STS, 23 de Febrero de 2015
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 29/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 23 de Febrero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil quince.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 29/2014, interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por la letrada de dicha Generalidad, contra la sentencia nº 923, dictada el 5 de diciembre de 2013 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso nº 1279/2011 , sobre Decreto 111/2011, de 2 de septiembre, del Consell de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Consejería de Sanidad y se modifica el Decreto 25/2005, de 4 de febrero, del Consell, por el que se aprueban los Estatutos Reguladores de la Agencia Valenciana de la Salud.
Se ha personado, como recurrida, la FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, representada por el procurador don Federico Pinilla Romeo.
En el recurso nº 1279/2011, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el 5 de diciembre de 2013 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la Procuradora doña Mª Pilar Iranzo Pontes, en nombre y representación de la Federación de Servicios Públicos de la U.G.T.-PV, contra el Decreto 111/2011, de 2 de septiembre del Consell (DOCV de 6 de septiembre de 2011), cuyos arts. 8 , 10 , 12 , 14 , 16 , 18 , 21 , 25 y 27 , declaramos nulos, sin hacer expresa imposición de costas".
Contra la referida sentencia anunció recurso de casación la Generalidad Valenciana, que la Sala de Valencia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 30 de diciembre de 2013, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 10 de marzo de 2014, la letrada de la Generalidad Valenciana, en representación de dicha Generalidad, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que
"(...) casando la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (...), dicte otra por la que se desestime totalmente el recurso 02/1279/2011 ".
Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos. Recibidas, por diligencia de ordenación de 9 de junio de 2014 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
Evacuando el traslado conferido, el procurador don Federico Pinilla Romeo, en representación de la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, se opuso al recurso por escrito registrado el 16 de julio de 2014 en el que interesó que sea "rechazado y desestimado de plano, con imposición de las costas de la presente alzada (sic) a la Generalidad Valenciana, con todo lo demás procedente en derecho".
Mediante providencia de 20 de octubre de 2014 se señaló para la votación y fallo el día 18 de los corrientes, en que ha tenido lugar.
Mediante providencia de 20 de octubre de 2014 se designó como ponente al Exmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva y se señaló para la votación y fallo el día 18 de los corrientes, en cuyo acto, el ponente, por no participar del criterio mayoritario, declinó la ponencia y anunció el voto particular que está incorporado, y el presidente de la Sección se encargó de la redacción de la sentencia.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Presidente de la Sección
La Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores del País Valenciano (UGT) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 111/2011, de 2 de septiembre, del Consell de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Consejería de Sanidad y se modifica el Decreto 25/2005, de 4 de febrero, del Consell, por el que se aprueban los Estatutos Reguladores de la Agencia Valenciana de la Salud.
De los distintos argumentos que la demanda dirigía contra esa disposición general, la sentencia ahora impugnada acogió solamente los relativos a la omisión de la negociación colectiva y declaró nulos los artículos 8 , 10 , 12 , 14 , 16 , 18 , 21 , 25 y 27 del citado Decreto 111/2011 porque entendió que esos preceptos tenían una repercusión directa sobre las condiciones de trabajo.
Sostiene la recurrente como primer motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción que la sentencia aplica indebidamente los artículos 7 y 10.3 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , lo cual supone una limitación de la potestad de organización reconocida como competencia exclusiva de la Comunidad Valenciana por el artículo 49.1.1ª del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, según redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril . Ese precepto dispone que la Generalidad tiene competencia para la "organización de sus instituciones de autogobierno, en el marco de este Estatuto" . Sostiene la recurrente que el Decreto 111/2011 es una disposición puramente organizativa, que no suprime o crea puestos de trabajo, ni cesa o reemplaza a los funcionarios existentes, sino que se produce en el ámbito de las potestades de autoorganización, atribuidas al Presidente y al Consell, a quienes corresponde decidir como se ha de estructurar cualquier Consejería.
De entrada hemos de destacar que la atribución estatutaria a la Generalidad para configurar sus instituciones de autogobierno no es incompatible con la posible exigencia de una previa negociación de los reglamentos a través de los que se ejerce dicha potestad, pues la negociación no implica sino un trámite previo, como lo son, en su caso, los informes del órgano consultivo, sin que la Administración venga sujeta en su libertad de estructuración al resultado de dicha negociación o, en su caso, al sentido de los informes consultivos.
Así, pues, el motivo no puede prosperar.
En su segundo motivo, la Generalidad Valenciana sostiene que la sentencia vulnera la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. En concreto, su artículo 37.2 a ), en relación con el 37.1.
