STS, 3 de Febrero de 2015
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| Número de Recurso | 35/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 3 de Febrero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Febrero de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 35/2013 interpuesto por la entidad PROMOCIONES ES MIRADOR DE SANT JORDI S.L., representada por el Procurador D. Jorge Laguna Alonso y asistida de Letrado, promovido contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, en fecha 12 de noviembre de 2012, en el Recurso Contencioso-administrativo 737/2009 , sobre Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza.
Ha sido parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE IBIZA , representado por la Procuradora Doña Lucía Vázquez-Pimentel Sánchez y asistido de Letrado, la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ISLAS BALEARES , representada y defendida por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad (Servicio Provincial) y el CONSEJO INSULAR DE IBIZA, representado por el Procurador D. Antonio Sánchez-Jáuregui Alcaide y asistido de Letrado
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, se ha seguido el Recurso Contencioso- administrativo 737/2009 , promovido por PROMOCIONES ES MIRADOR DE SANT JORDI, S.L., representado por la Procuradora Dª Margarita Ecker Cerdá y defendida por Letrado y en el que fueron partes demandadas el CONSEJO INSULAR DE IBIZA representado por el Procurador D. José Luis Nicolau Rullán y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ISLAS BALEARES representada y defendida por el Abogado de sus servicios Jurídicos y el AYUNTAMIENTO DE IBIZA , contra el Acuerdo de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico- Artístico del Consejo Insular de Ibiza (publicado en el BOIB Nº 128, de 1 de septiembre de 2009, y contra el Acuerdo adoptado por el Pleno de la Comisión Balear de Medio Ambiente de 3 de julio de 2009.
Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha de 12 de noviembre de 2012 , cuyo tenor literal es el siguiente:
"FALLAMOS:
-
) SE DECLARA LA INADMISIBILIDAD DEL RECURSO INTERPUESTO CONTRA el Acuerdo adoptado por el Pleno de la Comisión Balear de Medio Ambiente de 3 de Julio de 2009 (Expediente 07372/06), por el que se declara la inviabilidad de sujetar el PGOU DEivissa a Evaluación Ambiental Estratégica.
-
) SE DESESTIMA el presente recurso contencioso administrativo.
-
) DECLARAMOS conforme al ordenamiento jurídico la disposición general impugnada, confirmándola. el acto administrativo impugnado y, en consecuencia, lo CONFIRMAMOS.
-
) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la mercantil PROMOCIONES ES MIRADOR DE SANT JORDI, S.L., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de diciembre de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, juntamente con el expediente, previo emplazamiento de las partes para ante el mismo Tribunal Supremo, por término de treinta días.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la mercantil PROMOCIONES ES MIRADOR DE SANT JORDI S.L., compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, en fecha 7 de febrero de 2013, formuló escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se dicte sentencia que case y anule la recurrida y declare la admisibilidad del recurso contencioso interpuesto contra el referido Acuerdo de fecha 3 de julio de 2009 en que se declara la inviabilidad de sujetar el P.G.O.U. de Ibiza a Evaluación Ambiental Estratégica. Y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda.
Por Auto de esta Sala de 14 de noviembre de 2013 , se acordó lo siguiente:
"LA SALA POR UNANIMIDAD ACUERDA: Inadmitir el motivo cuarto del escrito de interposición, fundado en el epígrafe c) y admitir a trámite el recurso de casación, respecto del resto de motivos amparados en el epígrafe d), interpuesto por la entidad "PROMOCIONES ES MIRADOR DE SANT JORDI, S.L." contra la Sentencia de 12 de noviembre de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, -sección primera -, en el recurso ordinario nº 737/2009 y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos".
Recibidas las actuaciones en dicha Sección, se convalidaron las practicadas, con entrega del escrito de interposición a los recurridos, a fin de que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición. Siendo evacuado dicho trámite por la representación procesal del Consejo Insular de Ibiza, por el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de Las Islas Baleares y por la representación del Ayuntamiento de Ibiza.
