STS, 24 de Febrero de 2015

La representación procesal de don Prudencio interpuso ante esta Sala, con fecha 27 de diciembre de 2013, recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación dirigida al Consejo de Ministros con fecha 30 de octubre de 2012 en la que se solicitaba una indemnización de 1.229.745,05 euros, más los intereses legales correspondientes, por el daño patrimonial producido " como consecuencia de la aprobarse la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social ", recurso que fue ampliado posteriormente a la resolución expresa desestimatoria dictada por el Consejo de Ministros con fecha 7 de febrero de 2014.

En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó la demanda, a través del escrito presentado en fecha de 26 de febrero de 2014, en el que, después de alegar los hechos y fundamentos jurídicos que consideró aplicables, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente declaración de su derecho a obtener una indemnización por los daños causados por importe de 1.229.745,05 euros ingresados el 16 de junio de 2000, más los intereses legales desde esa fecha.

De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado quien, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó a la misma mediante escrito presentado el 22 de abril de 2014 en el que, tras los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la inadmisión del recurso o, en su defecto, su desestimación.

Evacuado por las partes el trámite de conclusiones, por providencia de 22 de diciembre de 2014 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesús Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del recurso la audiencia del 17 de febrero de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo por la representación don Prudencio el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de febrero de 2014, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la persona indicada en la que se solicitaba una indemnización de 1.229.745,05 euros, más intereses legales, por el daño patrimonial producido en la aplicación de una norma (la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre ) declarada inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 176/2011, de 8 de noviembre .

Resultan antecedentes necesarios para resolver el presente recurso, a la vista de los documentos que constan en autos y de las alegaciones de las partes, los siguientes:

1) En la primera redacción de la ley del impuesto sobre la renta de las personas físicas (Ley 40/1998, de 9 de diciembre) se incluía un artículo 17.2 referido a cómo computar los llamados rendimientos del trabajo irregulares (aquellos con un período de generación superior a dos años y que no se obtengan de forma periódica o recurrente). Decía, concretamente, el precepto y por lo que ahora interesa que " como regla general, los rendimientos íntegros se computarán en su totalidad, excepto que les sea de aplicación alguna de las reducciones siguientes: a) El 30 por 100 de reducción, en el caso de rendimientos que tengan un período de generación superior a dos años y que no se obtengan de forma periódica o recurrente, así como aquellos que se califiquen reglamentariamente como obtenidos de forma notoriamente irregular en el tiempo ".

2) Por ley 55/1999, de 29 de diciembre, se modificó el precepto, añadiendo al misma -en relación con dicho porcentaje de reducción- lo siguiente: " La cuantía del rendimiento sobre la que se aplicará la reducción del 30 por 100 no podrá superar el importe que resulte de multiplicar el salario medio anual del conjunto de los declarantes en el IRPF por el número de años de generación del rendimiento ", añadiendo que " reglamentariamente se fijará la cuantía del salario medio anual, teniendo en cuenta las estadísticas del impuesto sobre el conjunto de los contribuyentes en los tres años anteriores ", siendo así que la cuantía del salario medio correspondiente a 1999 será de dos millones y medio de pesetas.

3) En cuanto a la entrada en vigor de la citada modificación, se estableció como regla general la del 1 de enero de 2000 ( disposición final segunda de la Ley 55/1999 ); pero en relación con el artículo 17.2 se fijó la aplicación de la nueva ley " a los rendimientos devengados desde el 1 de octubre de 1999 " (disposición transitoria decimosegunda).

4) Don Prudencio había sido contratado por el Grupo Telefónica el 24 de julio de 1996, ocupando los cargos de Secretario General y Secretario del Consejo de Administración y adhiriéndose posteriormente, el 14 de mayo de 1997, al programa de incentivos a directivos denominado RISE (plan de opciones sobre acciones) con un número de acciones de 6.727. Antes de que se hiciera efectiva aquella opción de compra, con fecha 27 de diciembre de 1999 TELEFONICA, S.A. y el Sr. Prudencio convinieron la finalización de la relación laboral, acordándose el derecho de éste al abono de la suma bruta de 1.429.190.974 pesetas (a la que se aplicó la correspondiente retención) como indemnización procedente de la venta de derechos sobre acciones de la compañía.