Sienta la sentencia recurrida que:
"(...) ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de 24 de junio de 2011 , la Ley 7/2007 introduce una importante modificación en relación a la regulación contenida en Ley por ella derogada, y en relación a las decisiones de la Administración que afecten a las potestades de organización, exige que haya negociación cuando las mismas afecten a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, a diferencia del antiguo Art. 34 de la Ley 9/87 , que limitaba en dichos casos a que existiera consulta..."
Es, por tanto, decisivo que del ejercicio concreto de la potestad de organización de la Administración, además, deriven consecuencias que afecten a aquellas materias que por expresa remisión del artículo 37.2.a), párrafo segundo, en relación con lo dispuesto en los apartados b) y c) del artículo 37.1 del EBEP , deben ser objeto de preceptiva negociación (en el mismo sentido, sentencias de esta misma Sala y Sección de 7 de mayo de 2010 -casación 3492/2007 - F.D. 3 º y 2 de diciembre de 2010 -casación 3717/2009 - F.D. 4º y 5º)..."
En términos semejantes se expresa la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 8 de octubre de 2012 , en la que con cita de otras sentencias del mismo Tribunal Supremo, señala que lo determinante para considerar preceptiva la negociación colectiva previa es que la concreta actuación de la Administración afecte o tenga repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos; esto es, que tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo.
La organización de las consellerías se estructura, conforme a la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, en tres niveles: órganos superiores, nivel directivo y nivel administrativo (art. 66 ), éste último, está integrado por el "resto de unidades bajo la dependencia de los anteriores o directamente del conseller con carácter excepcional" (art.71) y se organiza en subdirecciones generales, servicios, secciones, unidades y negociados, "pudiendo establecerse otras unidades cuando así fuese necesario" (art.72), en tal organigrama las unidades administrativas que crea el Reglamento (arts. 8, 10, 12, 14, 16, 18, 21, 25 y 27), como ponen de manifiesto sus Disposiciones Transitorias, se integran en el nivel administrativo estableciendo, además, su contenido funcional, lo que plantea si tales unidades, tal como se han creado (Servicios con atribución de funciones) responden al ejercicio de la potestad de autoorganización en sentido estricto quedando exentas, por tanto, de la preceptiva negociación sindical, o si por sus consecuencias sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos ( art. 37.1 del EBEP ) requieren la misma, aunque la remisión de la Disposición Final Segunda de la citada Ley remite, con carácter supletorio a las disposiciones legales del Estado en la materia y, en concreto, a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en cuyo art. 7 define las unidades administrativas como elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas comprensivas de puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura, estableciéndose mediante las relaciones de puestos de trabajo e integrándose en un determinado órgano. Su creación, modificación y supresión, cuando no tengan la consideración de órganos, se realiza a través de las relaciones de puestos de trabajo (art. 10.3), tales preceptos legales ponen de manifiesto la improcedencia de crear, modificar o suprimir unidades administrativas mediante un Reglamento como el impugnado, dada la vinculación entre tales unidades y los correspondientes puestos de trabajo y más en este caso en el que se establece el contenido funcional de las mismas. Aun desde la hipótesis de la plenitud de la normativa, legal y reglamentaria autonómica, y, por ello, de la inaplicabilidad supletoria de la Ley estatal, la repercusión directa del Reglamento sobre las condiciones de trabajo (creación, supresión y modificación de puestos y contenido funcional de las unidades en que se integran) requería la previa negociación con las Organizaciones Sindicales conforme a lo dispuesto en el art. 37.2 a) párrafo segundo del EBEP , sin que la negociación de las Relaciones de Puestos de Trabajo que se aprueben para la implantación del modelo organizativo y funcional que instaura el Reglamento sobre la base de una norma no negociada en lo que afecta a las condiciones de trabajo sea un argumento relevante para justificar la omisión de la negociación de que se trata que, en este caso, era preceptiva por las consecuencias directas que dimanan del Reglamento (amortización, modificación y creación de puestos con el contenido funcional ya definido)" .
En definitiva, la sentencia no se fundamenta en negar la potestad organizativa del Consell, sino en que las disposiciones del Decreto 111/2011, de 2 de septiembre, al descender, sin ser necesario, al tratamiento de las unidades administrativas y de sus funciones, están regulando materias que afectan a las condiciones del ejercicio de la función pública y que el Estatuto Básico reserva a las RPT, previa negociación colectiva.
La Generalidad argumenta que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 37.2 del Estatuto Básico, "quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación las materias siguientes: a) Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización. Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las organizaciones sindicales a que se refiere este Estatuto".