Por providencia de fecha 11 de diciembre de 2014 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de enero de 2015, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
Se impugna en este recurso de casación número 35/2013 la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Las Islas Baleares dictó en fecha 12 de noviembre de 2012, en su recurso contencioso-administrativo número 737/2009 , por medio de la cual (1) se inadmite el recurso interpuesto contra el acuerdo adoptado por el Pleno de la Comisión Balear de Medio Ambiente de 3 de julio de 2009 -expediente 07372/06-, por el que se declara la inviabilidad de sujetar el Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza a Evaluación Ambiental Estratégica y (2) se desestima el recurso interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico-Artístico del Consell Insular de Ibiza, de fecha 4 de agosto de 2009, por el que se aprueba el referido P.G.O.U.
La parte recurrente en la instancia sostenía la disconformidad a Derecho del acuerdo referido de la Comisión Balear de Medio Ambiente por entender que la Revisión del P.G.O.U. de Ibiza sí debía someterse a Evaluación Ambiental Estratégica toda vez que (1) el primer acto preparatorio formal de la misma lo fué el acuerdo de aprobación inicial, de diciembre de 2004, es decir, posterior al 21 de julio de 2004, fecha a partir de la cual, según la Ley 11/2006, de 14 de septiembre de Evaluación de Impacto Ambiental y Evaluación Ambiental Estratégica de Las Islas Baleares era obligatoria y (2) aunque se estimase que el primer acto preparatorio formal fuese anterior a la fecha indicada, el apartado 2 de la Disposición transitoria tercera también obliga a someter el Plan a dicha Evaluación cuando, como aquí ocurre, la aprobación definitiva del mismo sea posterior a 21 de julio de 2006, sin que puede atenderse a la excepción contemplada en dicha disposición transitoria que permite eximir de dicho trámite cuando "el órgano ambiental decida previo informe del órgano promotor, caso por caso y de forma motivada que este resulte inviable, informando, en este caso, al público de la decisión adoptada", ya que en la decisión de la Comisión Balear objeto de recurso, faltaba, además del informe previo del órgano promotor y de la citada información al público, la motivación respecto a la inviabilidad de la evaluación ambiental cuestionada.
La Sala de instancia considera que la decisión de no someter la Revisión del P.G.O.U. de Ibiza a la nueva Evaluación Ambiental Estratégica debe entenderse como acto de trámite dentro del procedimiento de revisión del Plan, y no como decisión autónoma y separada del mismo, por lo que estima que no es impugnable separadamente del acto aprobatorio del plan al que sirve. Lo que lleva a la sentencia recurrida a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno de la Comisión Balear de Medio Ambiente de las Islas Baleares de 3 de julio de 2009.
La sentencia de instancia, al enjuiciar acerca de la inadmisibilidad del recurso frente al referido acuerdo que declara la inviabilidad de sujetar la Revisión del P.G.O.U. objeto de impugnación a Evaluación Ambiental Estratégica, comienza señalando en su fundamento de derecho segundo, que dicho acuerdo se enmarca dentro de las previsiones del artículo 13.3 de la Directiva 2001/42/CE y de la Disposición Transitoria Tercera 3 de la Ley Autonómica 11/2006, de 14 de septiembre , así como también de la Disposición Transitoria Primera de la Ley Estatal 9/2006, de 28 de abril , citada también por la entidad recurrente en su escrito de demanda, para, finalmente, concluir que dicho acuerdo es un acto de trámite dentro del procedimiento de Revisión del Plan y no una decisión autónoma y separada del mismo, por lo que considera que dicho acuerdo no es impugnable separadamente del propio acuerdo de aprobación de la Revisión.
Esta fundamentación es cuestionada por la recurrente en su primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d), por infracción de los artículos 69.c ) y 25.1 de la Ley de ésta Jurisdicción , ya que dicho acuerdo de 3 de julio de 2009, que declara la inviabilidad de la evaluación cuestionada, no se produce tanto ni se enmarca en el procedimiento de aprobación del P.G.O.U. sino más bien, y fundamentalmente, se produce en la sede del derecho transitorio que tanto las citadas Directiva como la Ley estatal imponen, perfilando la decisión de criterios propios e independientes de la decisión de aprobación tanto de la evaluación ambiental como del Plan.