5) Con fecha 16 de junio de 2000, el hoy demandante presentó la declaración-liquidación del impuesto sobre la renta de las personas físicas correspondiente al ejercicio 1999, en la que figuraban como rendimientos del trabajo las sumas procedentes de la venta de derechos sobre acciones sometidas a retención, dando lugar a un ingreso de 1.236.903,94 euros, que era consecuencia de la suma percibida por la venta de aquellas acciones, teniendo en cuenta la retención practicada por la empresa y por aplicación de lo dispuesto en el artículo 17.2 de la ley del impuesto tras la reforma operada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre .

6) Mediante escrito de 19 de diciembre de 2003, el contribuyente solicitó la devolución de ingresos indebidos resultante de aquella liquidación, interesando que los rendimientos devengados por la transmisión de aquellas acciones se imputaran al ejercicio 1997 (prescrito) y, subsidiariamente, que la suma correspondiente se calificase como irregular y se le aplicase una reducción del 30% de su importe. La petición fue parcialmente estimada por resolución de la Delegación Especial de Madrid de la Agencia Tributaria de 28 de febrero de 2005, que reconoció una devolución de 7.158,48 euros, rechazando tanto la prescripción alegada como la procedencia de la reducción del 30% del importe de la renta irregular. Por resolución del TEAC de 27 de julio de 2006 se inadmitió, por incompetencia, la reclamación económico- administrativa deducida frente al acuerdo de la Delegación de Madrid, resolución que fue declarada ajustada a Derecho por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de noviembre de 2007 , contra la que interpuso el Sr. Prudencio recurso de casación ante esta Sala.

7) La sentencia de la Sección Segunda del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2010 , estimó el recurso de casación en cuanto entendió que la reclamación económico-administrativa debió ser admitida, y entró a resolver el fondo del asunto, descartando la prescripción del derecho de la Administración a liquidar y rechazando la reducción de los rendimientos obtenidos solicitada por el recurrente por cuanto, en lo que ahora interesa: a) La disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 establece un efecto retroactivo que se declara legalmente antes de que se produzca el devengo del impuesto sobre la renta de las personas físicas; b) Dicha norma, aplicada al recurrente, no merece reproche alguno desde el punto de vista de la retroactividad, pues ésta se declara antes de que el devengo del impuesto haya tenido lugar.

8) Por sentencia del Tribunal Constitucional 176/2011, de 8 de noviembre , se declaró inconstitucional y nulo el primer párrafo de la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre , por entender que la mencionada disposición (al declarar la aplicación de la reforma a partir del 1 de octubre de 1999) " ha llevado a cabo, retroactivamente, una alteración en la determinación de la deuda tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas sin la concurrencia de nítidas y cualificadas exigencias de interés general que justifiquen e efecto retroactivo otorgado, lo que conduce a estimar que se ha producido una vulneración del principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución ". En esa misma sentencia (fundamento jurídico sexto) se concretó el alcance de la declaración de inconstitucionalidad en los siguientes términos: " Procededeclarar que únicamente han de considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en este sentencia aquellas que, a la fecha de publicación de la misma, no hayan adquirido firmeza por haber sido impugnadas en tiempo y forma y no haber recaído todavía una resolución administrativa o judicial firme sobre las mismas ".

