D.ª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.

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