En efecto, se trata de un acto que decide sobre la viabilidad o no de iniciar el procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica que debe adoptarse en función de los requisitos autónomos de temporalidad y de preservación del medio ambiente exigidos en la normativa citada. Se trata, pues, de un acto que pone fin a la vía administrativa que decide sobre el fondo del asunto que le es propio e impide, en su caso, seguir el correspondiente procedimiento.
Así lo viene entendiendo, como señala la recurrente, la jurisprudencia de esta Sala que considera susceptible de impugnación directa los acuerdos que declaran la innecesariedad de Evaluación de Impacto Ambiental como actos susceptibles de impugnación y separables de los propios actos de aprobación de la Evaluación de Impacto Ambiental que si considera acto de trámite del procedimiento de aprobación de un Plan.
La recurrente cita en apoyo de su tesis la sentencia de esta Sala de 13 de marzo de 2007, -recurso de casación 1717/2005 - a la que se pueden añadir las de 23 de enero de 2008 -recurso de casación 7567/2005- y 8 de abril de 2011 -recurso de casación 1139/2007- que se inscriben en la misma línea de considerar que, a diferencia de las declaraciones de impacto ambiental, los actos que deciden la innecesariedad de la evaluación ambiental son actos con plena autonómica e independencia, en cuanto determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento y, por tanto, susceptible de impugnación.
Procede, pues, estimar este primer motivo de casación.
La sentencia recurrida, no obstante reconocer la naturaleza de acto de trámite del acuerdo de la Comisión Balear de Medio Ambiente, de 3 de julio de 2009, por el que se declara la inviabilidad de sujetar el P.G.O.U. impugnado a Evaluación Ambiental Estratégica, procedió a examinar si la misma era necesaria en el presente caso, ya que tal cuestión se había hecho también valer frente al segundo de los acuerdos recurridos, esto es, el de la Comisión de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico-Artístico del Consell Insular de Ibiza, de 4 de agosto de 2009, aprobatorio de la Revisión del P.G.O.U. de dicho municipio.
La entidad recurrente alegó en la instancia falta de motivación del referido acuerdo en cuanto se limitó a indicar "la inviabilitat de subjectar la Revisió del P.G.O.U. DEivissa a evaluación ambiental estratégica, degut a la situación molt avancada de la tramitació". La Sala de instancia, no obstante reconocer la brevedad y concisión de dicha motivación, la consideró suficiente "debido al quebranto que habría de suponer la demora en un momento en que la Revisión está muy avanzada" ya que los trabajos se habían iniciado en el año 2002.
En relación con esta cuestión, la entidad recurrente formuló un segundo motivo de casación, también al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción , por infracción del artículo 13 de la Directiva 2001/42/CE y de la disposición transitoria primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el Medio Ambiente. Alega la recurrente que la clave de dicha normativa, en la sede de derecho transitorio en que nos encontramos, al haberse traspuesto a nuestro ordenamiento extemporáneamente la Directiva Comunitaria, es sujetar el mayor número posible de planes y proyectos a la citada Evaluación Ambiental Estratégica, de modo que el juicio sobre la inviabilidad debe hacerse atendiendo al hecho de que se disponga de plazo suficiente en el procedimiento de elaboración del plan todavía no concluso para evaluar las determinaciones en el mismo contenidas a la luz de las exigencias medioambientales, y ello ponderando dos intereses: el general de planeamiento pero también el interés medio ambiental.
En el punto concreto a la necesaria motivación; se alega que el razonamiento de la sentencia impugnada se limita a señalar que el acuerdo es correcto por el avanzado estado de tramitación de planeamiento, prescindiendo de los intereses en juego, máxime cuando en el ámbito temporal transcurrió más de dos años y siete meses, y hasta dos aprobaciones provisionales diferentes más, entre el planteamiento de la viabilidad o inviabilidad de sujetar el plan a Evaluación Ambiental (diciembre de 2006) y la decisión adoptada (julio de 2009).