9) Conocida la anterior sentencia por don Prudencio , dirigió dos escritos al Consejo de Ministros interesando una indemnización de 1.229.745,05 euros, más intereses legales. En el primero, presentado el 5 de noviembre de 2012, pretendían la declaración de responsabilidad patrimonial " por funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional ", considerando que si dicho Tribunal no se hubiera demorado en más de diez años en dictar la sentencia de 8 de noviembre de 2011 , los recursos interpuestos en su día contra la liquidación tributaria hubieran sido estimados. En el segundo reclamaba la responsabilidad patrimonial del Estado legislador al haber aprobado un precepto inconstitucional, cuya aplicación a la situación tributaria del contribuyente le produjo el quebranto patrimonial indicado.

10) El primer escrito (en el que se denunciaba el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional) no fue objeto de contestación expresa por el Consejo de Ministros, lo que llevó al recurrente a la impugnación de la desestimación presunta ante esta misma Sala, que por sentencia de su Sección Sexta de 16 de septiembre de 2014 (recurso de casación núm. 163/2013 ) la desestimó por considerar, sustancialmente, que el actor no tenía un derecho a que el recurso de inconstitucionalidad que dio lugar a la sentencia de 8 de noviembre de 2011 se tramitase sin dilaciones indebidas, sin perjuicio de que la aplicación de la norma inconstitucional en la liquidación tributaria " pudiera tener encaje en otras instituciones de resarcimiento ".

11) El acuerdo del Consejo de Ministros que ahora se impugna (recaído en la segunda reclamación que el recurrente formuló) rechaza la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por entender, sustancialmente, lo siguiente: a) Que el daño irrogado no es antijurídico, pues los pagos realizados por el contribuyente derivan de una liquidación tributaria firme e inatacable, por lo que el principio de seguridad jurídica y la eficacia de la cosa juzgada impiden una nueva revisión; b) Que no resulta de aplicación al caso la consolidada doctrina de esta Sala en relación con la eficacia respecto de los actos firmes de las sentencias del Tribunal Constitucional que declaran la nulidad de disposiciones legislativas, pues la propia sentencia que afirmó la inconstitucionalidad de la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 ha limitado sus efectos a aquellas situaciones " que no hayan adquirido firmeza " en la fecha de publicación de la sentencia misma.

En su escrito de contestación a la demanda alega el Abogado del Estado, al amparo del artículo 69.d) de la Ley Jurisdiccional , la inadmisibilidad del presente recurso por la existencia de litispendencia, ya que, a juicio del representante de la Administración, una pretensión idéntica a la que aquí se deduce ha sido ejercitada por el actor ante la Sección Sexta de esta misma Sala, con ocasión del recurso contencioso- administrativo núm. 163/2013 interpuesto por el mismo recurrente frente a la desestimación presunta de su petición de declaración de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional.

A juicio del representante de la Administración el objeto de ambos recursos sería idéntico por cuanto se pretende en ambos el resarcimiento de un mismo daño (la suma de 1.229.745.05 euros), derivado de idéntica actuación administrativa (la liquidación tributaria correspondiente a su impuesto sobre la renta del ejercicio 1999) y con causa en la misma norma jurídica (la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 ). La concurrencia de la alegada causa de inadmisibilidad debe ser rechazada. Como hemos señalado más arriba, el hoy demandante dirigió al Consejo de Ministros, tras la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 176/2011, de 8 de noviembre , dos reclamaciones amparadas en dos causas de pedir claramente dispares: el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional por las dilaciones indebidas en la resolución del recurso de inconstitucionalidad que dio origen a dicha sentencia y la responsabilidad del Estado legislador al aprobar una norma jurídica con rango de ley (la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 ) declarada nula por contraria al artículo 9.3 de la Constitución .

Aun aceptando la relación entre ambas peticiones, lo verdadera relevante es que no solo se amparaban en presupuestos distintos (como se ha dicho), sino que dieron lugar a dos actos administrativos también diversos (la desestimación presunta de la primera, abordada por la Sección Sexta de este Tribunal, y la expresa de la segunda, que ahora enjuiciamos), hasta el punto de que en la resolución del Consejo de Ministros que constituye el objeto de este proceso se afirma expresamente (fundamento de derecho primero) que " tal hipotética responsabilidad (la derivada del eventual funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional) excede del ámbito objetivo de la presente resolución ", por lo que se añade que " resulta obligado circunscribir el ámbito de la presente resolución al enjuiciamiento de una eventual responsabilidad patrimonial del Estado legislador ".

