STS, 12 de Diciembre de 2014

La Sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias dictó, con fecha diecisiete de junio de dos mil once, sentencia en el recurso 327/09 , cuyo Fallo es del siguiente tenor: " Que debemos estimar y estimamos en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Adela , D. Jose Ignacio , D. Luis Andrés y D. Pedro Enrique , contra el Acuerdo de fecha de 3 de noviembre de 2004 de Aprobación definitiva de la Adaptación Básica de las Normas Subsidiarias de Teror que anulamos en lo que se refiere a la recalificación del Auditorio Municipal como Sistema General Cultural por no ser conforme a derecho. Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso.(.../...) ."

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de los expresados recurrentes y las Administraciones demandadas presentaron ante la Sala de instancia escritos solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a lo que se accedió por resolución de once de diciembre de dos mil doce, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala como recurrentes, la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, y el AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE TEROR. En cuanto al recurso preparado por D. Pedro Enrique , representado por el Procurador D. Antonio Gómez de la Serna Adrada, se acordó su archivo, en virtud de cuanto establece el artículo 8.2 de la Ley 10/2012 , por Decreto de fecha catorce de mayo de dos mil trece.

Se continuó el procedimiento respecto de los otros dos recurrentes, teniéndose en cuenta lo siguiente:

1. El Sr. Letrado de los Servicios jurídicos del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, presentó escrito de interposición de recurso, en el que hace valer tres motivos de casación al amparo del art. 88.1 c ) y d) de la Ley de la Jurisdicción . En el primero, alega falta de motivación e incongruencia de la Sentencia de la instancia, remitiéndose a la tesis sustentada en otros pronunciamientos judiciales anteriores, al rechazar los argumentos esgrimidos sin que haya un razonamiento sobre la categorización de los suelos litigiosos y sobre la legalidad del controvertido párrafo del artículo 119 de la normativa del PGO. Abunda el segundo motivo en la incongruencia interna de dicha resolución por la desconexión del Fallo con los Fundamentos de Derecho y no dar respuesta fundada en derecho a las pretensiones de las partes. El tercer motivo denuncia infracción del Real Decreto 1302/1986, de Evaluación del Impacto Ambiental y de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento y del Consejo, sobre Evaluación Estratégica de Planes y Programas, al atribuirle indebidamente efecto directo antes de su plazo de trasposición, pues la Sentencia impugnada considera, como motivo de nulidad del acto impugnado que dicho instrumento carece de evaluación de impacto ambiental y aplica de forma incorrecta el régimen transitorio de la legislación en esa materia.

2. Por su parte, el Procurador Sr. Granizo Palomeque, en la representación que ostenta del AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE TEROR, también basa su recurso en tres motivos previstos en los apartados c ) y d) del artículo 88.1 de la LJCA . Argumenta, en el primero, la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, pues " son mera transcripción de la sentencia, de 28 de julio de 2010, de la misma Sala (...), por la que se anuló el Plan General de Ordenación de ..." e incorpora un motivo no alegado por las partes, sin que hubiera prueba al respecto, que supone una vulneración a la tutela judicial efectiva para los derechos de este recurrente. Además, en el segundo motivo, señala que si la sentencia no hubiera aplicado el Real Decreto 1302/1986 el fallo hubiera sido distinto y finaliza, en el tercero, aduciendo la infracción de la jurisprudencia aplicable a las cuestiones objeto de debate, porque el Plan no requería evaluación de impacto ambiental.

Por resolución de ocho de julio de dos mil trece se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación y, visto el estado de lo actuado, se dejó el recurso pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el nueve de noviembre de dos mil catorce, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

El presente recurso se interpone contra la sentencia que resolvió la impugnación dirigida contra el Acuerdo de la COTMAC de 3 de noviembre de 2004 por la que aprueba definitivamente la adaptación básica de las Normas Subsidiarias de Teror al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias.

En el suplico de la demanda se solicitaba que se anulen los acuerdos municipales de aprobación del proyecto del auditorio municipal y de su adjudicación a MAZZOTTI SA así como la Resolución de la COTMAC de aprobación definitiva de la adaptación básica de las NNSS de Teror al Decreto 1/2000 de 8 de mayo por lo que se refiere a la calificación del ámbito del Auditorio municipal como Sistema General Cultural con expresa condena en costas.