De este precepto se deduce que existe una regla general, la no necesidad de negociar las decisiones sobre el ejercicio de la potestad de organización, salvo que repercutan en las condiciones de trabajo que, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 son negociables, en cuyo caso deberán negociarse exclusivamente estas condiciones.
En consecuencia, no basta para que se dé la excepción de la excepción legal prevista en cuanto a la necesidad de negociación previa que la disposición organizativa afecte a los puestos de trabajo, pues evidentemente la estructura que se da a la Consejería es un acto condición de otros sucesivos que deberán adaptarse necesariamente al reglamento organizativo. La cuestión es, si al regular junto a los servicios de la Consejería las funciones que a cada uno se le asigna, se están regulando las condiciones de trabajo a que se refiere el artículo 37.1 del Estatuto Básico. Pues bien, la sentencia no cita ninguna de las letras en que dentro de este artículo y apartado pudiera incardinarse como objeto de negociación la creación de servicio con asignación de funciones. En efecto, dicho precepto dispone lo siguiente:
"1. Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:
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La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas.
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La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios.
-
Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos.
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Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño.
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Los planes de Previsión Social Complementaria.
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Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y la promoción interna.
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Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas.
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Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.
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Los criterios generales de acción social.
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Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales.
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Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley.
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Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.
-
Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos" .
Podría entenderse que la sentencia implícitamente se refiere a la letra k) del artículo 37.1 en tanto la asignación de funciones afectaría a las condiciones de trabajo. A nuestro juicio, sin embargo, no es posible la creación de servicios de una Consejería sin asignar las funciones correspondientes. Una vez creados estos servicios y asignadas las funciones, decisiones que tienen un marcado carácter organizativo, habrá que negociar a través de las RPT u otros instrumentos las condiciones en que el trabajo se realiza, pues si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna. Dicho todo ello desde el plano de la interpretación de la ley, pues nada impediría que también en este caso estuviera prevista legalmente la negociación, aun cuando la Administración gozara luego de potestad organizativa plena.
Por ello, entendemos que debe estimarse este motivo de casación, sin que sea necesario entrar en el tercer motivo alegado --la infracción de la jurisprudencia-- y, en consecuencia, procede dar lugar a la casación, anular la sentencia y desestimar el recurso contencioso-administrativo.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
(1º) Que ha lugar al recurso de casación numero 29/2014, interpuesto por la Abogada de la Generalidad Valenciana contra la sentencia nº 923, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 5 de diciembre de 2013 , que anulamos.
(2º) Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 1279/2011, interpuesto por la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores del País Valenciano contra el Decreto 111/2011, de 2 de Septiembre, del Consell de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Consejería de Sanidad y se modifica el Decreto 25/2005, de 4 de febrero, del Consell, por el que se aprueban los Estatutos Reguladores de la Agencia Valenciana de la Salud.
(3º) Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Jose Diaz Delgado D. Vicente Conde Martin de Hijas T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo________________________________________________
VOTO PARTICULAR
FECHA:23/02/2015
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS MAGISTRADOS EXCMOS. SRES. DON Nicolas Maurandi Guillen Y DON Pablo Lucas Murillo de la Cueva A LA SENTENCIA DE 23 DE FEBRERO DE 2015, DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN 29/2014.
1 . La sentencia de la que, con todo respeto para el parecer de la mayoría de la Sala, discrepamos, estima el recurso de casación de la Generalidad Valenciana y anula la dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 5 de diciembre de 2013, la cual estimó en parte el recurso contencioso-administrativo 1279/2011 y anuló diversos preceptos del Decreto 111/2011, de 2 de septiembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Consejería de Sanidad y se modifica el Decreto 25/2005, de 4 de febrero, del Consell, por el que se aprueban los Estatutos Reguladores de la Agencia Valenciana de la Salud por haberse dictado sin haberlos sometido a negociación colectiva. Los artículos anulados eran los relativos a la creación de las unidades administrativas en que se plasma la nueva estructura organizativa central y territorial de dicha Consejería.
La sentencia de la que disentimos estima el recurso de casación porque entiende que, conforme al artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público, cuando la Administración ejerce su potestad de organización solamente está obligada a negociar aquellos extremos que afecten a las condiciones de trabajo a que se refiere su apartado 1.
Desde ese presupuesto normativo acoge el reproche esgrimido respecto de dicho precepto en el recurso de casación, con las consecuencias indicadas, utilizando como argumento principal que la sentencia de instancia no menciona ninguno de los supuestos que relaciona el citado artículo 37.1 como determinantes de la obligación de negociar; y considerando que también sería desacertada la sentencia recurrida si la asignación de funciones que realiza el discutido Decreto autonómico la hubiera referido implícitamente al supuesto contemplado en la letra k) de ese precepto legal.