A ello debe añadirse que la propia sentencia de la Sección Sexta de esta Sala de 16 de septiembre de 2014 (dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 163/2013 , dirigido contra la denegación presunta de la existencia de funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional) rechaza que las dilaciones en la resolución del recurso de inconstitucionalidad constituyan un supuesto de responsabilidad patrimonial, pero deja abierta la vía a una acción (distinta) amparada en la aplicación de una norma tributaria contraria a la Constitución, afirmando expresamente que dicha acción " podrá tener encaje en otras instituciones de resarcimiento ".

En definitiva, el hecho de que en ambos recursos se interese una suma indemnizatoria idéntica no determina la existencia de cosa juzgada, pues las acciones ejercitadas en ambos procesos descansan en causas de pedir claramente dispares, circunstancia esta última expresamente señalada por el acto administrativo aquí recurrido y por la propia sentencia de esta Sala que rechazó la existencia de responsabilidad patrimonial por las dilaciones indebidas en que habría incurrido el Tribunal Constitucional, cuestión que -obviamente- queda ya extramuros del presente proceso.

Presupuesto lo anterior, debe comenzarse señalando que de la doctrina reiterada de este Tribunal (desde la sentencia del Pleno de la Sala Tercera de 2 de junio de 2010, recurso núm. 588/2008 ) se desprende indubitadamente que no constituye obstáculo para ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial del Estado por actos del legislador declarados inconstitucionales la circunstancia de que los actos generadores del daño (liquidaciones tributarias, en el caso) sean firmes, ni siquiera si gozan de la eficacia de la cosa juzgada, siempre que tales actos hayan fundamentado la decisión administrativa productora del perjuicio.

En aplicación de dicha doctrina, es claro que debe rechazarse el argumento contenido en el fundamento de derecho cuarto de la resolución recurrida, en el que se defiende que el daño aducido por el demandante no es antijurídico por la sola circunstancia de que los ingresos realizados ya tienen el carácter de firmes, de manera que se trataría de " situaciones consolidadas a efectos de considerarlas no susceptibles de ser revisadas (...) por más que le Ley fuera expulsada del ordenamiento jurídico, con posterioridad a tales ingresos, en virtud de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional ".

Y es que, conforme al criterio jurisprudencial señalado, no impide el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial la firmeza (administrativa o jurisdiccional) de la liquidación tributaria que, en aplicación de la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 , determinó el ingreso tributario del hoy demandante, de manera que la circunstancia de que la Sección Segunda de esta Sala rechazara expresamente, en la sentencia de 28 de julio de 2010 , la pretensión deducida en relación con aquella disposición transitoria no cierra al interesado, prima facie , el ejercicio de la acción una vez constatado (por posterior sentencia del Tribunal Constitucional) que la norma jurídica con rango de ley que resultó determinante del ingreso era contraria al texto constitucional.

Ello no obstante, esa misma doctrina del Tribunal Supremo determina la imposibilidad de acoger la pretensión actora en este caso, pues solo resulta de aplicación (como se sigue de la propia sentencia del Pleno de esta Sala antes citada y de los numerosos pronunciamientos posteriores de este Tribunal) en los casos en que la sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno respecto de la eficacia de la declaración que contiene, siendo así que, en el supuesto analizado, la sentencia núm. 176/2011, de 8 de noviembre , sí fijó con claridad " el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad" de la repetida disposición transitoria duodécima de la ley de 29 de diciembre de 1999 . Y lo hizo en el fundamento de derecho sexto, en el que se afirma expresa y contundentemente que " por exigencia del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ), procede declarar que únicamente han de considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia aquellas que, a la fecha de publicación de la misma, no hayan adquirido firmeza por haber sido impugnadas en tiempo y forma y no haber recaído todavía una resolución administrativa o judicial firme sobre las mismas ( artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ) ".