Por providencia de fecha 15 de octubre de 2010 la sala de instancia acordó poner en conocimiento de las partes como posible motivo relevante para el fallo, distinto a los alegados en el proceso, si conforme a la Directiva comunitaria 85/337/CE, del Consejo de 27 de junio de 1985, la Adaptación Básica del PGOT aprobada por Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 3 de noviembre de 2004 debió someterse a Evaluación de Impacto Ambiental y, en su caso, si la falta de dicho acto determina la nulidad de pleno derecho de dicho Plan Ambiental.

En respuesta a la citada providencia, la parte actora alegó que la Adaptación Básica debió someterse a Evaluación de Impacto Ambiental.

El Ayuntamiento de Teror aduce que, en ningún caso, a partir del Decreto 35/1995 de 24 de febrero, se requerirá evaluación de impacto de los instrumentos de planeamiento ya que todos debían incorporar en su propio contenido la evaluación ambiental.

El Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias manifiesta que la regulación vigente en el momento de tramitación y aprobación era el RDL 1302/1996 de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental; Real Decreto 1131/1998, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de evaluación de impacto ambiental; la ley 11/1990 de Prevención del Impacto Ecológico y el Decreto 35/1995, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Contenido Ambiental de los Instrumentos de planeamiento; la Evaluación de Impacto no es necesaria al ser una técnica de proyecto y no de planes.

A la vista de las citadas alegaciones, la sentencia terminó concluyendo que " En el presente caso, por Acuerdo de fecha 3 de noviembre de 2004 tuvo lugar la Aprobación Definitiva de la Adaptación Básica de las Normas Subsidiarias de Teror sin declaración de impacto ambiental y de acuerdo con los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, se impone la anulación de dicho Acuerdo, en lo que se refiere al objeto del recurso, es decir, a la recalificación del Auditorio Municipal como Sistema General Cultural. "

Contra la indicada sentencia interpusieron recurso tanto la Comunidad Autónoma de Canarias, como el Ayuntamiento de Teror, planteando como primer motivo del recurso y al amparo del art. 88.1c de la LJACA, la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de motivación e incongruencia de la sentencia, al no haberse dado respuesta a la totalidad de las cuestiones planteadas por las partes y haber centrado su resolución con carácter exclusivo en la ausencia del correspondiente instrumento de evaluación ambiental.

Debemos empezar por señalar que, de acuerdo a nuestra interpretación jurisprudencial del quebrantamiento de forma por incongruencia omisiva, el vicio procesal se comete cuando la sentencia, que debe dar respuesta a todos y cada una de las pretensiones jurídicas sostenidas por las partes del enjuiciamiento, no da respuesta a las mismas lesionando el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en cuanto el tribunal deja de dispensarla al no responder a una pretensión que se integra como elemento del objeto del proceso.

Son requisitos del motivo impugnatorio: a) La incongruencia denunciada debe referirse a cuestiones jurídicas planteadas a la calificación jurídica. b) La sentencia impugnada no resuelve adecuadamente la pretensión deducida.

Entre otras muchas, en las SSTS de 5 de abril (RC 351/2010 ) y 29 de mayo (RC 6892/2009 ) de 2013, hemos reiterado la configuración constitucional y legal del denunciado vicio de la incongruencia omisiva; en ellas hemos señalado: "Como es de sobra conocido, el artículo 67 de la LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA -que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión definitiva- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia ".

En esta línea, el Tribunal Constitucional, su clásica STC 20/1982 de 5 de mayo , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones -concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva-, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio " iura novit curia " en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y, b) Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando, como consecuencia de ella, se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa.

Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es " preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva ". En la misma STC se señala que " debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones ", sin que las primeras requieran " una respuesta explícita y pormenorizada ", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen " de respuesta congruente... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse ". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que " la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables ".

Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (RC 7083/1997 ), «el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas».

Una vez reseñados estos razonamientos de carácter general, procede rechazar la alegada falta de motivación e incongruencia de la sentencia.

En primer lugar conviene aclarar que las partes, que formularon el presente recurso, carecen de legitimación para denunciar los posibles vicios de naturaleza procesal, cuya existencia, de quedar acreditada, no les provoque indefensión, de forma tal que no resulta posible, en principio, atender a la denuncia de vicios procesales, cuya trascendencia, desde la perspectiva de la proscripción de la indefensión, afecten a un tercero.

Esto es lo que ocurre en el presente caso, en el que la sentencia se abstiene de dar respuesta a una de las pretensiones deducidas por el demandante (aprobación del Proyecto de Auditorio Municipal y de su adjudicación), si bien tal cuestión ninguna indefensión provoca, antes al contrario, en los recurrentes, siendo relevante que la parte demandante en la instancia, pese a interponer recurso por esta causa, posteriormente archivado por Decreto de 14 de mayo de 2013.