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Entendemos, frente a la opinión mayoritaria de la que discrepamos, que la sentencia recurrida sí explica --y ahí reside su razón de decidir-- las consecuencias directas que dimanan del reglamento que fue objeto de impugnación en el proceso de instancia: la amortización, modificación y creación de puestos de trabajo con un contenido funcional definido. Por eso anula los preceptos correspondientes (los concretos artículos que relaciona en su fallo), que son justamente los que enumeran los servicios que contendrán cada una de las subdirecciones en que se estructuran las Direcciones Generales y Territoriales y la Subsecretaria. Y añade, para completar la justificación de ese pronunciamiento anulatorio, que la preceptiva negociación de las Relaciones de Puestos de Trabajo, resultante de la salvedad contemplada por el artículo 37.2 a) del Estatuto Básico del Empleado Público, no es argumento relevante para justificar la omisión de la negociación del Decreto que aquí es objeto de controversia.
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En nuestro criterio, al anular la sentencia de la que discrepamos la de instancia y confirmar la legalidad del Decreto, esta Sala hace inoperante el derecho a la negociación colectiva de las Relaciones de Puestos de Trabajo.
Así lo consideramos porque, como ya apunta la sentencia de Valencia, tal negociación no podrá versar sobre los puestos correspondientes a las unidades administrativas a las que afecta directamente el Decreto, pese a que éste incide, tanto en las condiciones de trabajo de quienes van a ver amortizados o modificados los que venían desempeñando, como en las de quienes, pese a ocupar puestos que se mantendrán con su actual contenido, experimentarán la incidencia que siempre significa que dentro de la misma Consejería de encuadramiento jerárquico se creen los nuevos puestos de trabajo que necesariamente comportarán las unidades administrativas que introduce o modifica el Decreto.
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Si el artículo 37.2 a) del Estatuto Básico del Empleado Público dispone que deben ser objeto de negociación las decisiones sobre el ejercicio de la potestad de organización de la Administración que afecten a las condiciones de trabajo, como la propia sentencia que origina este voto particular recuerda, y no se ha negado que el Decreto conlleve las consecuencias que la Sala de Valencia puso de manifiesto (amortización, modificación y creación de unidades administrativas con un contenido funcional definido), no es difícil concluir que dicho Decreto afecta a las condiciones de trabajo.
Y, por lo que seguidamente se expone, no son convincentes ninguna de las razones dadas para anular la sentencia de instancia.
La que hace referencia a que no se menciona ninguno de los apartados del artículo 37.1 del Estatuto no lo es porque no responde al contenido de la sentencia recurrida. Su lectura permite constatar que en todo momento está considerando su apartado k) y el segundo inciso del artículo 37.2 a), que cita expresamente; es decir, la afectación de las condiciones de trabajo por el Decreto.
Y tampoco sirve el argumento utilizado por la opinión mayoritaria de que, si tuviera que negociarse la mera creación o supresión de servicios, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna. No sirve porque (i) el ejercicio de la potestad organizativa no está exento de negociación cuando por su causa se vean afectadas las condiciones de trabajo [artículo 37.2 a)]; (ii) son perfectamente posibles decisiones organizativas que no impliquen las consecuencias que nadie discute que trae consigo este Decreto [un ejemplo lo sería el mero cambio de encuadramiento jerárquico, desde una Consejería a otra, de cualquier órgano administrativo que conservara inalterada la organización burocrática que le da soporte]; (iii) el razonamiento es reversible, ya que si la organización prevalece sobre la afectación de las condiciones de trabajo, la prescripción legal del segundo párrafo del artículo 37.2 a) será inoperante; (iv) la negativa a reconocer los efectos evidentes que el Decreto provoca sobre las condiciones de trabajo, al imponer la amortización, modificación o creación de puestos, solamente puede sostenerse desde una apreciación meramente formal y aislada del mismo, mientras que la consideración de su significado efectivo lleva a la conclusión contraria; (v) conclusión contraria que no menoscaba la potestad de organización de la Administración, ya que, como la sentencia que da lugar a esta discrepancia afirma tajantemente, la obligación de negociar los reglamentos en que se manifieste no significa que la Administración venga sujeta en su libertad de estructuración al resultado de la misma; (vi) la inclusión del derecho a la negociación colectiva, como contenido adicional de la libertad sindical, impone una interpretación favorable a la misma.
D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, junto con el Voto Particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Secretario, certifico