Es evidente que la situación del hoy demandante ha de considerarse como " no susceptible de ser revisada " en los términos que la sentencia del Tribunal Constitucional señala: la liquidación tributaria del ejercicio 1999 y la improcedencia de la devolución de ingresos indebidos adquirieron firmeza tras la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala de 28 de julio de 2010 , que confirmó la aplicación al recurrente del precepto posteriormente declarado inconstitucional. Y es claro también que dicha resolución judicial es anterior a la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional tantas veces mencionada.

Pese al esfuerzo del demandante por convencer a la Sala de que la sentencia que declaró la inconstitucionalidad no fija " exactamente, por sí misma " los efectos de tal declaración, la claridad de su fundamento de derecho sexto no ofrece lugar a la duda: el Tribunal Constitucional, aplicando el principio constitucional de seguridad jurídica, limita expresamente la eficacia de la nulidad declarada a las situaciones " que no hayan adquirido firmeza " antes de su publicación y eso es lo que cabalmente ocurre en el caso de la parte actora: el ingreso derivado de la liquidación del impuesto correspondiente al ejercicio 1999 "adquirió firmeza" como consecuencia de la sentencia de la Sección Segunda de este Tribunal de 28 de julio de 2010 , que declaró (con fuerza de cosa juzgada) que la retroactividad acordada por la Ley 55/1999 no merecía el reproche defendido por el interesado.

Por otra parte, el repetido fundamento de derecho sexto de la sentencia del Tribunal Constitucional que se analiza no constituye, como se defiende en el escrito rector, una mera cita del artículo 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , sino una concreción de su contenido en el caso concreto, sin que la Sala albergue duda alguna sobre el alcance del pronunciamiento: la sentencia declara sin ambages que la nulidad de la disposición transitoria solo despliega su eficacia en relación con situaciones que no sean firmes (ni en sede administrativa, ni en vía jurisdiccional), acotando aún más el concepto de firmeza al señalar que por tal ha de entenderse el supuesto en que el acto haya sido impugnado en tiempo y forma y no haya recaído todavía una resolución administrativa o judicial firme.

La conclusión expuesta no puede enervarse por el hecho de que el Tribunal Constitucional se haya demorado en más de once años en la resolución del recurso de inconstitucionalidad, demora que lleva al demandante a entender que la nulidad declarada resultaría irrelevante y que, por tanto, debe rechazarse la limitación del alcance de la nulidad en aplicación del artículo 9.3 de la Constitución , del artículo 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos y del artículo 14 del Pacto Internacional de los Derechos Humanos. La tardanza en resolver el recurso de inconstitucionalidad ya ha sido abordada por la Sección Sexta de esta Sala en la sentencia de 16 de septiembre de 2014 (recurso núm. 163/2013 ) y resulta ajena, como se dijo, al objeto del presente proceso. De esta forma, no es admisible invocar nuevamente esa misma dilación para, en este caso, dejar sin efecto una expresa declaración del propio Tribunal Constitucional sobre el alcance temporal de su pronunciamiento; lo que se pide a la Sala en este caso no es otra cosa que la inaplicación de la sentencia misma del Tribunal Constitucional, sustituyendo la eficacia de la declaración de nulidad del precepto que ha sido querida por el máximo intérprete de la Constitución por otra distinta que alcanzara a las situaciones firmes como la del hoy demandante.

Procede, en atención a las razones expuestas, desestimar el recurso contencioso administrativo, con imposición a la parte actora de las costas procesales por imperativo de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción . Y haciendo uso de la facultad contemplada en el apartado tercero de dicho precepto legal, quedan las costas fijadas en 4.000 euros por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,