De la tramitación practicada se deduce que, conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Primera 2 de la citada Ley 9/2006 y su interpretación jurisprudencial - sentencia de esta Sala y Sección de fecha 11 de noviembre de 2014 (recurso de casación 2058/2012 ) y 23 de diciembre de 2014 (recurso de casación 3158/2012 )- la Administración Autonómica no ha justificado la inviabilidad de señalar el Plan General objeto de impugnación a evaluación de impacto ambiental, ya que las razones expresadas por dicha Administración tienen carácter general, y por tanto, no se ha demostrado que en el caso concreto, resulte inviable su sometimiento a la evaluación de que se trata.
En efecto, si bien en nuestras citadas sentencias de 11 de noviembre y 14 de diciembre de 2014 hemos admitido que el término inviable , utilizado por el apartado 2 de la tan mencionada Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006 , no debe ser interpretado en su genuina significación de imposible , ya que, de ser así carecería de sentido la excepción contenida en dicha norma, también hemos declarado en esas mismas sentencias que el precepto exige una singular motivación, que, no se cumple con la simple invocación del tiempo transcurrido en la tramitación del Plan, pues si tal circunstancia temporal justificase por sí misma la inviabilidad de someter el instrumento general de ordenación a evaluación ambiental, así se hubiese establecido en la norma.
En el presente caso concurren, además de las circunstancias antes descritas relativas al tiempo transcurrido entre el planteamiento de la viabilidad o inviabilidad de sujetar el plan a Evaluación Ambiental y la decisión adoptada, otras particularidades merecedoras de ser destacadas, como son, de una parte, la singular tramitación que ha sufrido el procedimiento dando lugar a diferentes aprobaciones del plan y de otra, la existencia, resaltada por la recurrente, tanto en el escrito de demanda como ahora en el de casación, de dos informes técnicos desfavorables relativos al medio ambiente.
La falta de la necesaria justificación de la inviabilidad de someter el Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza a Evaluación Ambiental determina la estimación también de este segundo motivo de casación y, por las mismas razones expuestas para estimar el motivo llegamos a la conclusión de que -al haberse incumplido en la aprobación definitiva del referido Plan el trámite de Evalución Ambiental Estratégica, a pesar de la fecha del tal aprobación y de que no está debidamente justificada la inviabilidad de dicho trámite, en contra de lo establecido concordamamente en el artículo 7 y en el apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006 de 28 de abril, y en la Directiva comunitaria 2001/42/CE de 27 de junio de 2001 -el acuerdo aprobatorio y el Plan General de Ordenación de Ibiza impugnado deben ser declarados radicalmente nulos según lo dispuesto por los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 68.1.b ), 70.2 , 71.1 y 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción , lo que hace innecesario el examen del resto de los motivos de casación.
La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas en el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer a cualquiera de los litigantes las devengadas en la instancia, al no apreciarse en sus actuaciones mala fé ni temeridad - artículo 139.1 de la misma Ley -.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.
Que debemos declara y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "PROMOCIONES ES MIRADOR DE SANT JORDI S.L." contra la sentencia pronunciada, con fecha 12 de noviembre de 2012, en el recurso contencioso-administrativo número 737/2009 , lo que, por consiguiente anulamos, al mismo tiempo que, con estimación de las pretensiones formuladas por la representación procesal de los recurrentes, debemos declarar y declaramos la nulidad del Acuerdo adoptado por el Pleno de la Comisión Balear de Medio Ambiente de 3 de julio de 2009 -expediente 07372/2006- por el que se declara la inviabilidad de sujetar el P.G.O.U., de Ibiza a Evaluación Ambiental Estratégica y del Acuerdo de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico-Artísitico del Consell Insular de Ibiza, de fecha 4 de agosto de 2009, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza; sin hacer expresa condena al pago de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva se publicará en el Diario Oficial de las Islas Baleares, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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