Por lo demás, no debe olvidarse que por providencia, de fecha 15 de octubre de 2010, la sala de instancia acordó poner en conocimiento de las partes como posible motivo relevante para el fallo, distinto a los alegados en el proceso, si conforme a la Directiva comunitaria 85/337/CE, del Consejo de 27 de junio de 1985, la Adaptación Básica del PGOT aprobada por Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 3 de noviembre de 2004 debió someterse a Evaluación de Impacto Ambiental y, en su caso, si la falta de dicho acto determina la nulidad de pleno derecho de dicho Plan Ambiental, cuestión a la que las partes efectuaron las alegaciones que tuvieron por pertinentes.

La sentencia de instancia reproduce los argumentos contenidos en la Sentencia de fecha 28 de junio de 2010 (recurso contencioso administrativo 24/2008 ), argumentos similares a los utilizados en la sentencia de 25 de febrero de 2010 (recurso contencioso-administrativo 133/2007 ).

Frente a la citada sentencia, que reflejaba similares razonamientos al supuesto presente, se interpuso recurso de casación, resuelto por esta Sala y sección en sentencia de 16 de enero de 2014, en el recurso 6751/2010 .

Sosteníamos entonces, con criterio que debemos mantener que:

"QUINTO.- Abordaremos ahora de manera conjunta el motivo cuarto de ambos recursos de casación, donde tanto la Administración Autonómica como el Ayuntamiento de alegan, con formulaciones coincidentes en lo sustancial, la infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio; la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001 y la jurisprudencia que se contiene en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación 1355/2002 ) y doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos."

Las administraciones recurrentes suscitan así dos cuestiones, que abordaremos de forma diferenciada: de un lado, si el instrumento aprobado estaba sujeto o no a la previa Evaluación de Impacto Ambiental; por otra parte, si era exigible, además, la Evaluación Estratégica de Planes y Programas.

Aducen las recurrentes, en primer lugar, que la sentencia interpreta erróneamente el Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, al extender su ámbito objetivo (proyectos) a los planes urbanísticos que dentro de la legislación europea y estatal sobre evaluación de impacto se rigen por un procedimiento alternativo de valoración ambiental que viene recogido en el Decreto Autonómico 35/1995.

Tienen razón las recurrentes, pues, en efecto, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, en el caso que nos ocupa no resultaba exigible someter el instrumento de planeamiento aprobado a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental contemplados en la Directiva 85/337/CE y en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental.

Esta conclusión que acabamos de adelantar encuentra respaldo en la sentencia que se cita como infringida en los motivos de casación que estamos examinando - sentencia de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 )- que contiene una argumentación que luego hemos reiterado en otras sentencias posteriores, entre ellas, las de 20 de abril del 2011 (casación 2247/2007 ) y 27 de septiembre de 2012 (casación 2174/2009 ).

Como recuerda esta sentencia citada en último lugar - sentencia de 27 de septiembre de 2012 (casación 2174/2009 )- l la evaluación de impacto ambiental no era exigible sino para los proyectos de obras, instalaciones o actividades contemplados en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, que reproduce el Anexo I de la Directiva 85/337. Al no haberlo entendido así la Sala de instancia, la sentencia recurrida incurre en vulneración por aplicación indebida, de lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Inpacto Ambiental , vulnerando con ello, y por la misma razón, la Directiva 85/337/CE.

En contra de lo que señala la sentencia recurrida, no resultan trasladables al caso que nos ocupa las consideraciones que expusimos en nuestras sentencias de 30 de octubre de 2003 (casación 7460/2000 ) y 3 de marzo de 2004 (recurso de casación 1123/2001 ) en relación con los cambios de uso del suelo. En el caso examinado en esas sentencias, a través del cambio del uso del suelo se posibilitaba la construcción de cuatro mil cuatrocientas hectáreas y tres mil plazas hoteleras; y decíamos entonces: «... Es la aprobación del Plan la que hace posible el cambio de uso del suelo y, por ello, es en ese procedimiento donde se ha de evaluar el impacto ambiental; no sería lógico posponer ese estudio a otro momento posterior (v.g. aprobación del Programas de Actuación, o del Plan Parcial, o del Proyecto de Urbanización), cuando restan sólo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medio ambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medio ambientales para no dejar inoperante al Plan. La primera actuación administrativa que cambia el uso del suelo es el Plan General y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico. En consecuencia, incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como estén claras las líneas generales del avance o proyecto del Plan, el mismo debe someterse a una evaluación de impacto ambiental, pues sólo así la Administración planificadora (en la aprobación inicial) y los ciudadanos en general (en la información pública) podrán tener la suficiente ilustración sobre las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente». Pero, como decimos, esas consideraciones no son trasladables al caso que estamos examinando, en el que no concurren las circunstancias antes mencionadas.

Por el contrario, deben ser aquí tenidas en cuenta las consideraciones que expusimos en la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 ), que la Administración recurrente cita como vulnerada en el motivo segundo. En el fundamento jurídico noveno.4 de esa sentencia declarábamos lo siguiente:" (...) Como conclusión de todo lo anterior (...) debemos reiterar que las EIA y su correspondiente (o precipitado) DIA, giran en torno al concepto de proyecto, concepto que no es asimilable, en modo alguno, al de política, plan o programa:

1. El concepto de proyecto aparece unido al de trabajos de construcción, obra o instalación, esto es, a la idea de instalación o realización, conectándose con el requisito de la autorización, como exige la normativa comunitaria.

2. Por política, debe entenderse la inspiración, orientación o directriz que rige la actuación de una entidad pública en un campo determinado.

3. Por plan, el conjunto de objetivos coordinados y ordenados temporalmente por la aplicación de una política; y,

4. Por programa, la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada.

En consecuencia, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y la Ley 6/2001, solo afectan a proyectos, obras y otras actividades, ya que en lo referente a la evaluación de planes y programas que pudieran afectar a espacios incluidos en la Red Natura 2000 no existe norma taxativamente aplicable, no obstante lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres, por cuanto tanto esta norma como la de transposición interna española (Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre) se limitan a realizar una simple remisión, y, en ausencia de normativa autonómica específica sobre EAE, solo quedaría aplicar, por extensión la normativa relativa a EIA, lo que, como venimos reiterando, en modo alguno se acomoda, a las EAE, habiendo perdido -posiblemente-- la norma estatal de transposición la ocasión para establecer, en tal operación, un correcto contenido y alcance de la EAE, anticipándose, en el ámbito concreto a que afecta, a la entrada en vigor de la Directiva 2001/42 / CE, de 27 de junio, el 24 de julio de 2004".

Y en el fundamento jurídico décimo de la misma sentencia de 7 de julio de 2004 añadíamos: " (...) Como hemos reiterado en el anterior motivo, la evaluación ambiental se plantea hoy en dos niveles, con regulaciones europeas diferentes: La EIA individualizada o de proyectos (que regula la Directiva 85/337/CEE y las demás normas europeas, que la modifican, e internas que la transponen), y la EAE de planes o programas (que regula la Directiva 2001/42 / CE, cuyo plazo de transposición concluye el 21 de julio de 2004)". Como hemos podido contemplar su campo de aplicación ha venido ofreciendo problemas de interpretación, que la jurisprudencia ha ido resolviendo, derivados del solapamiento de los conceptos de "plan" y "proyecto".

Desde la perspectiva del Derecho Comunitario el concepto de proyecto obedece más a un criterio material que a una consideración formal, conectando con la noción de autorización. El artículo 1.2 de la Directiva Comunitaria 85/337 CEE, tras considerar los mismos como el objeto de la evaluación que la misma regula (1.1), considera proyecto "la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras", así como, en segundo término "otras intervenciones en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo".

A tenor de la jurisprudencia que acabamos de reseñar, debemos concluir que no era exigible al instrumento de planeamiento impugnado en la instancia una evaluación de impacto ambiental; y, al no entenderlo así, la sentencia recurrida incurrió en infracción del Real Decreto 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental, y de la Directiva 85/337/CE, así como de la jurisprudencia de esta Sala que interpreta aquellas normas y de la que acabamos de ofrecer una síntesis.

SEXTO.- Como ya hemos indicado, la sentencia recurrida ahonda más en la cuestión medioambiental y no solo considera aplicable -de manera incorrecta, como hemos visto- la técnica de evaluación ambiental de los proyectos, sino que también considera que el Plan aprobado debía ser sometido a la evaluación de los planes y programas, la llamada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) prevista por la Directiva 2001/42/CE, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Este criterio de la Sala de instancia es combatido en la segunda parte del motivo cuarto del recurso de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento de Haría, que, desde ahora lo anticipamos, también habrán de ser acogidos en este punto.

Frente al criterio de la sentencia de instancia, los recurrentes aducen que la Directiva 2001/42/CE no era aplicable al Plan General de Haría por razones temporales, dada la fecha en que se formuló el avance; a lo que añaden que la sentencia no ha tenido en cuenta que los objetivos de protección del medio ambiente e integración de los aspectos medioambientales de los planes estaban garantizados con las previsiones contenidas en el Decreto Territorial 35/1995, de 24 de febrero, que estableció un tipo de evaluación ambiental, denominada de análisis ambiental, para determinados instrumentos de planeamiento, entre ellos los instrumentos de ordenación general, dentro del contenido de éstos.

Como señala la sentencia recurrida, la exigencia de la evaluación ambiental estratégica se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004, fecha ésta que se corresponde con el momento en que venció la obligación de trasponer la Directiva 2001/42, según obligaba su artículo 13 . Y, partiendo de esa fecha de referencia, la sentencia de instancia incurre en el error de considerar que el primer acto preparatorio formal no puede ser otro que aquél que inicia la tramitación del Plan, esto es, el acuerdo de aprobación inicial, negando esa consideración al Avance o la exposición pública de los trabajos preparatorios, pues, siempre según la sentencia, se trata de actos que no necesariamente llevan a la iniciación del proceso de elaboración. Siguiendo ese criterio, la Sala de instancia considera como primer acto preparatorio formal la aprobación inicial del Plan, que tuvo lugar el 15 de junio de 2004, esto es, un mes y medio antes de la fecha límite de transposición de la Directiva; y señala que, a pesar de ser anterior a la fecha límite de transposición de la Directiva, ésta debe ser aplicable, a tenor de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la evitación de actos administrativos contrarios a una Directiva cuya transposición va a ser inmediata o está muy cercana.

Comenzaremos recordando que el apartado 3 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, establece que se entenderá como primer acto preparatorio formal "... el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación".

Pues bien, en nuestra sentencia de 11 de octubre de 2012 (casación 5552/2010 ), hemos declarado que el enunciado que acabamos de transcribir no permite identificar el acuerdo de aprobación inicial con el primer acto preparatorio a que se refiere la norma, en el que se expresa la intención de promover la elaboración del contenido del Plan y se liberan los recursos técnicos que hagan posible la presentación para la aprobación. La redacción del precepto alude a un momento anterior, aquél en el que se produce formalmente la expresión de la voluntad de elaborar el Plan o Programa y se movilizan los correspondientes medios lo que, lógicamente, es previo al inicio de la tramitación y al momento de la aprobación inicial. Por lo general, puede asimilarse al momento del encargo de la elaboración del documento y tal vez no sea ocioso recordar que los procesos de planificación urbanística suelen comprender dos fases: una primera de elaboración y una segunda de formulación y la aprobación inicial es el acto con el que se inicia la segunda fase, posterior a la de elaboración.

Ocurre también que, en los casos en los que el primer acto preparatorio formal es anterior a la fecha del 21 de julio de 2004, la posibilidad de acogerse al régimen transitorio que estudiamos se mantiene cuando el acuerdo de aprobación definitiva se produce antes de que transcurran 24 meses desde la fecha indicada. Así, el segundo inciso del artículo 13.3 de la Directiva 2001/42 señala que "Los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior a esta fecha y cuya adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4, salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión". De ese régimen es trasunto la Disposición Transitoria Primera , apartado 2 de la Ley 9/2006 , según la cual "la obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable ".

De manera que, aunque España incumplió el plazo de transposición de la Directiva de Evaluación Estratégica, la Sala de instancia interpreta de modo incorrecto el régimen transitorio instaurado en la propia Directiva, del que resulta que evaluación ambiental no resulta exigible en este caso, porque el primer acto preparatorio formal fue anterior al 21 de julio de 2004 y la aprobación definitiva del Plan se produjo el 20 de julio de 2006, esto es, un día antes del transcurso del plazo de 24 meses desde la fecha de referencia (21 de julio de 2004).

Por lo demás, la doctrina del Tribunal de Justicia a la que alude la sentencia recurrida ( STJCE de 18 de diciembre de 1997, C-129/1996 , entre otras) hace referencia a disposiciones de los Estados miembros que durante el plazo de adaptación de una Directiva hagan imposible o extremadamente difícil la correcta adaptación del derecho interno a aquella, comprometiendo gravemente el resultado prescrito por aquélla, sin que pueda afirmarse que el Plan General de Haría sea una disposición en la que concurran tales circunstancias.

Alcanzada esta conclusión, resulta ya fuera de lugar la cuestión de si la técnica evaluatoria regulada en el Decreto autonómico 35/1995 cumple o no las exigencias de la Directiva 2001/42/CE. "

Al haber sido acogidos el recurso del Gobierno de Canarias y del Ayuntamiento de Teror, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción );

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,